CE-SEC2-EXP1995-N6986
Consejo de Estado
Descargar PDF
Disponible
Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N6986
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
TEORIA DE LOS FINES Y MODALIDADES - Aplicación / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCION DE NULIDADImprocedencia En armonía con lo anterior y aplicando la teoría de los móviles y finalidades estructurada por el Consejo de Estado desde hace varios años, se concluye que en verdad la acción incoada por la parte actora fue la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad. No obstante la equivocada escogencia de la acción por la parte demandante, ello no impide que se profiriera una decisión de fondo en el caso sub judice, por haberse demandado los actos impugnados dentro del término de caducidad de los cuatro meses. ORGANIZACION SINDICAL - Autonomía de los trabajadores / REGISTRO SINDICAL - Cancelación / LEGIMITACION EN LA CAUSA POR ACTIVAInexistencia La autonomía de los trabajadores para constituir, organizar, administrar y fusionar o disolver y liquidar a sus organizaciones sindicales, está plenamente garantizada por nuestro ordenamiento jurídico y, que mientras en el ejercicio de tales derechos respeten la normatividad que los rige, no pueden ser objeto de condicionamientos, orientaciones o imposiciones externas que les limite o restrinja su voluntad en tales tópicos. Vale decir, que está excluida cualquier injerencia del patrono en el proceso de formación, funcionamiento, fusión o extinción de los sindicatos de trabajadores, por corresponder tales decisiones exclusivamente a los asalariados, si bien es cierto en eventos excepcionales pueden intervenir las autoridades del Estado, como acontece en los casos en que por presentarse alguna de las causales de ley la autoridad judicial debe decretar la suspensión o
cancelación de la personería jurídica. La Sala considera que el Ministerio acertó, cuando consideró que la demandante carecía de legitimación en la causa para intervenir en el proceso administrativo de cancelación de la inscripción del “Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecería y Similares”, pues como se dijo, tales son decisiones y actuaciones ajenas a la voluntad del patrono y que por ende deben cumplirse sin injerencia alguna de su parte. FUSION DE SINDICATOS Ante la ausencia de una norma laboral que señale los efectos de la fusión de sindicatos, que según el artículo 376 del C.S.T. es atribución exclusiva de la asamblea general, la jurisprudencia de la Sala ha considerado pertinente, con sustento en el artículo 19 ibídem , recurrir a lo previsto en el artículo 172 del Código de Comercio que consagra la fusión como una forma de disolver las sociedades, ya que un sindicato se extingue cuando se fusiona con otro para integrar una nueva organización sindical, evento en el que los desaparecen, o para subsumirse en el otro, caso en el cual uno desaparece subsistiendo el que lo absorbe.
NOTA DE RELATORIA: En igual sentido se reitera las sentencias de 16 de junio de 1995, Exp. 6865, Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas, Actora: Cervecería Aguila, y sentencia de 1º de octubre de 1980, Exp. 1142, Ponente:
Doctor Ignacio Reyes Posada, Actor: Sindicato de Trabajadores de Pantex. INSCRIPCION EN EL REGISTRO SINDICAL - Cancelación / JUEZ LABORALCompetencia / FUSION DE SINDICATOS / DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL - Libertad de sindicación En virtud del literal e) del artículo 401 del Código Sustantivo del Trabajo (Ley 50 de 1990, artículo 56) “resulta incuestionable que la competencia para cancelar la inscripción en el registro sindical está en cabeza del respectivo juez laboral, en el evento en que la organización se encontrare incursa en alguna de las causales de disolución, una de cuyas modalidades es la fusión”. Cuando la Ley 50 de 1990 adicionó un inciso al artículo 401 del C.S.T. y dispuso que “en el evento de que el sindicato... se encontrare incurso en una de las causales de disolución...” corresponde al juez laboral disponer la disolución y liquidación del Sindicato y la cancelación de la inscripción en el registro sindical, se está refiriendo a situaciones diferentes a la disolución por voluntad de los miembros de la agremiación; pues no debe olvidarse que tal disposición fue adoptada por nuestro legislador para tutelar el derecho y libertad de sindicación amparados de tiempo atrás en el marco de los convenios que sobre la materia se han adoptado dentro de la OIT y que Colombia ha ratificado, derechos y libertades confirmados luego en el artículo 39 de la Constitución de 1991. Exigir que quienes han constituido una asociación deban obtener autorización o pronunciamiento judicial para ponerle término, resulta no sólo violatorio de los aludidos convenios, sino abiertamente contrario al derecho de libre asociación consagrado de manera genérica en el artículo 38 de la Carta, y en forma expresa en el artículo 39 del mismo ordenamiento jurídico.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., diciembre cuatro (4) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 6986
Actor: CERVECERIA DEL LITORAL S.A.
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Procede la Sala de decidir el proceso de la referencia, en el que se impetra la nulidad de algunos actos administrativos expedidos por autoridades del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social. CONTENIDO DE LA DEMANDA Cervecería del Litoral S.A., mediante apoderado, en el ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita se declare la nulidad de las Resoluciones números 5654 y 56, de noviembre 6 de 1991 y enero 9 de 1992, respectivamente, proferidas por el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como del Auto número 2 del 3 de marzo de 1992, de la Sub - Directora de Relaciones Colectivas de la Dirección General del Trabajo del citado organismo (fls. 29 y 30 cdno. ppal.). Sostiene la parte actora que mediante la Resolución número 5654 de 1991 se resolvió una petición que se había formulado en el sentido de cancelar en el registro sindical la inscripción del Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecería y Similares, como consecuencia de la fusión con el Sindicato Nacional
de Trabajadores de Bavaria S.A. y sus Filiales, de acuerdo con lo decidido por tales organizaciones sindicales en asambleas generales llevadas a cabo el 23 de abril y en los días 6, 7 y 8 de julio de 1991; dicha resolución dispuso que los trabajadores afiliados a la organización absorbida quedasen incorpora al último sindicato aludido y efectuar en el registro sindical las respectivas anotaciones, luego de ejecutoriada la providencia; anota que la sociedad demandante dándose por notificada de la mencionada resolución interpuso los recursos pertinentes, invocando la irregularidad de la función de las dos organizaciones sindicales y la imposibilidad del Ministerio de cancelar, sin previa orden judicial, la inscripción del Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecerías y Similares, que era el interlocutor válido de la compañía en lo atinente a las relaciones de trabajo con sus trabajadores; la Resolución número 56 de 1992 ordenó rechazar el recurso aduciendo extemporaneidad en su presentación y falta de legitimación en la causa para interponerlo; por esta razón, el apoderado de la sociedad “interpuso recurso de queja ante el superior jerárquico”, quien por el auto acusado número 2 de 1992 consideró que si bien los recursos de reposición y apelación había sido interpuesto oportunamente no se demostró la legitimación en la causa para oponerse al acto administrativo, por lo que confirmó la decisión adoptada por el inferior; expresa que como la acción instaurada es la nulidad, puede ser intentada por cualquier persona, así se encamine contra un acto particular; amen del interés
general en el mantenimiento de la legalidad, la parte, demandante tiene un interés concreto y específico en que se defina con arreglo al ordenamiento jurídico, cuál es su interlocutor obligado en materia de relaciones colectivas de trabajo, pues la contratación laboral en ese campo debe hacerla con la organización sindical que legalmente corresponda y no con el sindicato que de manera irregular pretenda asumir la representación de los trabajadores a su servicio. En el capítulo dedicado a los fundamentos de derecho de las pretensiones, dice la parte actora que el artículo 84, inciso 1º, del C.C.A., no establece distinción alguna sobre el carácter general o particular de los actos susceptibles de la acción de nulidad, por lo cual debe entenderse que cabe contra los segundos; añade que, por ende, es claro que la sociedad demandante, como persona jurídica que es, está legitimada para instaurar la acción, en defensa del orden jurídico general; la actuación administrativa enjuiciada desconoció el derecho de audiencia y defensa e infringió las disposiciones en que debió apoyarse. De conformidad con el artículo 29 de la Carta, el debido proceso debe aplicarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, expresión que se refiere a la garantía del derecho de audiencia y defensa establecido en el artículo 84 del C.C.A.; la demandante, que tiene interés directo en las resultas de las decisiones aludidas, debió ser citada para que actuara en el trámite de la solicitud de cancelación, según el artículo 14 del C.C.A.; debió habérsele dado oportunidad de presentar sus opiniones, al tenor del artículo 35 ibídem , antes de adoptar la decisión; se le
debió haber informado públicamente de la misma, de acuerdo con los artículos 46 y 48 ibídem ; por estar directamente interesada en el asunto, se debió dar trámite a los recursos interpuestos, en los términos del artículo 52 ibídem . Expone así mismo la parte actora en el libelo, que se infringieron los artículos 353, 356, 365, 366, 369, 370 y 401 - h del Código Sustantivo del Trabajo, pues, en síntesis, el Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecería y Similares acordó la fusión con el Sindicato Nacional de Bavaria S.A. y sus Filiales, en forma abiertamente contraria al artículo 356 ibídem , que no prevé ni siquiera por analogía la fusión de un sindicato de empresa, como es el caso de Sinaltrabavaria, con otro de industria, como Sintrainducersi; cierto es que para la fusión sindical se invocó la declaratoria de unidad de empresa de las sociedades Cervecería Unión S.A., Bavaria S.A., Cervecería del Litoral S.A. y Cervecería Aguila S.A., decretada mediante Resolución número 874 del 8 de marzo de 1991 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, acto administrativo en el cual se consideró que la primera de las citadas, junto con otras sociedades supuestamente subordinadas a ella, ejercía control sobre Bavaria S.A. y a través de ésta sobre Cervecería Aguila S.A. y Cervecería del Litoral S.A., por lo que si en virtud de tal unidad de empresa fuera dable agrupar o todos los trabajadores sindicalizados en una sola organización sindical de empresa, ello procedería
únicamente en torno del Sindicato de Cervecería Unión S.A., que es la empresa a la que el Ministerio consideró como matriz de todas las demás. CONCEPTO FISCAL La Procuradora Quinta Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo (fls. 123 a 127 cdno. ppal.) considera que los actos administrativos acusados ameritan ser anulados, en síntesis, porque resulta incuestionable que la competencia para cancelar la inscripción en el registro sindical está en cabeza del respectivo juez laboral, cuando la organización estuviere incursa en alguna de las causales de disolución, una de cuyas modalidades es la fusión; manifiesta que el Jefe de la División de Reglamentación y registro Sindical, mediante la Resolución número 5654 del 6 de noviembre de 1991 procedió a cancelar el registro sindical del Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecería y Similares, sin que previamente la justicia laboral ordinaria se hubiera pronunciado sobre el tópico, la cual tan sólo lo hizo el 13 de octubre de 1992, es decir, con posterioridad a la fecha en que la autoridad administrativa produjo la mencionada cancelación; anota la agencia del Ministerio Público que en cuanto a la acción pública de nulidad incoada, teniendo como base que los actos acusados reconocen situaciones jurídicas particulares y concretas, el accionante ha actuado con interés de la guarda del orden jurídico, sin que la nulidad de dichos actos produzca realmente un restablecimiento automático de sus derechos, razón por la cual se estima viable en este evento haber instaurado
la citada acción. Procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES La Sala hará referencia en primer lugar a la naturaleza de la acción instaurada por el apoderado de Cervecería del Litoral S.A. Como lo ha manifestado el Consejo de Estado, el ejercicio de las acciones contencioso - administrativas no es arbitrario ni caprichoso, sino que en cada caso debe utilizarse la acción que la ley establece, ya que ellas tienen sus propias características y persiguen fines específicos. El artículo 85 del C.C.A. consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual tiene sus rasgos propios que la diferencia de la simple nulidad regulada en el artículo 84 del citado Código. Para establecer la viabilidad y procedencia de la acción, es indispensable tener en cuenta la finalidad pretendida con su ejercicio independientemente de la particularidad o generalidad del acto administrativo que se impugna. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se caracteriza porque tiene como objetivo fundamental la satisfacción de un derecho que se dice ha sido desconocido por el acto enjuiciado. Existe un interés particular que se considera lesionado, que mediante la aludida acción se pretende tutelar respecto al acto que infringe una disposición superior que consagra el derecho subjetivo conculcado; a su vez, la acción pública de nulidad tiene como único propósito, la protección del orden jurídico y busca mantener el imperio de la legalidad objetiva, impersonal y abstracta. En la acción de nulidad no puede haber un interés individual y subjetivo, como sí existe en la acción hoy denominada “de nulidad y restablecimiento del derecho.” En armonía con lo anterior y aplicando la teoría de los móviles y finalidades
estructurada por el Consejo de Estado desde hace varios años, se concluye que en verdad la acción incoada por la parte actora fue la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad como se afirma en el escrito introductorio; pues si se tiene en cuenta el carácter particular de los actos administrativos acusados, circunstancia que reconoce expresamente en la demanda la parte actora, al igual que el interés concreto y específico que manifiesta tener respecto de ellos, pues no obstante aludir al interés general en el mantenimiento de la legalidad que persigue, anota que busca se defina con arreglo al ordenamiento jurídico, cuál es el interlocutor obligado en materia de relaciones colectivas de trabajo, ya que la contratación laboral en esa área debe realizarla con la organización sindical que legalmente corresponda y no con el sindicato que de forma irregular pretenda asumir la representación de los trabajadores a su servicio. No obstante la equivocada escogencia de la acción por la parte demandante, ello no impide que se profiera una decisión de fondo en el caso sub judice, por haberse demandado los actos impugnados dentro del término de caducidad de los cuatro meses. Definido lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la contención planteada, para lo cual tiene en cuenta que, en síntesis, los cargos formulados contra los actos administrativos acusados son los siguientes:
1. Violación del derecho de audiencia y de defensa, pues en la actuación administrativa que dio lugar a los actos enjuiciados a la sociedad demandante debió citársele para que actuara en el trámite de la solicitud de cancelación en el registro sindical de la inscripción del Sindicato de Trabajadores de la Industria de
Cervecería y Similares.
2. No era viable jurídicamente la fusión de un sindicato de empresa
(Sinaltrabavaria) con otro sindicato de industria (Sintrainducersi), no obstante que para dicha fusión sindical se invocara la declaratoria de unidad de empresa de varias sociedades, decretada por la Resolución número 874 del 8 de marzo de 1991 proferida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; a lo sumo tal unidad de empresa sería procedente únicamente en torno del Sindicato de Cervecería Unión S.A., que es la empresa a la cual el mencionado Ministerio consideró como matriz de todas las demás.
3. No era posible que se procediera a la cancelación en el registro sindical de la inscripción del sindicato por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sin la previa autorización judicial.
En el primer cargo alega la parte demandante que se infringió el artículo 29 de la Carta sobre el debido proceso que debe aplicarse en toda clase de actuaciones administrativas y judiciales, expresión que alude a la garantía del derecho de audiencia y defensa consagrada en el artículo 84 del C.C.A.; que como la accionante tenía interés directo en las resultas de las decisiones administrativas, debió ser citada para que actuara en el trámite de la solicitud de cancelación del registro sindical de la inscripción, habérsele dado la oportunidad de exponer sus opiniones antes de tomarse tales decisiones e informada públicamente de las mismas, y darse trámite a los recursos interpuestos, todo de acuerdo con lo establecido en los artículos 14, 35, 46, 48 y 52 del citado código. Sobre el tópico considera la Sala que la autonomía de los trabajadores para
constituir, organizar, administrar y fusionar o disolver y liquidar a sus organizaciones sindicales, está plenamente garantizada por nuestro ordenamiento jurídico y, que mientras en el ejercicio de tales derechos respeten la normatividad que los rige, no pueden ser objeto de condicionamientos, orientaciones o imposiciones externas que les limite o restrinja su voluntad en tales tópicos. Vale decir, que está excluida cualquier injerencia del patrono en el proceso de formación, funcionamiento, fusión o extinción de los sindicatos de trabajadores, por corresponder tales decisiones exclusivamente a los asalariados, si bien es cierto en eventos excepcionales pueden intervenir las autoridades del Estado, como acontece en los casos en que por presentarse alguna de las causales de ley la autoridad judicial debe decretar la suscripción o cancelación de la personería jurídica. Diferente es la relación que, dentro de un mutuo respeto, debe existir entre el sindicato y el patrono, como medio para determinar las condiciones en que se habrán de desarrollar las relaciones de trabajo y el cumplimiento de las obligaciones que a uno y otro imponen las normas laborales. Es por lo anterior, que la Sala considera que el Ministerio acertó, cuando consideró que la demandante carecía de legitimación en la causa para intervenir en el proceso administrativo de cancelación de la inscripción del “Sindicato de Trabajadores de la Industria de Cervecería y Similares”, pues como se dijo, tales son decisiones y actuaciones ajenas a la voluntad del patrono y que por ende deben cumplirse sin injerencia alguna de su parte. Por tales razones, no prospera este cargo. El segundo cargo, en criterio de la Corporación tampoco está llamado a
prosperar, por las siguientes razones: Ante la ausencia de una norma laboral que señale los efectos de la fusión de sindicatos, que según el artículo 376 del C.S.T. es atribución exclusiva de la asamblea general, la jurisprudencia de la Sala ha considerado pertinente, con sustento en el artículo 19 ibídem , recurrir a lo previsto en el artículo 172 del Código de Comercio que consagra la fusión como una forma de disolver las sociedades, ya que un sindicato se extingue cuando se fusiona con otro para integrar una nueva organización sindical, evento en el que los dos desaparecen, o para subsumirse en el otro, caso en el cual uno desaparece subsistiendo el que lo absorbe (Sentencia del 16 de junio de 1995, expediente número 6865, actor: Cervecería Aguila S.A., Consejera Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas; y sentencia del 1º de octubre de 1980 proferida con ponencia del doctor Ignacio Reyes Posada dentro del proceso 1142 promovido por el Sindicato de Trabajadores de Pantex.). Consecuentemente con lo anterior, para cuando se expidieron los actos administrativos acusados, “Sintrainducersi” no existía; su extinción jurídica se había producido en virtud de su fusión con Sinaltrabavaria. La declaratoria de unidad de empresa decretada por la Resolución número 874 de 1991 a que se alude en la demanda (fl. 35 ibídem ) y que consta en el plenario (fls. 21 a 27 ibídem y fls. 6 a 12 cdno. número 2) fue declarada nula en sentencia del 8 de
marzo de 1994, expediente números 5933 y 5934 (acumulación de procesos), actor: Cervecería Unión S.A. y Sindicato de Trabajadores de Cervecería Unión S.A., Consejería Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas, pero únicamente en cuanto involucró a Cervecería Unión S.A., en la referida unidad de empresa que en dicho acto administrativo se declaró, lo cual quiere decir que tal unidad de empresa subsistió en lo atinente a las demás sociedades (Bavaria S.A., Cervecería Aguila S.A. y Cervecería del Litoral S.A.). Por ende, quienes laboraban en las aludidas sociedades, lo hacían en una misma unidad empresarial, integrada por distintas personas jurídicas, por lo que no eran los trabajadores de Cervecería del Litoral S.A. extraños a la empresa Bavaria. Por esa circunstancia no es contrario a la ley que Sintrainducersi, sindicato de industria, como se anota en la Resolución acusada 5654 de 1991 (fl. 2 cdno. ppal.) hubiera sido absorbido por Sinaltrabavaria, continuando este último con la misma naturaleza de sindicato de empresa (fls. 20, 76 y 86 ibídem ). Pasa la Sala a referirse al tercer cargo formulado contra los actos impugnados, el cual es compartido por la señora Procuradora Quinta Delegada cuando expresa que en virtud del literal e) del artículo 401 del Código Sustantivo del Trabajo (Ley 50 de 1990, artículo 56) “resulta incuestionable que la competencia para cancelar la inscripción en el registro sindical está en cabeza del respectivo juez laboral, en el evento en que la organización se encontrare incursa
en alguna de las causales de disolución, una de cuyas modalidades es la fusión.” (Fl. 126 ibídem ). Sobre el tópico considera la Sala que cuando la Ley 50 del 1990 adicionó un inciso al artículo 401 del C.S.T. y dispuso que “En el evento de que el sindicato... se encontrare incurso en una de las causales de disolución...” corresponde al juez laboral disponer la disolución y liquidación del Sindicato y la cancelación de la inscripción en el registro sindical, se está refiriendo a situaciones diferentes a la disolución por voluntad de los miembros de la agremiación; pues no debe olvidarse que tal disposición fue adoptada por nuestro legislador para titular el derecho de libertad de sindicación amparados de tiempo atrás en el marco de los convenios que sobre la materia se han adoptado dentro de la OIT y que Colombia ha ratificado, derechos y libertades confirmados luego en el artículo 39 de la Constitución de 1991. Exigir que quienes han constituido una asociación deban obtener autorización o pronunciamiento judicial para ponerle término, resulta no sólo violatorio de los aludidos convenios, sino abiertamente contrario al derecho de libre asociación consagrado de manera genérica en el artículo 38 de la Carta, y en forma expresa en el artículo 39 del mismo ordenamiento jurídico. Si como quedó dicho, el sindicato se disolvió al disponer sus integrantes que se fusionara a Sinaltrabavaria, el Ministerio no podía actuar en forma diferente a como lo hizo, disponiendo la cancelación del registro sindical correspondiente. No prospera, en consecuencia, este cargo contra los actos administrativos impugnados por la parte demandante.
Así las cosas, no habiéndose desvirtuado en el plenario la presunción de legalidad de los actos acusados, las pretensiones de la demanda deben denegarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
