CE-SEC2-EXP1995-N7650
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N7650
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA De conformidad con lo establecido en el artículo 184 del C.C.A., las sentencias dictadas en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior cuando no fueron apeladas por la administración y como en el sub - lite el recurso de alzada fue interpuesto por la parte actora y no por el Municipio de Honda, la Sala al desatarlo ostenta competencia para revisar los aspectos jurídicos de la controversia planteada en el proceso, sin limitarse exclusivamente a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente frente a la sentencia impugnada. EMPLEADO MUNICIPAL - Régimen disciplinario / CONCEPTO DE LA COMISION DE PERSONAL - Inexistencia / DESTITUCION A pesar de tratarse de la imposición de la sanción de destitución, para lo cual la Ley 13 de 1984 y el Decreto 482 de 1985 señalan que deben contarse con el concepto de la Comisión de Personal, órgano cuya conformación a nivel municipal se ordenó por medio del artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, precisamente para los efectos de aplicar a los funcionarios municipales el régimen disciplinario establecidos en los mencionados estatutos, el presente caso el nominador aduciendo a la no obligatoriedad del concepto de la misma, según se dice que la resolución por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 0592, prescindió de dicho concepto. Esta omisión constituye la inobservancia de un paso del proceso disciplinario, cuya importancia no desconocerse, ya que si bien el concepto de la comisión no tiene carácter obligatorio para la
administración, no por ello carece de relevancia para ilustrar el nominador acerca de la comisión misma de la falta y de su gravedad, según el criterio de los funcionarios que la integran, como son en términos del artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, el Secretario General y el Asesor Jurídico del Municipio, así como el Representante de los Empleados. Las anteriores razones son suficientes para estimar ajustada a derecho la decisión del fallador de infirmar los actos administrativos por medio de los cuales se le impuso al demandante la sanción de destitución. DESTITUCION / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR - Improcedencia Cuando se produjo su destitución, el accionante no era funcionario del Municipio de Honda; y como tampoco se demostró que hubiera sido designado como Secretario de Gobierno de esa Municipalidad el mismo día en que entraron en vigencia los actos administrativos acusados y que en virtud de la sanción adicional de inhabilitación para ocupar cargos públicos, no pudiera acceder a ese destino, no es dable afirmar como equivocadamente lo hizo el Tribunal, que al demandante se le vulnero el derecho de permanecer durante ese lapso en dicho cargo, del cual, como se dijo, se hallaba separado desde antes de su destitución. No había entonces razón para que a titulo de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada cancelarle los salarios correspondientes a ese empleo durante los dos años que duró su inhabilidad para ocupar destinos públicos. DESTITUCION / PERJUICIOS MORALES / RESPONSABILIDAD CONEXA Los perjuicios morales por la supuesta aflicción que la destitución le causó al
demandante, dirá la Sala que concebidos tales perjuicios como la compensación del dolor y del agobio que sufre el afectado por un acto, hecho u omisión de la administración, como reparación objetiva de algo que por su propia naturaleza es subjetivo y no mensurable, en los términos que lo son perjuicios materiales, no se puede, tener certeza de que en casos como el presente la determinación acusada haya producido en el actor tal aflicción que le ocasionara perjuicios morales traducibles o equivalentes al valor de 1.000 gramos de oro fino como reclama en la demanda. Ante la inexistencia de pruebas sobre el particular, resulta improcedente ordenar la cancelación de los perjuicios morales cuyo pago el accionante requiere, así como también lo es, acceder a la pretensión de que se ordene a la entidad demandada repetir contra el expedidor de los actos impugnados por responsabilidad conexa, en virtud de que no se condenará a aquella el pago de suma alguna de dinero.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 7650
Actor: ALVARO MENDEZ ARANDA Demandado: MUNICIPIO DE HONDA - TOLIMA Conoce la Sala de recurso de apelación interpuesto por parte de la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 17 de diciembre de 1992.
ANTECEDENTES Por intermedio del Procurador Judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Alvaro Méndez Aranda solicitó al Tribunal declarar la nulidad de la resolución No. 0592 de 4 de abril de 1990 de la Alcaldía Municipal de Honda, por medio de la cual se le impuso la sanción de destitución y inhabilitación por el término de dos años para el desempeño de cargos públicos, y de la providencia calendada el 11 de mayo del año citado expedida por la misma Alcaldía por la cual se decidió no reponer la aludida decisión. Requirió igualmente la declaratoria del silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación que interpuso contra los citados actos y en subsidio o en otra forma alternativa a esta pretensión, pidió que se declare nulo el “acto administrativo que puede hallarse contenido en el concepto suscrito por el Jefe del Departamento Jurídico de la Gobernación del Tolima, que fue remitido al Alcalde Municipal de Honda en respuesta al oficio No. 570 del 19 de abril de 1990, relacionado con el recurso de apelación”. (fl.13). En virtud de que la adición de la demanda (fl. 106 a 107), se ratificaron las pretensiones relativas a la declaratoria de configuración del silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación contra la resolución No. 0592 de 1990 y las que en carácter subsidiario o alternativo se formularon en el libelo original – declaratoria de nulidad del concepto de la Oficina Jurídica de la Gobernación–, el
a - quo inadmitido esta ultima pretensión (fls. 109 y 110). Impetró además la condena de la entidad demandada al pago de los daños y perjuicios de orden moral que le causo la imposición de dicha sanción, los que estimo en mil (1.000 grs.) gramos oro fino y, que a manera de restablecimiento del derecho, se ordene a la misma institución reconocerle y pagarle los sueldos, primas y prestaciones sociales que hubiere podido recibir como Secretario de Gobierno Municipal durante el término de la inhabilidad impuesta como sanción adicional a la destitución y que se declare que las violaciones de la ley por el señor David Roberto Owen Hughes Williams, autor de los actos enjuiciados en su condición de Alcalde Municipal de Honda, fueron manifiestos y ostensibles, por la cual la entidad demandada debe repetir contra el por todos los valores por los cuales resultare afectada, en virtud de la responsabilidad conexa establecida en los artículos 77 y 78 del C.C.A. Relata el actor que se vinculó al cargo mencionado a través de una relación de derecho administrativo; que en su desempeño se distinguió por la honestidad, dedicación y voluntad de acierto, pero que a pesar de ello, fue objeto de un proceso disciplinario el cual determinó que su nombramiento fuera declarado insubsistente, por medio del Decreto No. 080 de 20 de diciembre de 1989, acto que infortunadamente no demandó; que la supuesta falta que dio origen al proceso disciplinario y a la sanción de destitución fue el hecho de haber concedido permiso al movimiento político “Fuerza Progresista Hondana” y a su
candidato a la Alcaldía para el periodo 1990 - 1992, Doctor Carlos Alberto Arce Atuesta, para utilizar con fines políticos unas murallas de propiedad particular para lo cual había sido autorizada verbalmente por el expedidor del acto, que luego desconoció esta circunstancia y adujo la violación de la resolución No. 1739 del 14 de diciembre de 1989, acto administrativo que nunca entro en vigor por no haber sido publicado y de cuya existencia el demandante no se enteró. Señala que mediante la Resolución demandada No. 592 de 1990, se le impuso al actor la pena de destitución y se le inhabilitó por dos años para el ejercicio de cargos públicos, acto contra el cual interpuso los recursos de reposición y de apelación, siendo denegado el primero, por proveído de 11 de mayo de 1990, sin que se tuvieran en cuenta los planteamientos que expuso; lo cual aunado a la providencia de 14 de febrero del año citado por la que se restringieron de los testimonios cuya recepción solicitó, constituye la figura anulatoria del desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. Asímismo expresa que el recurso de apelación no se tramitó porque el Alcalde de Honda, decidió reconocer por si la jerarquía superior que tiene el Gobernador del Departamento, apoyándose en el concepto contenido en el oficio No. 570 de 1990 de la Oficina Jurídica de la Gobernación, en el que se sostiene que el Alcalde Municipal no tiene superior jerárquico, como lo tenía antes de la reforma de 1986, opinión en la que discrepa y por lo cual demanda la declaratoria del silencio
administrativo respecto a dicho recurso. Concluye el accionante acotando que los actos acusados y el pésimo tratamiento que se dio a la impugnación por la vía gubernativa, le causó ingentes perjuicios de orden moral y materiales de orden potencial, que se traduce en el conocimiento de sus méritos de agravio que se le infirió a el y a su familia. Los fundamentos de derechos, la indicación de las normas infringidas por la administración y el concepto de su violación, aparecen a folios 6 a 27 del expediente. LA SENTENCIA Por haber incurrido la administración en una manifiesta infracción del debido proceso, el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto consideró que según lo estatuido en el artículo 8º del Decreto No. 482 de 1985, reglamentario de la ley 13 de 1984, aplicable a nivel municipal en virtud de los dispuesto por el artículo 10 de la ley 49 de 1987, que es desarrollo del artículo 26 de la Constitución Política de 1886, ningún funcionario puede ser sancionado por un hecho que no haya sido definido por la Constitución o la ley como falta disciplinaria; y como la resolución No. 1739 de 1989, señalada como infringida por el demandante, se expidió el 14 de diciembre de 1989 y tres de los cuatro permisos para utilizar murallas de propiedad de particulares para realizar propaganda política fueron concedidos antes de la expedición de dicha resolución y únicamente uno, el referente a la Señora Blanca Rueda, lo fue después, mal puede imponérsele una sanción por hechos ocurridos antes del reglamento
prohibitivo, agregando además respecto de la citada resolución, que por ser de contenido general y abstracto para que empezara a regir debió ser publicada y, no habiéndose cumplido con esta formalidad, no era dable tener en cuenta sus mandatos a efecto de imponerle al actor la sanción de destitución en ella contemplada. Aduce asimismo el a - quo, que conforme al ordenamiento jurídico las decisiones administrativas deben darse a conocer mediante notificaciones o publicaciones para que el interesados tenga oportunidad de conocerlas y controvertirlas; y como al contestar los descargos solicitó la recepción de nueve declaraciones, y la Alcaldía decreto solamente la de tres de ellas, esta decisión debió notificársele para que si lo consideraba pertinente la impugnara; que el Alcalde al limitar a tres el número de testimonios a recepcionarse, violó el artículo 219 del Código de Procedimiento Civil, porque esta norma solo faculta al juez para limitar la recepción de testimonios, pero no para abstenerse de decretar su práctica, pues según ella, únicamente lo es dable limitar la recepción cuando considere suficientemente esclarecidos los hechos materia de prueba, lo que implica que debe decretarse la práctica de la totalidad de los pedidos. Expresa igualmente el fallador, que el Alcalde de Honda, sin estar facultado para ello por la ley, comisionó al inspector de esa misma municipalidad para recibir declaraciones, y este de plano entro a recibirlas sin haber señalado fecha y hora para la respectiva diligencia; que no se obtuvo el concepto de la comisión de personal como lo ordena el artículo 119 de la Ley 13 de 1984, comisión cuya
integración a nivel municipal fue ordenada por el artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, y que no se tuvieron en cuenta los factores de calificación de las faltas señaladas en el artículo 14 de la Ley 13 de 1984 y 41 y siguiente del Decreto 482 de 1984 y, que si se examina el comportamiento del inculpado “no se consiguen motivos para la gravedad de la falta y por ende para que hubiese sido objeto de sanción de destitución”. El Tribunal a título de restablecimiento de derecho y en razón de que el acto que sancionó al demandante produjo adicionalmente la inhabilidad para ocupar cargos públicos por el término de dos años, por lo que no pudo ocupar durante ese lapso ningún destino oficial y como la nulidad abarca también esta determinación, ordenó al municipio de Honda cancelarle los sueldos y prestaciones sociales que dejo de devengar durante el tiempo que duró dicha inhabilidad. El a - quo se abstuvo de ordenar que la entidad demandada repitiera contra el señor David Roberto Owen Hughes Williams las sumas que en virtud de la condena anterior debe pagar al actor, como se solicita en la demanda, porque “la legitimación para esta reclamación la tiene el perjudicado cuando esta persiguiendo para si determina prestación resarcitoria pero el no puede asumir vocerías de la entidad como lo hace en el documento introductorio para que se ordene lo que ésta pague que lo repita contra el otro. De otra parte la responsabilidad del funcionario descansa en la culpa grave o en el dolo en el ejercicio de funciones, y ni éste ni aquel se presentan, por no haberse demostrado
que el señor Alcalde procedió con aquellas intenciones o con tal negligencia que lleve a afirmar que hubo la culpa grave o el dolo; ni éstos se infiere del solo proceder en el adelantamiento del proceso disciplinario, pues hay que partir de la presunción de la buena fe y mantener el caso en el campo de las meras equivocaciones. lo demás debe acreditarse para desvirtuar esa regla de valoración”. (241): EL RECURSO El demandante, no obstante hallarse de acuerdo con la declaratoria de nulidad del acto acusado y con las formas en que se ordenó el restablecimiento del derecho, solicita la revocación parcial de la sentencia porque no comparte la exoneración de responsabilidad del funcionario que profirió los actos impugnados, ya que no pueden existir equivocaciones de buena fe en materia de derecho; y por que estima que debe precisarse que las sumas que el municipio de Honda debe pagarle “deberán corresponder exactamente a los sueldos, gastos de representación, viáticos y prestaciones sociales que correspondieron al Secretario de Gobierno Municipal durante el periodo de la inhabilitación; y que además esas sumas deberán acompañarse de sus respectivos intereses y ajustes de valor, en forma independiente de los incrementos previstos por los artículos 177 y 178 del C.C.A.” (folio 245). El apelante estima que como la decisión adoptada le infirió aflicción, debe ser objeto de reparación en proporciones dignas y satisfactorias y con mayor razón, cuando los perjuicios fueron absolutamente ciertos y actuales. El señor Procurador Judicial Cuarto se abstuvo de emitir concepto de fondo sobre la presente contención.
Rituada la instancia se procede a decidir, previas las siguientes. CONSIDERACIONES Se trata de dilucidar en el caso sub - júdice la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Alcaldía Municipal de Honda, por las cuales se destituyó al actor del cargo de Secretario de Gobierno, sanción que se le impuso por haber violado el artículo 2º de la resolución No. 1739 de 1989 expedida por dicha Alcaldía, al haber otorgado permiso a un movimiento político para fijar carteles, avisos o propaganda política en inmuebles de propiedad privada, sin el visto bueno del burgomaestre. En primer lugar, ha de precisarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 184 del C.C.A., las sentencias dictadas en primer instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior cuando no fueron apeladas por la administración y como el sub - lite el recurso de alzada fue interpuesto por la parte actora y no por el Municipio de Honda, la Sala al desatarlo ostenta competencia para revisar los aspectos jurídicos de la controversia planteada en el proceso, sin limitarse exclusivamente a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente frente a la sentencia impugnada. Precisado lo anterior, encuentra la Sala correcta la apreciación del a - quo en el sentido de que actor no pudo incurrir en violación de la resolución mencionada al expedir tres de los cuatro permisos para utilización de murallas para propaganda política por cuyo otorgamiento se le investigaba, toda vez que dichas autorizaciones las confirió con anterioridad al 14 de diciembre de 1989, día en que se expidió la resolución No. 1739, acto que el Alcalde consideró transgredido y dio
lugar a la imposición de la aludida sanción. Por ello, no le era dable a la administración penalizarlo disciplinariamente por su otorgamiento, cuando ni siquiera existía en el ámbito jurídico la norma por cuya inobservancia, como expresamente se dice en la resolución No. 0592 de 1990, se le destituyó. En estas condiciones, solo por la concesión de uno de los cuatro permisos que se mencionaron en al acto sancionatorio, se le podía imputar la información de la resolución No. 1739 de 1990. Igualmente observa la Sala, que a pesar de tratarse de la imposición de destitución, para lo cual la ley 13 de 1984 y el Decreto 482 de 1995 señala que debe contarse con el concepto de la Comisión de Personal, órgano cuya conformación a nivel municipal se ordenó por medio del artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, precisamente para los efectos de aplicar a los funcionarios municipales el régimen disciplinario establecido en los mencionados estatutos, en el presente caso el nominador aduciendo la no obligatoriedad del concepto de la misma, según se dice en la Resolución por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la resolución No. 0592, precedió de dicho concepto. Esta omisión constituye la inobservancia de un paso del proceso disciplinario, cuya importancia no puede desconocerse, ya que si bien el concepto de la comisión no tiene carácter obligatorio para la administración, no por ello carece de relevancia para ilustrar al nominador acerca de la comisión misma de la falta y de
su gravedad según el criterio de los funcionarios que la integran, como son en términos del artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, el Secretario General y el Asesor Jurídico del Municipio, así como el Representante de los Empleados. Las anteriores razones son suficientes para estimar ajustada a derecho la decisión del fallador de informar los actos administrativos por medio de los cuales se le impuso al demandante la sanción de destitución. En cambio, la Sala se aporta en un todo de los planteamientos esbozados por aquel, como fundamento da la condena que impuso a la entidad demandada a título de restablecimiento del derecho: pago al actor de los salarios correspondientes al cargo de Secretario de Gobierno del Municipio de Honda por el lapso de dos años durante el cual se le inhabilito para el desempeño de cargos público.
Veamos por qué: consta en los autos que el nombramiento del accionante en ese empleo fue declarado insubsistente por medio del Decreto No. 080 de 20 de diciembre de 1989 (folio 134), y que el no demandó esa decisión (folio 14): la cual en virtud de la presunción de legalidad propia de los actos administrativos, debe considerarse adoptada por razones inherentes al buen servicio.
Significa lo anterior que para la fecha en que se expidieron los actos demandados - 4 de abril y 11 de mayo de 1990 - esto es, cuando se produjo su destitución, el accionante no era funcionario del Municipio de Honda; y como tampoco se demostró que hubiera sido designado como Secretario de Gobierno de esa Municipalidad el mismo día en que se entrar en vigencia los actos
administrativos acusados y que en virtud de la sanción adicional de inhabilitación para ocupar cargos públicos, no pudiera acceder a ese destino, no es dable afirmar como equívocamente lo hizo el Tribunal, que el señor Méndez Aranda se le vulneró el derecho de permanecer durante esa lapso en dicho cargo, del cual, como se dijo, se hallaba separado desde antes de su destitución. No había entonces razón para que a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la entidad demandada cancelarle los salarios correspondientes a ese empleo durante los dos años que duró su inhabilidad para ocupar destinos públicos. Por ello se revocará el fallo apelado en este aspecto y se negarán las pretensiones que a ese titulo se formularon en la demanda. Ahora bien, en cuanto atañe al pago de los perjuicios normales por la supuesta aflicción que la destitución le causo al demandante, dirá la Sala que concebidos tales perjuicios como la compensación del dolor y del agobio que sufre el afectado por un acto, hecho u omisión de la administración, como reparación objetiva de algo que por su propia naturaleza es subjetivo y no mensurable, en los términos que lo son los perjuicios materiales, no se puede, per se, tener certeza de que en caso como el presente la determinación acusada haya producido en el actor tal aflicción que le ocasionara perjuicios morales traducibles o equivalentes al valor de 1.000 gramos de oro fino como se reclama en la demanda. Y no puede presumirse que ellos se dieron en el sub - lite, como procede hacerlo cuando se trata de los padres o de los hijos de la persona a quien por una
falla del servicio la sobrevino la muerte, toda vez que los sentimientos de congoja, sufrimiento y aflicción que el deseo de un hijo o de un padre producen, como es obvio, no pueden jamás equipararse a las reacciones negativas que sobreviene a consecuencia de la aplicación de la sanción de destitución a un funcionario público que, como el actor, se hallaba ya separado del servicio. Ante la inexistencia de pruebas sobre el particular, resulta improcedente la cancelación de los perjuicios morales cuyo pago el accionante requiere, así como también lo es, acceder a la pretensión de que se ordene a la entidad demandada repetir contra el expedidor de los actos impugnados, en virtud de que no se condenará a aquella al pago de suma alguna de dinero. En este orden de ideas, procede revocar el fallo apelado en cuanto condenó al municipio de honda a pagarle los sueldos primas y prestaciones sociales que dejó de percibir como Secretario de Gobierno por el tiempo que duró la inhabilidad, desde el 18 de mayo de 1990 a la misma fecha de 1992, denegar las súplicas que en tal sentido elevó el actor, así como confirmarla en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA: 1) Revócase el numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 17 de septiembre de 1992 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por el cual el título de restablecimiento del derecho se condenó al Municipio de Honda a
cancelarle al señor Alvaro Méndez Aranda, “los sueldos, primas y prestaciones sociales que hubiere dejado de percibir como Secretario de Gobierno del Municipio por el tiempo que duró la inhabilitación, desde el 18 de mayo de 1990 a la misma fecha de 1992”. En su lugar, se dispone, negar las pretensiones que a ese título se formularon en la demanda. 2) Confírmase en lo demás la mencionada sentencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 22 de junio de 1995.
