CE-SEC2-EXP1995-N7760
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N7760
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
SUMAS FIJAS DE DINERO - Ajuste de valor En armonía que la concepción del Estado Social de derecho que a nuestra República le imprimió la Constitución de 1991, dentro de cuyos fines está el respeto a la dignidad humana y al trabajo dentro de la vigencia de un orden justo, para lo cual le asignó a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la Corporación ha venido discurriendo acerca de la procedencia de decretar el ajuste de valor o indexación de las condenas que profiere esta jurisdicción, y dentro de tal dinámica así lo ha dispuesto cuando se trata de sumas fijas, llegando incluso a decretar oficiosamente su ajuste. SENTENCIA LABORAL CONDENATORIA POR RETIRO ILEGAL - Pago de salarios / DEVALUACION MONETARIA - Hecho notorio / AJUSTE DE VALOR - Sentencia de condena / INDEXACION - Sentencia de condena / HECHO NOTORIO - Devaluación monetaria La sentencia de condena se refiere al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la desvinculación ilegal del empleado, la Sala considera oportuno hacer las siguientes reflexiones: Cuando la administración se abstiene injustificadamente de pagar oportunamente lo que adeuda, tales valores son afectados por la devaluación, y quienes los reciben tardíamente, ven menguada su capacidad de compra de bienes y servicios y, por ende, empobrecido su patrimonio. El ajuste de valor o indexación de las condenas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a diferencia de lo que acontece por ejemplo dentro de la jurisdicción laboral ordinaria que carece de
una norma legal que faculte expresamente al juez para decretarlo, sí tiene una norma jurídica que le da sustento legal a una decisión de esta naturaleza, cual es el artículo 178 del Código de la materia, que autoriza al juez administrativo para decretar tal ajuste, tomando como base el “índice de precios al consumidor, o al por mayor”. De manera, que esta norma despeja cualquier duda que pudiera surgirle al juez administrativo en relación con la fuente legal que le sirva de sustento a una decisión de esta naturaleza. El ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al reconocimiento del hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda en nuestro país, que tratándose de servidores del Estado, fustiga y disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos. Por lo anterior disponer, en casos como el presente la indexación, no es sólo una decisión ajustada a la ley, sino un acto de elemental equidad, cuya aplicación por parte del juez tiene soporte al más alto nivel de nuestro ordenamiento jurídico, como lo consagra expresamente la Carta en su artículo 230, en armonía con aquellos preceptos de la Constitución que, como atrás se dijo, le asignan a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo. No disponer dicho ajuste cuando por el efecto de la devaluación la suma que se ordena pagar en términos reales se viene a recibir disminuida por parte de quien ha logrado demostrar dentro del proceso no sólo la equivocación de la administración al haberle negado su derecho, sino la ilegalidad
de su decisión, no sólo sería un agravio a la integridad patrimonial de quien ha resultado triunfante en el ejercicio de la acción judicial, sino un enriquecimiento sin causa de quien con su negativa en reconocer oportunamente sus obligaciones, resulta haciendo a la postre una erogación menor a la que debía efectuar si hubiere cancelado en tiempo su obligación. De esta forma se estaría premiando la decisión ilegal de la administración. REINTEGRO AL SERVICIO - Improcedencia / EDAD DE RETIRO FORZOSOImprocedencia de reintegro al cargo Se modificará el fallo en cuanto ordenó el reintegro al servicio, habida consideración que según se establece con base en la partida de bautismo, el demandante cumplió la edad de retiro forzoso señalada por la ley en 65 años, el año pasado, razón por la cual dicho reintegro no puede ordenarse en este momento. CARRERA DOCENTE - Definición La carrera docente definida en el Decreto No. 2277 de 1979, es un régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente, en el sector oficial garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, reglamenta su capacitación y regula condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del escalafón.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre quince (15) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 7760
Actor: GUILLERMO DE JESUS CALLE GUERRA
Demandado: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía el 31 de julio de 1992, mediante la cual se accedió a las peticiones de la demanda.
ANTECEDENTES
El señor Guillermo de Jesús Calle Guerra, mediante apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del citado Tribunal la nulidad del Decreto número 0849 del 6 de marzo de 1989, proferido por el Gobernador de Antioquía que en uso de sus facultades legales como Presidente de la Junta Administradora del F.E.R., declaró insubsistente el nombramiento del demandante como Rector del Idem Ricardo Bravo del municipio de Medellín, distrito educativo 02, núcleo 0203. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro a dicho cargo o a otro de igual o superior categoría y que la Nación - Ministerio de Educación Nacional - cancele las indemnizaciones correspondientes. Narra como hechos fundamentales de su demanda los que se resumen a continuación:
1. El actor es un profesional de la docencia, vinculado a la educación desde muchos años atrás e inscrito en el escalafón nacional en categoría décima, mediante la Resolución número 436 del 4 de septiembre de 1983, escalafón vigente al momento del retiro del servicio público.
2. Encontrándose desempeñando el cargo de Rector del Idem Ricardo Rendón Bravo, de la ciudad de Medellín, le fue notificado el decreto acusado que declaró insubsistente su nombramiento desvinculándolo así del servicio oficial.
3. La desvinculación fue por decisión unilateral de la administración, sin que en su contra se hubiere adelantado proceso disciplinario alguno violando el derecho de defensa.
4. El acto acusado está viciado de nulidad puesto que atenta contra los derechos que en beneficio de los docentes tiene establecido el Decreto número 2277 de 1979, referidos a estabilidad en el servicio oficial y su permanencia en el mismo.
Señaló como violados los artículos 16, 17, 26, y 30 de la Constitución; artículos 26, 28, 31, 36, 55, 59 y 68 del Decreto 2277 de 1979 y los Decretos 2480 de 1986 y 2372 de 1981 que consagra el debido proceso disciplinario. Expresa el concepto de la violación tal como obra a folios 8 a 11 del expediente. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las peticiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones:
1. El problema debatido radica básicamente en el indebido uso de la facultad discrecional de libre remoción utilizada por el Gobernador de Antioquía al declarar insubsistente al demandante quien gozaba de un fuero especial por estar inscrito en el escalafón docente, grado 10 y desempeñaba el cargo de Rector en el Idem
Ricardo Rendón Bravo de Medellín.
2. Considera que los docentes incorporados a la carrera de su profesión, no pueden ser separados del servicio discrecionalmente, a través de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento por existir estabilidad en el empleo tal como se desprende del Decreto - ley 2277 de 1979 “estatuto docente” artículo 31,
32, 34 y 36. Argumenta que de conformidad con el artículo 28 ibídem , el educador escalafonado al servicio oficial no podrá ser suspendido o destituido del cargo, sin antes haber sido suspendido o excluido del escalafón, sino por ineficiencia profesional o mala conducta comprobadas, en los términos, establecidos en el capítulo V del decreto.
3. La razón de ser de un sistema de carrera es la estabilidad en el empleo.
Por este motivo se consagran taxativamente las causales de retiro del servicio, entre los cuales el Decreto - ley número 2277 de 1979 sólo consagra la insubsistencia para el personal sin escalafón o los nombramientos ilegales. Por consiguiente al tratarse de un empleado escalafonado que ejercía un cargo directivo de carácter docente, no podía ser desvinculado del servicio discrecionalmente, a través de la declaratoria de insubsistencia. Como se hizo comparecer al proceso a otros funcionarios de la administración departamental en calidad de demandados para que respondan por los perjuicios causados al actor, por haber suscrito el acto administrativo enjuiciado, después de un cuidadoso estudio concluye el Tribunal que no es procedente atribuirles responsabilidad alguna frente a los hechos debatidos por no existir prueba que con su actuación se quiso perjudicar al demandante, ni existió culpa grave en la expedición del acto acusado. EL RECURSO DE APELACION Al sustentar el recurso, la apoderada del Ministerio de Educación sostiene que los empleados oficiales una vez adquieren el derecho a la pensión de jubilación tienen que retirarse del servicio. El actor en el momento de su desvinculación se encontraba gozando de
doble jubilación; por consiguiente el Presidente de la Junta Administradora del F.E.R., podía prescindir de sus servicios, ya que al tenor del artículo 5º del Decreto 224 de 1972, la compatibilidad entre empleo y pensión de jubilación sólo se da para el goce de una pensión y no dos como aconteció en el caso en estudio. Por consiguiente, el actor al devengar estas asignaciones y ejercer el empleo transgredió los preceptos consagrados en los artículos 64 de la Constitución anterior y 128 de la actual. Además la desvinculación del actor se basó en la sentencia del Consejo de Estado de fecha julio 7 de 1988, expediente número 1254, Consejera Ponente: doctora Clara Forero de Castro, en la que consignó que las garantías del escalafonamiento en una carrera sólo tienen efectividad hasta cuando el escalafonado obtiene el derecho a la pensión de jubilación. Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
1. La carrera docente definida en el Decreto número 2277 de 1979, es un régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente, en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, reglamenta su capacitación y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del escalafón.
2. Está demostrado que el demandante estaba clasificado en el grado 10 del escalafón nacional, según Resolución número 436 del 4 de septiembre de 1983, expedida por la Junta Nacional del Escalafón (folio 2) y que en tal condición
desempeñaba la Rectoría de un plantel de enseñanza básica secundaria o media, es decir, tenía el carácter de docente de acuerdo con el artículo 32 del citado estatuto.
3. Su carácter de docente inscrito en el escalafón nacional implicaba las
garantías propias de la carrera y le daban el derecho a permanecer en el servicio mientras no hubiera sido excluido del escalafón o no alcanzara la edad de sesenta y cinco años (65) para su retiro forzoso (art. 31 Decreto 2277 de 1979).
4. No obra prueba en el proceso de que el actor hubiera sido excluido del escalafón antes de decretarse su retiro del servicio; y respecto a su edad aparece acreditado mediante la partida de bautismo que obra a folio 63 del expediente, que el actor nació el 20 de agosto de 1929, luego cuando se expidió el decreto demandado no había cumplido los 65 años señalados en la ley como edad de retiro forzoso. Por consiguiente gozaba de la garantía de permanencia en el empleo y sólo podía ser desvinculado del servicio docente, por las causales y mediante el procedimiento señalado en la ley, y en ningún caso haciendo uso de la facultad discrecional de remoción mediante la declaración de insubsistencia, como lo hizo el gobernador al expedir el acto acusado.
5. La parte demandada como apelante, se limita a argumentar la incompatibilidad entre el disfrute de una doble pensión de jubilación y el ejercicio de la docencia y afirma que ello motivó el acto acusado. Sin embargo en ningún documento aparece demostrado que ésta hubiera sido la causa de la
insubsistencia, y menos aún en el texto del acto administrativo demandado, en el que debió expresarse tal motivo, si en realidad ese hecho era la causa de la decisión adoptada. En tales circunstancias, la Sala se abstendrá de analizar si la percepción de la doble pensión proveniente del tesoro público es incompatible con el desempeño de un cargo docente como el que ocupaba el demandante. Por las razones anteriores, acertó el Tribunal al decretar la nulidad del acto demandado, por lo cual se confirmará en este aspecto la decisión por él adoptada. Sin embargo se modificará el fallo en cuanto ordenó el reintegro al servicio, habida consideración que según se establece con base en la partida de bautismo que obra a folio 63 del expediente, el demandante cumplió la edad de retiro forzoso señalada por la ley en 65 años, el año pasado, razón por la cual dicho reintegro no puede ordenarse en este momento. En consecuencia se dispondrá el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta tal fecha, considerándose para todos los efectos legales como laborado el período comprendido ente la fecha de retiro y el 19 de agosto de 1994.
6. De otra parte la Sala considera pertinente anotar, que en armonía con la concepción del Estado social de derecho que a nuestra República le imprimió la Constitución de 1991, dentro de cuyos fines está el respeto a la dignidad humana y al trabajo dentro de la vigencia de un orden justo, para lo cual le asignó a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la Corporación ha venido discurriendo acerca de la
procedencia de decretar el ajuste de valor o indexación de las condenas que profiere esta jurisdicción, y dentro de tal dinámica así lo ha dispuesto cuando se trata de sumas fijas, llegando incluso a decretar oficiosamente su ajuste (ver las sentencias proferidas el 3 de marzo y el 18 de agosto de 1995 dentro de los procesos 5926 y 7363 instaurados por Carmen Alina Piedrahíta de Ucrós y Mariela Medina Tovar, con ponencia del Consejero Joaquín Barreto Ruiz, y las de julio 13 y julio 27 del presente año correspondientes a los procesos 6301 y 8827 con ponencia de los señores Consejeros doctores Diego Younes Moreno y Dolly Pedraza de Arenas, respectivamente). Ahora bien, respecto a casos como el presente en el que la sentencia de condena se refiere al pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la desvinculación ilegal del empleado, la Sala considera oportuno hacer las siguientes reflexiones: Cuando la administración se abstiene injustificadamente de pagar oportunamente lo que adeuda, tales valores son afectados por la devaluación, y quienes los reciben tardíamente, ven menguada su capacidad de compra de bienes y servicios y, por ende, empobrecido su patrimonio. El ajuste de valor o indexación de las condenas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a diferencias de lo que acontece por ejemplo dentro de la jurisdicción laboral ordinaria que carece de una norma legal que faculte expresamente al juez para decretarlo, sí tiene una norma jurídica que le da sustento legal a una decisión de esta naturaleza, cual es el artículo 178 del
Código de la materia, que autoriza al juez administrativo para decretar tal ajuste, tomando como base el “índice de precios al consumidor, o al por mayor”. De manera, que esta norma despeja cualquier duda que pudiera surgirle al juez administrativo en relación con la fuente legal que le sirva de sustento a una decisión de esta naturaleza. El ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al reconocimiento del hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que tratándose de servidores del Estado, fustiga y disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos. Por lo anterior, disponer en casos como el presente la indexación, no es sólo una decisión ajustada a la ley, sino un acto de elemental equidad, cuya aplicación por parte del juez tiene soporte al más alto nivel de nuestro ordenamiento jurídico, como lo consagra expresamente la Carta en su artículo 230, en armonía con aquellos preceptos de la Constitución que, como atrás se dijo, le asignan a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo. No disponer dicho ajuste cuando por el efecto de la devaluación la suma que se ordena pagar en términos reales se viene a recibir disminuida por parte de quien ha logrado demostrar dentro del proceso no solo la equivocación de la administración al haberle negado su derecho, sino la ilegalidad de su decisión, no sólo sería un agravio a la integridad patrimonial de quien ha resultado triunfante en el ejercicio de la acción judicial, sino un enriquecimiento sin causa de quien
con su negativa en reconocer oportunamente sus obligaciones, resulta haciendo a la postre una erogación menor a la que debía efectuar si hubiere cancelado en tiempo su obligación. De esta forma se estaría premiando la decisión ilegal de la administración. Al obligar a la parte condenada a pagar el valor real de lo adeudado, en verdad no se le está imponiendo una sanción por su conducta renuente, ni se le está haciendo más gravosa su situación u ocasionando un empobrecimiento, como tampoco un enriquecimiento a la parte gananciosa de la contención; se está obligando sí a la parte vencida, a pagar lo que en justicia debe y en su oportunidad se abstuvo de reconocer, asumiendo como consecuencia lógica de su conducta omisiva, los efectos que la devaluación ha producido en el poder adquisitivo del dinero adeudada y que en forma injustificada paga tardíamente. La Sala considera que tratándose del pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de una decisión ilegal de la administración, cual es el caso sub judice, es similar a aquél en el que lo adeudado es una prestación social que se reajusta periódicamente por mandato de la ley, pues los salarios y, consecuencialmente las prestaciones sociales que se causan durante el servicio, también se reajustan periódicamente por mandato legal; unos y otros tienen la misma fuente, el trabajo, que goza de la especial protección del Estado, ambos son afectados por la devaluación, los dos son objeto de declaración judicial y en los dos casos se ha demostrado judicialmente el proceder errado de la administración. En tales condiciones, no habría lugar a ordenar el ajuste en un caso, y abstenerse de hacerlo en el otro.
En consonancia con lo anterior, se habrá de adicionar la sentencia disponiendo el correspondiente ajuste de valor de las sumas que la Nación le adeuda al actor dentro del presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. Revócase el numeral 3 de la sentencia proferida el 31 de julio de 1992 por el Tribunal Administrativo de Antioquía, en el proceso promovido por Guillermo
Calle Guerra, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional.
2. Modifícase el numeral 4 en el sentido de que la Nación - Ministerio de Educación pagará al actor las sumas dejadas de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta el 20 de agosto de 1994, fecha en que cumplió la edad de retiro forzoso, entendiéndose para todos los efectos legales que no hubo solución de continuidad en la prestación de servicios hasta tal fecha.
3. Confírmase en todo lo demás la aludida sentencia.
4. Adiciónase el fallo mencionado, en el sentido de que el valor adeudado será ajustado en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la fórmula, R= Rh en la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de remuneración y prestaciones sociales desde la fecha de su desvinculación hasta el 20 de agosto de 1994, con inclusión de los reajustes salariales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al
consumidor certificado por el Dane vigente en la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 19 de octubre de 1995.
