CE-SEC2-EXP1995-NAC2835

ACCIÓN DE TUTELA / DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOSPrevalencia / ESPACIO PÚBLICO - Desalojo / PODER DE POLICIA /

CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA / ESTADO SOCIAL DE DERECHO La comunidad ha ocupado el espacio público, no solo por tolerancia de las entidades a cuyo cargo se encuentra su preservación, sino además, por incumplimiento de los deberes que les impone la constitución y la ley. No resulta razonable, que después de haber permitido por tanto tiempo la ocupación de hecho, pretendan de la noche a la mañana llevar a cabo el desalojo, mediante la adopción de la medida policiva, como único instrumento adecuado, para corregir la situación, sin prever las consecuencias que ella generaría para el orden social y para la vida de los ocupantes. En efecto, según el informe de la Defensoría del Pueblo, el pretendido desalojo se refiere a un millar de personas, el 50% de ellos niños y menores de 15 años, que a simple vista se deduce que muchos de ellos han permanecido allí toda su vida, a todos los une un factor común, el “reciclaje” única e inmediata alternativa en la que han fijado la posibilidad de subsistencia. Es su mundo posible, del cual, pretender desarraigarlos, sin la adopción de un programa de reubicación, inexorablemente les causaría perjuicios de todo orden, dadas las condiciones en que se desenvuelven. Pertenecen a una comunidad marginada que dadas las características que los identifica, constituye un grupo social vulnerable. No olvida la Sala, que en esta oportunidad, persiste el deber de protección del espacio público, a cargo de las autoridades que señala la

Constitución y la ley. Empero, es innegable también, el deber que tienen las autoridades de brindar protección a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Este debe conciliarse con el Estado Social de Derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santa Fe de Bogotá, D. C., agosto tres (3) de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: AC-2835

Actor: LILIA CHACÓN VANEGAS Y OTROS Referencia: Asuntos Constitucionales Decide la Sala el recurso de impugnación interpuesto contra la providencia de 12 de junio de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 1) En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la C.N., LILIA CHACÓN VANEGAS Y OTROS, por intermedio de mandatario judicial acudieron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para instaurar acción de tutela contra las siguientes entidades: A1caldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., Alcaldía Menor de Puente Aranda, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito, Caja de Vivienda Popular, INURBE, Concejo Municipal, Cámara de Representantes y Senado de la República, con el fin de solicitar protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. 2) Peticiones. Pretende que por vía de acción de tutela, se disponga la suspensión de ejecución de la orden de desalojo expedida por el Alcalde Local de

Puente Aranda y del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C. Igualmente, pretenden que se ordene a la Caja de Vivienda Popular, INURBE, Ferrovías, Alcaldía Municipal, en coordinación con la Personería Distrital, adoptar un Programa integral de atención a los peticionarios y sus familiares, para que, en el menor tiempo posible puedan abandonar el espacio que en este momento se les está exigiendo y reubicación para sus familias sin menoscabo de su trabajo. 3) Los hechos que sirven de fundamento a sus peticiones son los siguientes: – Los accionantes pertenecen a la comunidad residente en Puente Aranda, “... en las orillas del ferrocarril desde hace aproximadamente 36 años.” – Se dedican a la recolección y recuperación de papel, chatarra, plástico y otros elementos de los cuales derivan el sustento diario. – Por su admirable labor, se hicieron acreedores al premio nacional del medio ambiente en la categoría de participación ciudadana para la gestión ambiental, otorgado por el Ministerio del Medio Ambiente. 4) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al asumir el conocimiento del asunto, notificó al Alcalde local de Puente Aranda, sobre la interposición objeto de la presente tutela, y le solicitó la remisión, con carácter urgente de los antecedentes que dieron origen a la orden de desalojo de las familias ubicadas en la carrera 42, entre calles 6a. y 13, zona Puente Aranda. También solicitó a la Defensoría del Pueblo, informe sobre la existencia de planes referentes a las personas antes mencionadas. En su oportunidad las mencionadas entidades suministraron información así:

a) El Alcalde local de Puente Aranda informó en síntesis que la orden de desocupación del espacio público ya referida, fue precedida de la siguiente actuación: se inició por querella formulada por FERROVÍAS contra personas indeterminadas, por ocupación de zona de uso público. La Alcaldía avocó el conocimiento, señaló fecha para las diligencias respectivas, y en la inspección realizada el 29 de noviembre de 1994, hizo plena identificación de la zona reclamada y verificó que se encontraba ocupada por una serie de construcciones irregulares “... desde la calle 6a. hasta la calle13, a la altura de la cra. 42 avenida del ferrocarril”. En consecuencia, ordenó la desocupación del espacio público. Contra esta decisión los interesados interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación. El Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante Acta No. 142 de 12 de abril de 1995, confirmó en todas sus partes el acto administrativo proferido por el Alcalde de Puente Aranda (fl. 31 y 32). b) La Defensoría del Pueblo.- Según copia de la respuesta de la Defensoría del Pueblo visible a folios 66 a 68 del expediente, esta entidad relata cómo se originó la construcción de las viviendas irregulares a lo largo de la carrilera del ferrocarril, denominada “comunidad de comuneros” que hoy se encuentra conformada por 130 familias para una población aproximada de 1.000 personas, el 50% niños y jóvenes menores de 15 años, unidos por un factor común, “el

reciclaje”. Dicho gremio, constituye el asentamiento más denso y antiguo en una zona de alto riesgo, por encontrarse ubicado exactamente debajo de los cables de alta tensión. No obstante las limitaciones de todo orden, obtuvo el premio del medio ambiente, como agentes ecológicos en la categoría de iniciativa ciudadana para la gestión ambiental, otorgada por el Ministerio del Medio Ambiente. Informa también la Defensoría del Pueblo que la comunidad antes mencionada, ante la orden de desalojo acudió en su ayuda. Concertaron reuniones con Bienestar Social del Distrito Capital, comprometiéndose a crear mecanismos para el desarrollo integral de la población, se establecieron conversaciones con el Alcalde y su asesor en busca de alternativas para su reubicación, se reunieron con el Personero para los Derechos Humanos y la Familia, se concretó una reunión con los industriales de “Gorgonzola”, con la Junta Administradora Local y con los Ediles, se reunieron con el Alcalde Local “... quien se mostró determinado a llevar a cabo el desalojo” sin embargo, en este momento se pudo evitar tal diligencia convenciéndolo de la posibilidad de encontrar otra solución dentro del lenguaje de condiciones de dignidad para estos seres humanos que si bien es cierto están incurriendo en una ocupación de hecho, constituye un gremio humano vulnerable, pero especia1miente ante los cambios que mejoren sus condiciones de vida. Expresó además la Defensoría del Pueblo que: ... por otro lado, no se trata de avalar estas ocupaciones de hecho o invasiones, pero sí propender por el mejoramiento de su sistema de vida y no crear una problemática social más, porque sería pasar el problema de

una localidad a otra sin solución alguna en razón a que el reciclaje tiene estratificación, pues no se encuentra el mismo material recuperable o reciclaje, en San Cristóbal por decir algo que en la zona industrial. Que en un momento de la historia de comuneros se trató de reubicarlos en Ciudad Bolívar a través de la Caja de Vivienda Popular, concretamente en Jerusalén, pero la adjudicación de las viviendas se politizó, por cuanto el Concejal Mario Upegui intervino y luego de dos años de que los habitantes de los comuneros trabajaron sábados, domingos y festivos por el sistema de autoconstrucción, en el momento de ubicación de los lotes, aparecieron adjudicatarios en cabeza de otros y en el momento del sorteo quedaron en grupos totalmente aislados lo que les hacía imposible sobrevivir a su labor de reciclaje, sumado al problema del transporte. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la providencia objeto del recurso de impugnación decretó la protección de los derechos del trabajo y los derechos de los niños, consagrados en los artículos 25 y 44 de la Carta Política. Para el efecto, dispuso: 1o. Amparar en favor de la señora LILIA CHACÓN VANEGAS y demás accionantes, los derechos Constitucionales consagrados en los artículos 25 y 44. 2o. Para la efectividad del amparo reconocido en el numeral anterior se ordena la suspensión de la ejecución del Acta de Diligencia de Inspección Ocular de noviembre 29 de 1994 de la Alcaldía Local de Puente Aranda y del Acta 142 de abril 12 de 1992 (sic) del Consejo de Justicia respectivamente.

3o. Se ordena al Señor Alcalde Mayor del Distrito Capital adoptar un programa integral en favor de los peticionarios con la participación de las entidades de nivel nacional y distrital, a fin de lograr la debida reubicación de los mismos teniendo en cuenta la labor que desarrolla. 4o. Para la adopción del programa que se refiere el punto anterior se otorga un plazo de dos meses a partir de la notificación de esta providencia. Fundamentó el Tribunal la decisión en síntesis así: – Protección del Derecho al Trabajo. Conforme al material probatorio allegado al expediente, el reciclaje se adelanta en la ciudad de manera sectorizada, lo que significa que, la ubicación de las familias que se dedican a esta actividad, que se encuentran ubicadas en la zona cuya recuperación se ordenó por la Alcaldía de Puente Aranda, debe corresponder a la que de alguna manera facilite su labor, pues factores tales como instancia en la ciudad y valor del transporte podrían crear situaciones adversas a la misma. – Violación de los derechos de los niños.- Advirtió que ante la imposibilidad de ejecutar una labor digna para derivar el sustento, surgiría una amenaza a los derechos de los niños, población que según el informe de la Defensoría, se calcula en un 50% del total de 1.000 personas. Como los derechos de los niños prevalecen sobre los demás derechos, corresponde al, juez adoptar las previsiones necesarias para su debida protección.

FUNDAMENTO DE LA IMPUGNACIÓN

El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D. C., oportunamente impugnó la providencia del Tribunal y expone como razones de inconformidad, las que a continuación se resumen:

– La pretensión de los demandantes, se encuentra enfrentada por un lado, a la de Ferrovía, propietaria de los terrenos objeto de desalojo, y por otro lado, al deber que tiene la administración de recuperar el espacio público y de desarrollar un proyecto de interés para la capital. – La administración en ningún momento se ha olvidado de la protección social que debe tener toda persona y menos de aquellas que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad. – En la pretensión de los demandantes, hay una violación al derecho que tiene la sociedad de acceder a un espacio público, lo que hace que cualquier intento de apoderarse de él, por un particular, esté fuera de la ley. – Dice el Señor Alcalde de Santa Fe de Bogotá, D.C., que con la Carta Política de 1991, quedó atrás el sentido paternalista del Estado, permitiendo que la sociedad civil entre en la solución de muchos problemas que padece, “... esta administración lo venía desarrollando con la colaboración de los directamente afectados, de los industriales, y del Alcalde Local. Con el pronunciamiento del Tribunal, se revive el sentido paternalista debiendo brindar soluciones sin involucrar a los directa o indirectamente afectados.” – Que la situación de los accionantes ha estado durante mucho tiempo al margen de la ley, y no es admisible que exijan derechos amparados en esa circunstancia y desconocer la ley. Esa no es una manera de adquirir derechos. – Exigir a la autoridad dar soluciones a los invasores, es forzarla a destinar recursos para premiar a quienes han transgredido la ley y desconocer las circunstancias de otras personas más vulnerables a las que el Estado debería

atender por ser más débiles. Para resolver, se CONSIDERA: 1) Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y de los particulares en la forma que determine la ley. 2) Esta acción sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3) En el caso presente los actores pretenden que por vía de acción de tutela, se disponga la suspensión de ejecución de la orden de desalojo, expedida por el Alcalde Local de Puente Aranda, confirmada en todas sus partes por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C., y que se ordene a las entidades señaladas en la parte inicial de esta providencia, adoptar un programa integral de atención a los peticionarios y familiares, para que en el menor tiempo posible puedan abandonar el espacio que en este momento se les está exigiendo, y reubicación para sus familias sin menoscabo de su trabajo. 4) Origina la interposición de la acción de tutela, la siguiente actuación administrativa: Mediante querella formulada por Ferrovías, la Alcaldía Local de Puente Aranda, dispuso la desocupación del espacio público, –corredor férreo– de la calle 6a. a la calle 13, mediante providencia de 29 de noviembre de 1994, confirmada en todas y cada una de sus partes, por el Consejo de Justicia de

Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante Acta No. 142 de 12 de abril de 1995. 5) No es materia de discusión que los accionantes, son miembros de la comunidad conformada aproximadamente por unas 130 familias, que desde hace unos 38 años, han venido ocupando una zona de uso público –corredor férreo– de la calle 6a. a la calle 13, donde construyeron sus viviendas en condiciones subnormales, situación que en palabras de la Defensoría del Pueblo, es aún más crítica puesto que además de haber construido sus habitaciones en la zona de uso público, es “... zona de alto riesgo por encontrarse ubicados exactamente debajo de los cables de alta tensión...”. 6) Tampoco es materia de discusión el que la actuación administrativa, cuya orden de desalojo originó la interposición de la acción de tutela, se adelantó en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 7o. del art. 86 del D. 1421 de 1993, según el cual: Corresponde a los Alcaldes Locales: ... 7o. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación de espacio público, y el patrimonio cultural arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales. Se advierte también que el deber legal en referencia se inicia de oficio en los términos del artículo 69 de la ley 9a. de 1989. Se agrega a lo anterior, que a la luz del artículo 82 de la C.N., es deber del

Estado velar por la protección del espacio público, principio que no es una novedad en nuestro ordenamiento, puesto que siempre ha regido el derecho colombiano. 7) No oculta la Sala su perplejidad frente a la tardía actuación de las entidades públicas, encargadas de la preservación del espacio público, cuya desocupación ahora se discute, pues pese a tener ocurrencia en un sector céntrico de la capital, en plena zona industrial, las viviendas construidas debajo de los cables de fluido eléctrico de alta tensión, han transcurrido 38 años, y hasta la fecha no han adoptado ninguna medida tendiente a corregir tal situación hasta el punto que por el curso del tiempo se ha venido convirtiendo en un problema social cada día más complejo, por el creciente número de personas que conforman la comunidad. 8) La comunidad ha ocupado el espacio público, no sólo por tolerancia de las entidades a cuyo cargo se encuentra su preservación, sino además, por incumplimiento de los deberes que les impone la Constitución y la Ley. No resulta pues, razonable, que después de haber permitido por tanto tiempo la ocupación de hecho, pretendan de la noche a la mañana llevar a cabo el desalojo, mediante la adopción de la medida policiva, como único instrumento adecuado, para corregir la situación, sin prever las consecuencias que ella generaría para el orden social y para la vida de los ocupantes. En efecto, según el informe de la Defensoría del Pueblo, el pretendido desalojo se refiere a un millar de personas, el 50% de ellos niños y menores de 15 años, que a simple vista se deduce que muchos de ellos han permanecido allí por toda su vida, a todos los

une un factor común, el “reciclaje”, única e inmediata alternativa en la que han fijado la posibilidad de subsistencia. Es su mundo posible, del cual, pretender desarraigarlos, sin la adopción de un programa de reubicación, inexorablemente les causaría perjuicios de todo orden, dadas las condiciones en que se desenvuelven. Pertenecen a una comunidad marginada que dadas las características que los identifica, constituye un grupo social vulnerable. 9) No olvida la Sala, que en esta oportunidad, persiste el deber de protección del espacio público, a cargo de las autoridades que señala la Constitución y la Ley. Empero, es innegable también, el deber que tienen las autoridades de brindar protección a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Este deber debe conciliarse con el Estado Social de Derecho. 10) Estima pertinente la Sala, hacer referencia al postulado de la “justicia distributiva” de SS LEÓN XIII, consignado en la encíclica RERUN NOVARUM: Exige, pues, la equidad que la autoridad pública tenga cuidado del proletario haciendo que le toque algo de lo que él aporta a la utilidad común, que con casa en qué morar, vestido con qué cubrirse y protección con qué defenderse de quien atenta a su bien, pueda con menos dificultades soportar la vida. De donde se sigue que se ha de tener cuidado de fomentar todas aquellas cosas que en algo puedan aprovechar a la clase obrera (Pág. 35). La Corte Constitucional, en sentencia No. T-222 de 1992, sostuvo lo siguiente: Lo anterior supone, en consecuencia que cuando una autoridad local se

proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concebidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna. En ese orden de ideas, deberán protegerse los derechos de los menores y del núcleo familiar, conforme lo prescriben los artículos 13, 42 y 44 de la Carta Política, ordenando para el efecto, a las entidades que se indicarán en la parte resolutiva de esta providencia, la adopción de un programa de reubicación, que garantice la protección de esos derechos. Por las razones que anteceden, se confirmará la providencia impugnada, con la aclaración de que, la orden de suspensión se mantendrá hasta cuando las entidades obligadas den cumplimiento a este proveído, con las precisiones que se harán en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la providencia de 12 de junio de 1995 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto accedió a la tutela impetrada por LILIA CHACÓN VANEGAS y otros, así: 1) AMPARAR en favor de la señora LILIA CHACÓN VANEGAS y demás accionantes, los derechos consagrados en los artículos 13, 42 y 44 de la Carta

Política, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 2) Para la efectividad del amparo reconocido en el numeral anterior, se ordena la suspensión de la ejecución del Acta de Diligencia de Inspección Ocular, de 29 de noviembre de 1994, de la Alcaldía Local de Puente Aranda, y del Acta 142 de 12 de abril de 1995, del Consejo de Justicia, hasta tanto las entidades aquí obligadas, den aviso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del cumplimiento de las medidas que esta providencia dispone. 3) El Departamento Administrativo de Bienestar Social del Distrito y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberán tomar las medidas pertinentes para garantizar los derechos de los menores, procurando mantener la unidad familiar, antes de la ejecución de cualquier medida. 4) Se ordena al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital; a la Caja de Vivienda Popular; al INURBE; y a FERROVÍAS, en la medida en que sus estatutos se lo permitan, con la coordinación de la Personería Distrital, adoptar un programa para la reubicación de los peticionarios, en condiciones razonables que garanticen los derechos aquí tutelados. 5) Notifíquese en debida forma a las partes. 6) Remítase copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7) Dentro del término legal, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).

CARLOS ORJUELA GÓNGORA JOAQUÍN BARRETO RUIZ

ÁLVARO LECOMPTE LUNA DOLLY PEDRAZA DE

ARENAS

DIEGO YOUNES MORENO

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL (E)