CE-SEC2-EXP1995-NAC2920
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-NAC2920
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
ACCIÓN DE TUTELA - Naturaleza / DERECHOS FUNDAMENTALESProtección / DERECHOS DE APLICACIÓN INMEDIATA Bajo cualesquiera de las dos modalidades que contempla el artículo 86 de la Carta Política de 1991 en su tercer inciso, la acción de tutela ha sido establecida para impetrar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección de derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata (art. 85), cuando resulten vulnerados o amenazados por obra u omisión de una autoridad pública, o, en algunos casos específicos, de particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Es decir, ya se haya incoado la acción porque el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la pretensión del actor ha de ser la protección de derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata, de tal suerte que si los derechos concretos que se dicen violados o amenazados no guardan dichas características, la acción no será procedente. Variados y amplios son los derechos constitucionales fundamentales garantizados o protegidos por el Ordenamiento Supremo Vigente, lo que sube de punto si, al tenor del art. 94, “la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.” Sin embargo, sólo son de aplicación inmediata aquellos enumerados por el ya citado art. 85,
debido a que los demás encuentran su sustento en los desarrollos que de los mismos haya hecho el legislador. ACCIÓN DE TUTELA - Características / DEBATE PROBATORIO - Inexistencia / PRUEBA - Apreciación / JUEZ DE TUTELA - Atribuciones Otro de los rasgos propios de la acción de tutela es el de la sumariedad. En su decurso no hay debate probatorio y las pruebas deben emanar de las aportadas en la demanda o lo que se derive de las mismas, a manera de resumen, de compendio o suma, teniendo en cuenta las circunstancias que puedan influir en su calificación. Como es sabido, por regla general, en los procesos judiciales existe una etapa probatoria durante la cual las partes, en guarda de los principios del equilibrio procesal y de disposición, en virtud de los cuales es necesario apreciar los elementos materiales y los elementos subjetivos que informan el expediente que las partes pueden disponer de sus derechos sustanciales y la carga de proporcionar los fundamentos de la sentencia a través de peticiones, afirmaciones y aportaciones, sin perjuicio de los poderes discrecionales de que está revestido el Juez para, en determinados eventos, decretar y apreciar pruebas de oficio. En contraste, en la acción de tutela el juez está investido de facultades muy amplias en lo que atañe a la apreciación de las pruebas, enfocadas siempre a tener como vulnerados o amenazados derechos constitucionales fundamentales. DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHO AL TRABAJO / DERECHO DE PROPIEDAD / DERECHO DE APLICACIÓN INMEDIATA - Inexistencia Ciertamente el derecho al trabajo –y también obligación– es un derecho
fundamental. Como tal goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Igual cosa puede decirse del derecho a la propiedad. Sin embargo, ambos derechos están supeditados en su ejercicio a normas guiadas por la conservación del orden interno y a la protección de la integridad de las personas en su vida, honra y bienes, de tal manera que las conductas humanas que se plasman en torno a los mismos no decaigan en el abuso de ellos en perjuicio de la colectividad y del ejercicio de los derechos de todos. Y es por ello que el artículo 85 los ha excluido de los calificados como de aplicación inmediata.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: AC-2920
Actor: ESTEBAN ERAZO TRUJILLO Referencia: Asuntos Constitucionales Se resuelve la impugnación formulada por la parte actora contra el pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Cauca de fecha trece (13) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995), mediante el cual fue denegada la acción de tutela incoada por el señor Esteban Erazo Trujillo, en su propio nombre, contra el Ministerio de Transporte - Instituto Nacional de Transporte y Tránsito
(Regional Cauca). I.- ANTECEDENTES 1.1.- En el libelo se enumeran como vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa en actuaciones administrativas (art. 29 de la
C.N.), igual que el de la presunción de la buena fe (art. 83 ibídem), el derecho al trabajo (art. 25) y a la propiedad (art. 58). 1.2.- El capítulo de la demanda destinado a los fundamentos de hecho informa que con anterioridad, el propio actor Erazo Trujillo “instauró acción de tutela contra el Ministerio de Transporte con varios objetivos, uno de ellos tendiente a que le explicará (sic) porque (sic) el vehículo de placas GU-5051 no aparece como servicio público no obstante las autoridades competentes haber expedido en relación con el mismo, la Tarjeta de Operación NACIONAL DE SERVICIO PÚBLICO y una fotocopia auténtica de la Tarjeta en propiedad en que se lee “SERVICIO PÚBLICO”; tutela fallada favorablemente por vía de impugnación por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán.” Empero, al echarse de menos la hoja 2 del mencionado escrito demandatorio y no habiendo concatenación entre esa página y la siguiente, la Sala carece de más noticias al respecto y no puede analizar a espacio la situación que emanaría de esa circunstancia. 1.3.- El problema fáctico, según se deduce de otros planteamientos, radica en la no autorización del señor Erazo Trujillo para que explote comercialmente, como de servicio público, un vehículo que adquirió para tales propósitos, por haberlo comprado al señor Iván Urbano Cruz (fol. 29). Se trata de un campero marca Nissan Patrol, modelo 1979, cabinado, de color amarillo y marfil, motor No. P199060, chasis L60-82131, No. de serie L-6082131, de dos puertas, para
transportar pasajeros, placa GU-5051, afiliado a la Cooperativa Integral de Transportes Rápido Tambo Ltda. 1.4.- Al tenor de su narración, mediante oficio MJ-13242 de 21 de junio de 1994, el señor Juan Manuel Cubides Terreros, jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Transporte (fls. 21 y 22), para atender lo dispuesto por el Tribunal Superior de Popayán -sala de tutelas-, quizá en amparo del derecho de petición, reconoce que el señor Erazo Trujillo, desde tiempo atrás, ha venido reclamando que el vehículo automotor arriba descrito sea tenido como de servicio público de pasajeros, mas a continuación le explica la razón de la negativa, principalmente porque a la Empresa Trantambo Ltda. no se encuentra afiliado ese vehículo, sino el campero Nissan Patrol, modelo 79, color amarillo crema, con placas GU-5052, de motor 2F-291066 desde el día 3 de febrero de 1993, y que, en cambio, la licencia de tránsito 0247062 expedida para el vehículo de placas GU-5051, motor P-199060 lo registra como de servicio particular desde el 25 de noviembre de
1991. Por lo tanto, concluye, “no es posible que la misma licencia de tránsito No. 0247060 tenga dos (2) tipos de servicio diferentes.” Sigue diciendo el susodicho oficio que el traspaso del vehículo GU-5051, motor P-199060 se produce el 7 de junio de 1991, como de servicio particular; que el organismo de tránsito, consultando la carpeta del vehículo GU 5051, no
encontró ningún tipo de autorización que indicara el cambio de servicio de particular a público, mas no obstante, el INTRA-CAUCA halló copia al carbón de la autorización No. 14 de fecha septiembre 2 de 1988, por la cual se autorizaba el cambio de servicio de particular a público de dicho vehículo automotor y el permiso provisional No. 0080091, por lo cual la parte interesada debe presentar la resolución mediante la cual se produjo la autorización oficial para el cambio de servicio. Si ello no es posible, no se puede expedir la impetrada tarjeta de operación. 1.5.- Posteriormente, el 15 de marzo de 1995, el jefe de la oficina jurídica del Ministerio, Juan Manuel Cubides Terreros, pasa un memorando dirigido al asesor del ministro, Carlos Guillermo López Colorado, en el que se da cuenta del oficio anterior, en el que señala cómo, en su criterio, siempre ha creído que el problema amerita un rumbo judicial en aras de probar la eventual falsedad que recayó sobre el documento en donde consta la calidad de servicio público del vehículo que adquirió el señor Erazo Trujillo, y que esa insinuación se la ha manifestado directamente a éste, “de tal forma que a su apoderado, sin que hasta ahora, se haya notado receptividad o entendimiento; del mismo modo que vemos agotadas nuestras posibilidades de dar un concepto que soluciones definitivamente el problema.” 1.6.- En la narración de los hechos se da cuenta de otros oficios que reiteran la no posibilidad de que se autorice el uso del campero como de servicio público, insistiéndose en las circunstancias que ameritan tal determinación.
1.7.- Finalmente dice: “Todas las actuaciones que de manera indirecta (antecedentes) y directa (Oficio 0280 del Ministerio de Transporte - Regional Cauca) se profirieron con posterioridad a la tutela fallada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, motivo por el cual se trata de hechos distintos.” (se subraya). II.- DE LA SENTENCIA RECURRIDA 2.1.- Luego de comentar que circunscribiéndose la primera acción de tutela, que falló favorablemente el Tribunal Superior de Popayán, al amparo del derecho de petición y atendiéndose éste por la entidad oficial demandada, es innegable que el mismo no consiste en si su contenido satisface o no la solicitud del caso. 2.2.- Para el a-quo, la acción de tutela en el evento sub-lite, resulta improcedente porque existen otros recursos o medios de defensa judiciales de que dispone el actor y que no se ha dicho que aquí se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que debe apreciarse en concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante, como apunta el decreto 2591 de 1991. Entonces, dado que el tutelante tiene a su disposición la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho en la vía contenciosa administrativa, se impone la improcedencia de la tutela. III.- DE LA IMPUGNACIÓN Dice a la letra el extenso escrito mediante el cual se impugna la decisión del Tribunal: “Si bien comparto los criterios del Honorable Tribunal al considerar que en el asunto planteado, además de la tutela existen otros mecanismos de defensa
judicial como la acción del establecimiento del derecho, mediante la cual podría eventualmente obtener la nulidad del acto y el restablecimiento de mi derecho, estoy en desacuerdo que por no haber solicitado de manera expresa la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, no se hubiera accedido a ella. La tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable como el derecho al trabajo, a la propiedad; al suspender la calidad de servicio público al vehículo en la forma ampliamente descrita en la petición de tutela, el cual es prácticamente mi única propiedad, la cual es utilizada para trabajar y de esta manera obtener el sustento diario. Es verdad que el artículo 8 del decreto 2591 de 1991 plantea la posibilidad de ejercer la tutela como mecanismo transitorio aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, y con la única finalidad de evitar un perjuicio irremediable. La transitoriedad de la tutela radica en que solamente se mantiene en sus efectos, hasta tanto la autoridad judicial correspondiente emita la decisión de fondo sobre la acción instaurada. Cuando se acude a este mecanismo transitorio, el afectado deberá iniciar la correspondiente acción ordinaria, en este caso se entiende acción de restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes, al fallo de tutela. Es lógico que en este caso habría podido instaurar la tutela como mecanismo transitorio para evitar los perjuicios irremediables que me pueda causar la entidad tutelada con su decisión, como lo plantea el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, y así debí manifestarlo en la
solicitud, lo que no se hizo, porque no tengo conocimientos en el campo del derecho por no ser abogado. Sin embargo, la Corte Constitucional, en guarda (sic) el principio del derecho material, abrió la posibilidad de que oficiosamente el juez adecúe la acción a la modalidad de mecanismo transitorio, aunque no se haya interpuesto en ese sentido y siempre y cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable. También aclara que “Cuando el solicitante es un abogado la su adecuación oficiosa sería lesiva para el derecho de igualdad de los petentes no abogados (artículo 13 de la Constitución Nacional). Extender esa codificación oficiosa a todos los casos violaría el derecho a la especial protección de las personas que acuden en condiciones de debilidad o de inferioridad. (Corte Constitucional, sentencia T-441, Exp. T-1378, junio 3 de 1992. M.P. Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO).
El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca debió acceder oficiosamente al fallo de tutela como mecanismo transitorio porque así se evitaría de manera transitoria los perjuicios irremediables por parte de la entidad demandada, esto máxime que no soy abogado, por lo cual la actuación oficiosa debió estar guiada para proteger mis derechos ante una entidad que cuenta con profesionales del derecho altamente competentes con lo cual no se vulneraría el derecho a la igualdad como lo plantea la Corte Constitucional. La tutela en este caso puede precaver y evitar perjuicios a mi patrimonio y a mi derecho al trabajo por lo cual es pertinente. La Corte a (sic) considerado que la expresión Constitucional que señala la
Procedencia de la acción de tutela cuando ella se instaura con el objeto de evitar un perjuicio irremediable, debe analizarse teniendo en cuenta que el texto no puede ser interpretado de tal manera que se convierta en una incitación a consumar perjuicios por parte de los violadores de los derechos fundamentales, con el objeto de evadir la aplicación de la justicia a través de la tutela, y también la idea del perjuicio irremediable como los demás elementos de la tutela debe ser evaluada en el caso concreto (Corte Constitucional, T-428, Expediente T-859, junio 14 de 1992 M.P. Doctor CIRO ANGARITA VARÓN). Si el Tribunal Contencioso Administrativo hubiese tenido en cuenta las anteriores apreciaciones, seguramente los resultados de la tutela me hubiesen favorecido. La tutela como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables al derecho a la propiedad y al derecho al trabajo, también procede en mi caso porque concurren perjuicios reales (daño consumado) con perjuicios potenciales, como lo ha establecido la Corte Constitucional en la Providencia referida anteriormente. Por lo anterior, comedidamente solicito revocar la decisión objeto del recurso para en su lugar conceder fallo de tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable a mi derecho a la propiedad y al derecho al trabajo determinando mantener el carácter de servicio público del vehículo referido en la demanda inicial y por consiguiente la vinculación del mismo en la Cooperativa de Transporte –TRANSTAMBO–, para lo cual se oficiará a las autoridades competentes.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1.- Bajo cualesquiera de las dos modalidades que contempla el art. 86 de la Carta Política de 1991 en su tercer inciso, la acción de tutela ha sido establecida para impetrar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección de derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata (art. 85), cuando resulten vulnerados o amenazados por obra u omisión de una autoridad pública, o, en algunos casos específicos, de particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Es decir, ya se haya incoado la acción porque el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o ya se haya presentado, pese a que exista ese medio de defensa judicial como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la pretensión del actor ha de ser la protección de derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata, de tal suerte que si los derechos concretos que se dicen violados o amenazados no guardan dichas características, la acción no será procedente. Variados y amplios son los derechos constitucionales fundamentales garantizados o protegidos por el Ordenamiento Supremo vigente, lo que sube de punto si, al tenor del art. 94, “la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.” Sin embargo, sólo son de aplicación
inmediata aquellos enumerados por el ya citado art. 85, debido a que los demás encuentran su sustento en los desarrollos que de los mismos haya hecho el legislador. 4.2.- Otro de los rasgos propios de la acción de tutela es el de la sumariedad. En su decurso no hay debate probatorio y las pruebas deben emanar de las aportadas en la demanda o lo que se derive de las mismas, a manera de resumen, de compendio o suma, teniendo en cuenta las circunstancias que puedan influir en su calificación. Como es sabido, por regla general, en los procesos judiciales existe una etapa probatoria durante la cual las partes, en guarda de los principios del equilibrio procesal y de disposición, en virtud de los cuales es necesario apreciar los elementos materiales y los elementos subjetivos que informan el expediente que las partes pueden disponer de sus derechos sustanciales y la carga de proporcionar los fundamentos de la sentencia a través de peticiones, afirmaciones y aportaciones, sin perjuicio de los poderes discrecionales de que está revestido el juez para, en determinados eventos, decretar y apreciar pruebas de oficio. En contraste, en la acción de tutela el juez está investido de facultades muy amplias en lo que atañe a la apreciación de las pruebas, enfocadas siempre a tener como vulnerados o amenazados derechos constitucionales fundamentales. 4.3.- Conforme estos parámetros, la Sala pasa a examinar lo pertinente acerca de los derechos fundamentales que el actor señala como vulnerados o amenazados por el Ministerio de Transporte al no permitirle que un vehículo
automotor de su propiedad circule como de servicio público de pasajeros. De esta suerte, se tiene: a) El derecho al debido proceso y a la defensa en actuaciones administrativas. Se hace consistir en que el interesado insiste en que el Ministerio sea decidido en forma definitiva y no de la manera como se atendió el derecho de petición tutelado por el Tribunal Superior de Popayán. No se observa aquí que el Ministerio, bien en su sede central, bien mediante su Instituto en el Departamento del Cauca, haya burlado pautas relacionadas con las etapas que debió seguir al contestar la solicitud del actor. Simplemente narra lo que aparece en los antecedentes que reposan en sus archivos, entre los cuales cabe destacar que el vehículo GU-5051 aparece registrado por sus anteriores dueños como de servicio particular, si bien hay algunos documentos al carbón de una autorización, por lo cual se le dice que debe presentar el actor “la resolución mediante la cual se produjo la autorización oficial para el cambio de destinación del vehículo, agregándose: “En este momento no es posible aceptar el cambio de particular a público por cuanto según el acuerdo 058/91, la edad máxima de los vehículos que los soliciten es de 13 años y el campero en mención ya tiene cumplida. (1979-1982).”” En estas condiciones es difícil ver en esa respuesta una vulneración o un quebranto al derecho al debido proceso y tampoco al derecho de defensa, dado que al aquí tutelante se le han recibido todas sus reclamaciones y se le han resuelto de la manera que la autoridad pertinente cree oportuno. Y no es dable al juez de tutela discutir y mucho menos decidir en un caso en que no aparece quebranto a los derechos fundamentales aducidos.
b) El derecho a la presunción de la buena fe. El Ministerio de Transporte y su autoridad en el Departamento del Cauca no han desconocido en ningún momento, o por lo menos ello no brota de los documentos aportados, que el actor haya actuado de mala fe al querer que se le autorice el cambio de destino de su vehículo. No se ha puesto en duda la legalidad de los distintos traspasos de propiedad del campero; es más: se le concedió permiso provisional (fol. 17), aunque sin el porte de tarjeta de operación, “hasta tanto la oficina centra emita concepto jurídico.” Si la licencia de tránsito 0247062 (fol. 20) expedida a nombre de María Elena Sánchez –anterior propietaria– por el Intra el 25 de noviembre de 1991 ha sido puesta en duda por la administración, es algo que corresponde establecerlo definitivamente a la jurisdicción mediante la acción pertinente que ha recordado el Tribunal Administrativo, no en acción de tutela aunque se use como mecanismo transitorio, por cuanto el derecho al trabajo y el derecho a la propiedad no son de aplicación inmediata. c) El derecho al trabajo y el derecho a la propiedad. Ciertamente el derecho al trabajo –y también obligación– es un derecho fundamental. Como tal goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Igual cosa puede decirse del derecho a la propiedad. Sin embargo, ambos derechos están supeditados en su ejercicio a normas guiadas por la conservación del orden interno y a la protección de la integridad de las personas en su vida, honra y bienes, de tal manera que las conductas humanas que se plasman en torno a los mismos no decaigan en el abuso de ellos en perjuicio de la
colectividad y del ejercicio de los derechos de todos. Y es por ello que el art. 85 los ha excluido de los calificados como de aplicación inmediata. 4.4.- Siendo lo precedente así, la Sala concluye que, teniendo en cuenta otros motivos, hay lugar para confirmar la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE LA PROVIDENCIA DE TRECE (13) DE JULIO DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO (1995), DICTADA POR EL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL CAUCA EN ESTE ASUNTO.
Notifíquese esta sentencia a las partes, por el medio más expedito y eficaz. Infórmese al Tribunal de origen mediante copia de este proveído. En su oportunidad, vaya el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CÓPIESE - CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de septiembre de 1995.
