CE-SEC2-EXP1996-N10364

BOMBEROS - Jornada laboral / JORNADA LABORAL - Régimen especial según actividad. Bomberos / SERVICIO DE POLICIA - Determinación de jornada laboral para bomberos Sobre el particular conviene señalar que el artículo 3º de la Ley 6ª de 1945 vigente para la época de la presentación de los servicios del actor prescribe que el horario de trabajo no puede exceder del límite de 8 horas diarias y 48 a la semana, salvo cuando a juicio del gobierno las actividades laborales no sean susceptibles de limitación de la jornada, o deban regirse por normas especiales, pudiendo en estos casos el gobierno, implantar jornadas diferentes. La Sala pues, considera que la reglamentación sobre el particular, efectuada por la Alcaldía del citado municipio, mediante Decreto 100 de 1965, conforme a lo cual el personal vinculado al Departamento de Bomberos de esa Localidad, esta organizada en dos compañías que atienden el servicio por turnos de un día natural de 24 horas, de 8 a.m. a 8 a.m. del día siguiente, descansan durante el lapso exactamente igual y disfrutan semanalmente por rigurosos turnos de un día de descanso, o un “día civil”, tiene una sólida fundamentación en la naturaleza misma de la actividad que desarrolla el organismo, que se halla relacionada con la seguridad de la comunidad, lo cual determina que su prestación sea continua e interrumpida y le imprime, en términos del Código Nacional de Policía, el carácter de un servicio de Policía, cuya prestación está sometida a un régimen especial, que desborda la preceptiva que regulan actividades despojadas de esa especial condición que

caracteriza aquellas que guardan íntima conexión con la protección ciudadana, como lo es el servicio de extinción de incendios. Por consiguiente, como el actor tenía una disponibilidad permanente, y por consiguiente no podía laborar ese trabajo suplementario, o de horas extras, no están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: JAVIER DÍAZ BUENO

Santafé de Bogotá, D.C., julio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 10364

Actor: MIGUEL ANGEL SANTOS TORRES Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Miguel Angel Santos Torres, solicita se declare el silencio administrativo en virtud de que el Distrito Especial de Bogotá, guardó silencio a solicitud de 21 de marzo de 1986, sobre reconocimiento de tiempo laborado en horas extras diurnas, nocturnas, dominicales, feriados y compensatorios, a partir del 30 de abril de 1980, y la incidencia que tiene en la liquidación de sus prestaciones como bombero del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, por estimar que su jornada diaria de trabajo fue de 24 horas, debido a que su actividad no era susceptible de interrupción y tales derechos no le fueron cancelados.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró inhibido para fallar por estimar que luego de transcurridos los tres meses del silencio administrativo, contados a partir del día 21 de marzo de 1986, fecha de presentación de la

solicitud, la demanda solo fue presentada el día 7 de julio de 1988, y por lo tanto la acción ya había caducado.

Dijo el Tribunal al respecto: “Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el artículo 40 del C.C.A., operó el silencio administrativo con efectos negativos el día 21 de junio de 1986. Y como consecuencia del dicho fenómeno, nació a la vida jurídica el acto ficto que negó la petición, el cual se entiende conocido por el interesado desde el mencionado día.

En tal virtud el plazo de caducidad arriba señalado empezó a correr a partir del día siguiente, esto es, el 21 de junio de 1986, y vencido el día 21 de diciembre de 1986”. (fl. 261).

EL RECURSO: El actor interpuso el recurso de apelación contra la sentencia, por estimar que como la solicitud fue dirigida al Alcalde Mayor, quien carece de superior jerárquico, sólo procedía contra el silencio administrativo, el recurso de reposición impugnación que no era obligatoria, y por lo tanto, mientras la Administración no respondiera a tal solicitud, la acción no caducaba.

Cita en su apoyo el fallo de 20 de junio de 1990 proferido por la Corte Suprema de Justicia, Mediante la cual se declaran inexequibles los artículos 1 y 7 del D. 2304 de 1989. (fl. 266). EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación, conceptúa que como la demanda fue presentada antes de la expedición del Decreto 2304 de 1989, la acción respecto al silencio administrativo podía ejercerce sin la limitación

de los cuatro meses a que se refiere el Tribunal. Sobre las pretensiones del actor, señala que no le asiste razón porque él como miembro del Cuerpo de Bomberos no estaba sujeto al horario de los demás empleados como lo expresaba el artículo 131 del Decreto 991 de 1974, Estatuto de Personal del Distrito Especial de Bogotá, en consecuencia con lo preceptuado en el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 6ª de 1945. Concluyó la Procuradora Cuarta lo siguiente: “De suerte, que siendo el actor empleado del Cuerpo de Bomberos debió ejercer sus funciones dentro del horario señalado, en atención a que la continua protección, amparo y seguridad de las personas y de sus bienes no puede interrumpirse, no estando, por tanto, cobijado por el horario consagrado para los demás empleados, que tienen una jornada laboral ordinaria y no siendo de recibo reconocer y pagar como trabajo extra el ejecutado por el servidor público vinculado al Cuerpo de Bomberos durante su horario especial y excepcional fijado a cuyas condiciones se sometió al ingresar a la entidad” (fl. 288).

CONSIDERACIONES: 1) Como el Tribunal Administrativo se declaró inhibido para fallar en el fondo por caducidad de la acción, conviene examinar en primer término este aspecto. 2) La Sala antes de la expedición del Decreto 2304 de 1989 ya había señalado con amplitud que la caducidad de la acción no empezaba a correr a partir de la configuración del silencio administrativo negativo, el cual por su parte había sido establecido en garantía del administrado, pudiendo ejercitarse la

acción de nulidad en cualquier tiempo, mientras la Administración no se pronunciara. Dijo esta Sala en fallo de 2 de diciembre de 1988 con ponencia del doctor Reynaldo Arciniegas B., exp. 993: “Como la ha afirmado la Sala, bajo la vigencia del artículo 83 de la Ley 167 de 1941 y del artículo 18 del Decreto 2733 de 1959, transcurrido un mes de interpuesto un recurso contra un acto administrativo, sin obtener decisión notificada de dicho recurso, se producía el fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo, tal como ocurrió en el presente caso, según se reconoció por el Director del SENA al folio 22 del cuaderno principal, respecto al recurso de apelación interpuesto por el actor contra la Resolución 006 del 16 de marzo de 1976, que lo desvinculó de la entidad, por supresión del cargo. Pero, la caducidad de la acción no comenzaba desde la configuración de ese silencio administrativo negativo, establecido en garantía del peticionario, pudiendo ejercitarse la acción correspondiente en cualquier tiempo mientras la Administración no se pronunciara. No puede, por consiguiente, prosperar la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada”. Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que el silencio administrativo se produjo en el año 1986 no le asiste razón al Tribunal, motivo por el cual se revocará el fallo apelado, para entrar a examinar en el fondo las súplicas de la demanda. 3) En esencia, las pretensiones del actor se reducen a la solicitud del pago de horas extras diurnas y nocturnas, dominicales, feriados y compensatorios, que a

su juicio tenía derecho a partir del 30 de abril de 1980, fecha en que ingreso a laborar en el Cuerpo de Bomberos de Bogotá, en atención a que su jornada laboral era de 24 horas diarias. 4) Sobre el particular conviene señalar que el artículo 3º de la Ley 6ª de 1945 vigente para la época de la prestación de los servicios del actor, prescribir que el horario del trabajo no puede exceder del límite de 8 horas diarias y 48 a la semana, salvo cuando a juicio del Gobierno las actividades laborales no sean susceptibles de la limitación de la jornada, o deban regirse por normas especiales, pudiendo en estos casos el Gobierno, implantar jornadas diferentes. Textualmente expresa esta disposición: “Artículo 3º. Las horas de trabajo no podrán exceder de ocho (8) al día ni de cuarenta y ocho (48) a la semana. Sin embargo, la duración máxima de las labores agrícolas, ganaderas o forestales, será de nueve (9) horas diarias o de cincuenta y cuatro (54) a la semana. Las actividades discontinuas o intermitentes, así como las de simple vigilancia, no podrán exceder de doce (12) horas diarias, a menos que el trabajador resida en el sitio de trabajo. El Gobierno podrá ordenar la reducción de las jornadas de trabajo en sus labores que sean especialmente peligrosas o insalubres, de acuerdo con los dictámenes técnicos al respecto, y previas audiencia de comisiones paritarias, de patronos y trabajadores. Parágrafo 1º. Lo dispuesto en este artículo no se aplica a los casos

graves de peligro; ni al servicio doméstico, ni a la recolección de cosechas, o al acarreo y beneficio de frutos; ni a los trabajadores que ocupan puestos de dirección o confianza; ni a las demás labores que, a juicio del Gobierno, no sean susceptibles de limitación de la jornada o deban regirse por normas especiales. En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Distrital en el artículo 131 del Decreto 991 de 1974, expresó al respecto: “Artículo ciento y treinta y uno. Los empleados distritales laboraran conforme a los horarios que deberán ser establecidos mediante Resolución interna de cada una de las dependencias de la Administración Distrital y teniendo en cuenta las siguientes normas generales: La jornada ordinaria no podrá exceder de 8 horas diarias o de 48 a la semana. La jornada diurna será la desarrollada entre las 6 de la mañana y las 6 de la tarde del mismo día, la jornada nocturna será la comprendida entre las 6 de la tarde y las 6 de la mañana del día siguiente: Los jefes de las dependencias podrán ampliar las jornadas de los empleados que considere conveniente teniendo en cuenta las necesidades del servicio y no podrá exceder en ningún caso de 12 horas. La jornada continua que se establezca en las diferentes dependencias cubrirá las horas laborales del sábado. El empleado que labore los sábados tendrá incluido en su asignación el pago por el trabajo en esos días. Parágrafo 1º. Los empleados del Cuerpo de Bomberos, y los Vigilantes de la Cárcel Distrital y los Agentes de Vigilancia no estarán sujetos a estos horarios”.

1. Esta Sala, y la Sala Plena de esta Corporación, se han pronunciado al respecto sobre la materia. En sentencia de 4 de mayo de 1990, exp. 4420, con ponencia del doctor Alvaro Lecompte Luna, dijo: “De ahí que, en virtud de los reglamentos internos de dichas instituciones, se establezca la disponibilidad permanente de las personas encargadas de prestar esos servicios, como única manera de poder atender en forma eficaz y eficiente las situaciones que se presentan cualquier momento y que hagan menester la prestación inmediata del servicio a ellas encomendado. Tal sucede entre otros, respecto del personal del Ministerio de Defensa, del Departamento Administrativo de Seguridad, del Departamento de Bomberos de las distintas localidades, cuya finalidad como lo precisa el artículo 36 del Código Nacional de Policía, es la extensión de incendios, estatuto que cataloga acertadamente esa actividad como un servicio de policía que puede prestarse por organizaciones privadas o de cargo de tesoro local, con miras a la protección del orden público interno, y, que tal, no puede sufrir interrupción en su prestación.

El anterior criterio lo ha expresado esta Sección en fallo como el de fecha 9 de octubre de 1979, expediente número 1765, actor David Aguilera Gómez, consejero ponente Doctor José Ignacio Reyes Posada, el cual fue confirmado por la Sala Plena de la Corporación, mediante sentencia de 19 de octubre de 1982, Consejero Ponente: Doctor Jorge Dangond Flórez, en cuyos apartes se lee: Se afirma en el acto administrativo acusado “que en virtud de los reglamentos

internos que rigen la institución y la índole de las funciones que la ley señala, sus empleados están obligados a una disponibilidad permanente, única manera de poder atender en forma eficiente y eficaz las situaciones de carácter delictivo que se puedan presentar”, lo que efectivamente sucede cuando se trata de personas que prestan sus servicios oficiales en determinados Ministerios, instituciones o departamentos administrativos como serían el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, demandado en este juicio, etc, que tienen a su disposición un personal cuya relación legal y reglamentaria se adopta a las condiciones exigidas por el servicio mismo, dada su naturaleza, organización y fines, lo que implica que por consiguiente horarios, disciplinas disponibilidades que le son propias y distintas a las del resto de empleados públicos cuyos horarios generalmente están comprendidos entre las 8 a.m. y las 12 meridiano y las 2 p.m. a las 6 p. m. de lunes a viernes de cada semana, y en los sábados de 8 a.m. a 12 meridiano. De lo anterior puede concluir que cuando la persona ingresa a la administración pública en esta clase de labores, acepta de antemano las reglamentaciones que sobre el particular tengan señaladas estas entidades y por tanto no existe razón para que posteriormente se reclamen del tesoro público pago de dominicales, recargos nocturnos y horas extras, pues la modalidad de la vinculación, en cuanto a horarios y jornadas de trabajo se refiere, es propia de esta categoría de funcionarios”. Anales del C. de E. —2º semestre de 1979—, pág. 303).

También en fallo de 20 de marzo de 1980, esta sección, sobre el particular, dijo lo siguiente: La Sala acoge en su integridad el anterior concepto porque es evidente que en el orden jerárquico de los empleados públicos existen algunos que por su naturaleza y las funciones correspondientes no están sujetas a jornada de trabajo, sino que, por el contrario, sus titulares se entienden estar comprometidos en todo momento al ejercicio de las funciones que le son propias. En el orden de la actividad privada la ley consagra expresamente cuáles trabajadores no están sujetos a jornada alguna de trabajo por razón de la función desempeñada y entre ellos, los primeros son los empleados de dirección y de confianza. En el sector privado un presidente de empresa, un gerente, un vicepresidente o subgerente no está sujeto a jornada de trabajo. Se entiende que las obligaciones y responsabilidades propias están implican que tales empleados están en disponibilidad en todo momento para acudir el cumplimento de sus deberes. Si esto se predica, con definición legal, de los empleados del sector privado, con cuánta mayor razón debe consagrarse este criterio para los empleados del servicio público, cuyo correcto desempeño interesa a la comunidad entera y compromete la tranquilidad ciudadana, el orden público y la seguridad de las personas, factores todos que requieren que en ningún momento pueda presentarse un vacío de autoridad que puede producir funestas consecuencias. (exp. 2395. Actor: Ignacio Reyes Posada, Anales de Consejo de Estado. —1 er. semestre de 1980, págs. 181182). De acuerdo con lo expuesto, en criterio de la Sala, la administración de

Medellín podía establecer válidamente una reglamentación sobre la jornada del Cuerpo de Bomberos, sin sujeción al límite de la jornada laboral ordinaria, como lo hizo, esto es, podía determinar para esa institución una jornada laboral excepcional que permita la disponibilidad permanente del personal a ella vinculado, que garantice el adecuado cumplimiento de la importantísima labor que le ha sido encomendada. La Sala pues, considera que la reglamentación sobre el particular, efectuada por la Alcaldía del citado municipio, mediante Decreto 100 de 1965, conforme a lo cual el personal vinculado al Departamento de Bomberos de esa Localidad, esta organizada en dos compañías que atienden el servicio por turnos de un día natural de 24 horas, de 8 a.m. a 8 a.m. del día siguiente, descansan durante el lapso exactamente igual y disfrutan semanalmente por rigurosos turnos de un día de descanso, o un “día civil”, tiene una sólida fundamentación en la naturaleza misma de la actividad que desarrolla el organismo, que se halla relacionada con la seguridad de la comunidad, lo cual determina que su prestación sea continua e interrumpida y le imprime, en términos del Código Nacional de Policía, el carácter de un servicio de Policía, cuya prestación está sometida a un régimen especial, que desborda la preceptiva que regulan actividades despojadas de esa especial condición que caracteriza aquellas que guardan íntima conexión con la protección ciudadana, como lo es el servicio de extinción de incendios. Por consiguiente, como el actor tenía una disponibilidad permanente, y por consiguiente no podía laborar ese trabajo suplementario, o de horas extras, no

están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda. 6) De otra parte, conviene señalar que la imprecisión de lo hechos de la demanda, en el caso de que fueren viables sus pretensiones, impedirían un examen pormenorizado de sus pretensiones, porque no se sabe exactamente como se sabe exactamente cómo se desarrollaban los turnos de trabajo, cuáles eran efectivamente las horas o días de descanso, y hasta qué día, mes y año laboró en la forma expresada de la demanda. En efecto, no puede aceptarse que desde el día 30 de abril de 1980 haya laborado el actor 24 horas diarias hasta la fecha de la presentación de la demanda para fijar un término, que lo fue el día 7 de julio de 1988, por imposibilidad física. Es decir, porque debe diferenciarse el tiempo efectivamente laborado, y la disponibilidad a que estaba sometido el demandante. No se cuenta en el proceso con una claridad sobre el respecto. Solamente obra la afirmación que la demanda se hace sobre este tema, y cuyo texto expresa: “A partir del día 30 de abril de 1980, mi poderante en el cargo de bombero ha venido laborando una jornada diaria de veinticuatro horas, dada la naturaleza de sus funciones y cuya actividad no es susceptible de interrupción ya que con ello se acarearían graves perjuicios para la comunidad y es por ende que trabaja los días sábado, domingos y feriados, horas extras diurnas y horas extras nocturnas” (fl.5). Conforme a lo antes expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE el fallo de 28 de enero de 1994, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en demanda promovida por Miguel Angel Santos Torres, y en su lugar, DENIEGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese y notifíquese y una vez ejecutoriada devuélvase al Tribunal de origen. Discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 25 de julio de 1996. Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos Orjuela Góngora. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Fallo de 2 de diciembre de 1990 con ponencia del

Doctor Reynaldo Arciniegas B. exp. 993.

NOTA DE RELATORIA: La Sala y la Sala Plena de esta Corporación, se ha pronunciado al respecto sobre la materia, en sentencia de 4 de mayo de 1990, Exp. 4420. con ponencia del Doctor: Alvaro Lecompte Luna.