CE-SEC2-EXP1996-N10616

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL - Clasificación de empleos. Naturaleza de los cargos / EMPLEADO DE CONFIANZA - Alcance de la expresión / EMPRESA LICORERA DEPARTAMENTAL - Naturaleza jurídica / FUNCIONARIO DE DIRECCION Y CONFIANZA - Clasificación En el presente caso los actos acusados se cuestionan porque se estima que desconocen lo preceptuado en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, toda vez que en la reforma de los estatutos se hace una enumeración de cargos que tienen funciones de dirección o confianza, pero en modo alguno se indica, como lo exige la ley, las actividades de dirección o confianza que deben ser desempeñadas por funcionarios públicos. La preceptiva jurídica aplicable a la materia —artículos 5º del Decreto 3135 de 1968—, señala que les compete a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado efectuar la clasificación del personal a su servicio. Según el artículo 26 del Decreto ley 1050 de 1968, corresponde a esos organismos adoptar los estatutos y cualquier reforma que a ellos se haga y someterlos a la aprobación del gobierno. Esta misma norma determina que en las empresas industriales y comerciales del Estado, por regla general las personas que ellas prestan sus servicios tienen la categoría de trabajadores oficiales; pero en sus estatutos puede precisarse qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. En este orden de ideas dirá la Sala que todo empleo de la Administración Pública demanda para su ejercicio un determinado grado de confianza, independientemente de que sea o no

desempeñado por un empleado público o por un trabajador oficial. Empero, la confianza de que trata el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 es aquella que se requiere en los servidores que actúan en función no simplemente ejecutiva, sino de coordinación de políticas gubernamentales que ostentan facultades jerárquicas superiores a las del trabajador ordinario, o que por naturaleza de sus funciones deben guardar sigilo o reserva sobre las actividades de sus superiores.Los cargos de Secretaria de Gerencia y Secretaria de la Secretaría General, cuyas funciones se encuentran determinadas a folios 30 y 33 del Manual de Funciones, respectivamente, dada la reserva estricta que deben guardar sobre los documentos relacionados con la dependencia donde laboran y el manejo de información confidencial, indudablemente suponen esa confianza. La misma interpretación cabe para los cargos de Secretario General (fl. 9), Técnico de Sistemas y Programación puesto que tienen el manejo de todo el sistema informativo de la entidad y dirigen el procesamiento de información importante; por ende es apenas normal que se constituyan como de manejo y confianza. Sobre los cargos de Cajero Pagador, Almacenista General y Asistente de Presupuesto, comparte la Sala los argumentos esgrimidos por el a quo para concluir que dadas las funciones descritas en el respectivo Manual, le asiste razón a la Junta Directiva para catalogarlos como empleos Públicos. En cambio, no comparte la Sala la conclusión a que llegó respecto de las funciones de los Conductores (Choferes) en el sentido de no catalogarlos como de confianza, porque indudablemente la confianza que se requiere en una persona encargada

de transportar a un empleado de alta jerarquía, como es el caso del Gerente y el Secretario General de la entidad, en principio no admite las características propias de una relación contractual, razón por la cual quienes los ocupen deben tener la calidad de empleados públicos en aras de rodear la función de alto directivo de todas las garantías. Por ello, la sentencia recurrida deberá ser revocada parcialmente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 10616

Actor: CARLOS EDUARDO TOBÓN BORRERO

Demandado: EMPRESA LICORERA DEL META Y DEPARTAMENTO DEL META Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el proveído de fecha 19 de julio a 1994, dictado por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual declaró parcialmente nulo el Acuerdo No. 06 del 7 de octubre de 1992, expedido por la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, y el Decreto No. 1094 del 14 de octubre del mismo año, expedido por el Gobernador del Departamento del Meta, en lo relacionado con la clasificación como empleados públicos de los cargos de chofer de gerencia, chofer del secretario general, asistente de presupuesto y recepcionista de dicha entidad.

LA DEMANDA Pretende la nulidad del Acuerdo No. 06 del 7 octubre de 1992, proferido por

la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, que modificó el artículo 18 de los estatutos de la entidad, en el sentido de precisar qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Así mismo, la nulidad del Decreto No. 1094 del 14 de octubre de 1992, expedido por el Gobernador del Departamento del Meta, que aprobó el Acuerdo No. 06 de 1992, que reformó el artículo 18 de los Estatutos de la Empresa. Del mismo modo, la nulidad del Acuerdo No. 07 del 27 de octubre de 1992, proferido por la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, que modificó el artículo 2º del Acuerdo No. 06 del 7 de octubre de 1992. Como consecuencia de la declaración anterior se demanda la nulidad del Decreto 1132 del 30 de octubre de 1992, proferido por el Gobernador del Departamento, aprobatorio del Acuerdo No. 07 del 27 de octubre de 1992. Como hechos que sirven de fundamento a las anteriores pretensiones se narran los siguientes: La Empresa Licorera del Meta es una entidad descentralizada de carácter industrial y comercial del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante Decretos Nos. 325 de mayo 23 de 1979, 387 de junio 28 de 1979 y 427 de julio 18 de 1979. Sus estatutos fueron adoptados mediante Acuerdo No. 04 de marzo 25 de 1982, expedido por la Junta Directiva.

El literal b) del artículo 16 de los referidos estatutos de la entidad faculta a la Junta Directiva para “reformar los estatutos de la Empresa Licorera del Meta por medio de acuerdos que serán aprobados por el señor Gobernador”. En desarrollo de la anterior atribución, la Junta Directiva de la Empresa profirió el Acuerdo No. 06 del 7 de octubre de 1992, mediante el cual modificó los estatutos, en especial el artículo 18 y dispuso cuáles cargos deben ser desempeñados por empleados públicos. Por Acuerdo No. 07 del 27 de octubre de 1992, la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta reformó el artículo 2º del No. 06 de 7 de octubre de 1992, disponiendo que éste rige a partir de la fecha de su promulgación y que tendrá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1993. NORMAS VIOLADAS Con el acto acusado se estiman violadas las siguientes disposiciones: Artículo 5º del Decreto 3135 de 1968; artículo 233 del Decreto 1222 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental. LA SENTENCIA El a quo le puso fin a la primera instancia mediante sentencia del 19 de julio de 1994 (folios 230 - 246), declarando parcialmente nulos el Acuerdo No. 06 de 7 de octubre de 1992 expedido por la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, y el Decreto No. 1094 del 14 octubre del mismo año, expedido por el Gobernador del Departamento del Meta, en lo relacionado con la clasificación como empleados públicos de los cargos de Chofer de Gerencia, Chofer del

Secretario General, Asistente de Presupuesto y Recepcionista de la Empresa demandada. Para ello, el Tribunal parte de la premisa legal de que las personas vinculadas a las empresas industriales y comerciales del departamento son trabajadores oficiales, y sólo tendrán la calidad de empleados públicos aquellos empleados oficiales que desarrollen actividades de dirección y confianza si los estatutos los invisten con esta categoría. Entiende el a quo que no todos los empleados con actividades de dirección o confianza tienen la calidad de empleados públicos porque la noción de confianza tiene diferente grado de acentuación según la actividad de que se trate. EL RECURSO La parte actora interpuso en tiempo recurso de apelación argumentando que resulta contradictorio sostener que si al señalar los empleos hay certeza de las actividades que cada uno ellos cumple, en nada demerita la clasificación, y simultáneamente tener que recurrir al manual de funciones para saber si las actividades de los cargos contenidos en el acuerdo impugnado son de dirección o confianza; así es muy dudosa la clasificación, siendo indispensable auxiliarse de otros elementos, tal como lo hizo el Tribunal. Por tal razón, no encuentra ajustado a la ley el fallo en cuanto reconoce jurídicamente válido que el acuerdo impugnado no precisa las actividades sino los cargos o puestos de manera genérica; por consiguiente considera que el fallo debe ser revocado para en su lugar declarar la nulidad del Acuerdo impugnado en los términos indicados en la demanda. No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Se trata de dilucidar en el caso sub lite la legalidad del acto complejo integrado por el Acuerdo No. 06 del 7 de octubre de 1992, proferido por la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, que modifico el artículo 18 de los estatutos de la entidad, y del Decreto No. 1094 del 14 de octubre de 1992, expedido por el Gobernador del Departamento del Meta, que lo aprobó. De igual manera, la nulidad del Acuerdo No.07 del 27 de octubre de 1992, proferido por la Junta Directiva de la Empresa, que modificó el artículo 2º del Acuerdo 06 del 7 de octubre de 1992; y el Decreto 1132 de 30 de octubre de 1992, que lo aprobó. La Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta, en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con el artículo 15, parágrafo, de los Estatutos (folio 83) expidió el Acuerdo 06 de 7 de octubre de 1992 por medio del cual se reformó el artículo 18 de los Estatutos en el siguiente sentido: “Artículo Primero: El artículo 18 de los Estatutos de la Empresa Licorera del Meta quedará así: El Gerente, la Secretaria del Gerente, el Chofer de la Gerencia, el Secretario General, la Secretaria de la Secretaría General, el Chofer del Secretario General, el Jefe de Producción, el Jefe de Contabilidad, el Director Técnico, el Técnico de Sistemas y Programación, el Cajero Pagador, el Almacenista General, el Asistente de Presupuesto y la Recepcionista, desempeñan funciones de dirección o confianza y por lo tanto son empleados públicos sujetos al Régimen

Legal correspondiente. Los demás trabajadores de la Empresa son trabajadores oficiales vinculados a ella mediante contrato escrito de trabajo.

Artículo Segundo: El presente acuerdo rige a partir de su aprobación”.

Como ya se dijo, fue aprobado por el Decreto No. 1094 del 14 de octubre de 1992, expedido por el Gobernador del Departamento del Meta (folio 85). Empero, mediante Acuerdo 07 de octubre 27 de 1992 (folio 88) la Junta Directiva de la Empresa Licorera del Meta reformó el artículo 2º del No. 06 de 7 de octubre del mismo año, así: “El artículo 2º del Acuerdo 06 del 7 de octubre de 1992 quedará así: el presente Acuerdo rige a partir de su aprobación y tendrá efectos fiscales a partir de 1º de enero de 1993”. El Gobernador del Departamento lo aprobó el 30 de octubre de 1992, por Decreto 1132 (folio 87). No está en discusión que la entidad departamental demandada es descentralizada, de carácter industrial y comercial, creada mediante de Decretos 325 de mayo 23 de 1979, 387 de junio 28 de 1979 y 427 de 18 de julio de 1979 (folio 110), que por regla general las personas vinculadas a ella tienen la categoría de trabajadores oficiales. De igual manera, es sabido que el Decreto 1222 de 1986 contempla la aplicación analógica de las disposiciones del orden nacional, entre ellas el Decreto 3135 de 1968. En el presente caso los actos acusados se cuestionan porque se estima que

se desconocen lo preceptuado en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, toda vez que en la reforma de los estatutos se hace una enumeración de cargos que tienen funciones de dirección o confianza, pero en modo alguno se indica, como lo exige la ley, las actividades de dirección o confianza que deben ser desempeñadas por funcionarios públicos. La preceptiva jurídica aplicable a la materia —artículos 5º del Decreto 3135 de 1968—, señala que les compete a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado efectuar la clasificación del personal a su servicio. Según el artículo 26 del Decreto ley 1050 de 1968, corresponde a esos organismos adoptar los estatutos y cualquier reforma que a ellos se haga y someterlos a la aprobación del gobierno. Esta misma norma determina que en las empresas industriales y comerciales del Estado, por regla general las personas que ellas prestan sus servicios tienen la categoría de trabajadores oficiales; pero en sus estatutos puede precisarse qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Es necesario precisar que la clasificación hecha por las juntas de las entidades descentralizadas, puede ser controvertida jurídicamente como ocurre en sub lite, en la medida en que ella se realice por fuera de los parámetros legales indicados en el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968; por ejemplo, si los empleos catalogados como públicos no cumplen actividades de dirección o confianza en realidad. Toda vez que en los acuerdos cuestionados se determinó expresamente que

los cargos de Gerente, Secretaria del Gerente, Chofer de Gerencia, Secretario General, Secretaria de la Secretaría General, Chofer del Secretario General, Jefe de Producción, Jefe de Contabilidad, Director Técnico, Técnico de Sistemas y Programación, Cajero Pagador, Almacenista General, Asistente de Presupuesto y Recepcionista tienen funciones de dirección o confianza y por lo tanto son empleos públicos, establecerá la Sala cuáles de estos cargos fueron legalmente clasificados así, teniendo en cuenta las características de las funciones que el manual aportado al sub lite les atribuye y lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, conforme al cual las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, salvo aquellas que de acuerdo con los estatutos por desempeñar actividades de dirección o confianza tienen el carácter de empleados públicos. En este orden de ideas dirá la Sala que todo empleo de la Administración Pública demanda para su ejercicio un determinado grado de confianza, independientemente de que sea o no desempeñado por un empleado público o por un trabajador oficial. Empero, la confianza de que trata el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 es aquella que se requiere en los servidores que actúan en función no simplemente ejecutiva, sino de coordinación de políticas gubernamentales que ostentan facultades jerárquicas superiores a las del trabajador ordinario, o que por naturaleza de sus funciones deben guardar sigilo o reserva sobre las actividades de sus superiores. Se examinará, entonces, de acuerdo con el manual de funciones, cuáles de

los cargos enunciados en el Acuerdo No. 06 reúnen esas características. El cargo de Gerente (folio 8) no ofrece duda en cuanto a la importancia de las funciones y el grado de responsabilidad que implica, por lo que es apenas natural que sea un empleo de dirección o confianza. Los cargos de Secretaria de Gerencia y Secretaria de la Secretaría General, cuyas funciones se encuentran determinadas a folios 30 y 33 del Manual de Funciones, respectivamente, dada la reserva estricta que deben guardar sobre los documentos relacionados con la dependencia donde laboran y el manejo de información confidencial, indudablemente suponen esa confianza. La misma interpretación cabe para los cargos de Secretario General (fl. 9), Técnico de Sistemas y Programación (fl. 21) puesto que tienen el manejo de todo el sistema informativo de la entidad y dirigen el procesamiento de información importante; por ende es apenas normal que se constituyan como de manejo y confianza. Sobre los cargos de Cajero Pagador, Almacenista General y Asistente de Presupuesto, comparte la Sala los argumentos esgrimidos por el a quo para concluir que dadas las funciones descritas en el respectivo Manual, le asiste razón a la Junta Directiva para catalogarlos como empleos Públicos. En cambio, no comparte la Sala la conclusión a que llegó respecto de las funciones de los Conductores (Choferes) en el sentido de no catalogarlos como de confianza, porque indudablemente la confianza que se requiere en una persona encargada de transportar a un empleado de alta jerarquía, como es el caso del Gerente y el Secretario General de la entidad, en principio no admite las características propias de una relación contractual, razón por la cual quienes los

ocupen deben tener la calidad de empleados públicos en aras de rodear la función de alto directivo de todas las garantías. Por ello, la sentencia recurrida deberá ser revocada parcialmente. Resta agregar que tanto la Recepcionista como el Asistente de Presupuesto desempeñan labores sujetas a las directrices trazadas por sus jefes inmediatos y no tienen ninguna autonomía, circunstancia que permite concluir que no pueden catalogarse como de confianza o manejo, y por consiguiente, la sentencia objeto de la alzada amerita en este aspecto su confirmación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el diecinueve (19) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), salvo en lo relacionado con los cargos de Chofer de Gerencia y del Secretario General que tienen la calidad de empleos públicos; y que por consiguiente, se revoca en dicho aspecto. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en su reunión del día veintidós (22) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Presidente; Joaquín Barreto Ruiz, Ausente; Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, María Eugenia Samper R. Eneida Wadnipar Ramos. Secretaria.