CE-SEC2-EXP1996-N10740

DIRECTOR GENERAL DEL FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Límites a la facultad de contratación / DESTITUCION - Director general del Fondo Nacional del Ahorro. Procedencia / CONTRATACIÓN ESTATAL - Límites. Deberes del representante estatal Si bien es cierto que la Junta Directiva de la entidad autorizó al Gerente para celebrar todos los actos o contratos que fueran necesarios y convenientes tanto con los constructores como con las corporaciones de ahorro y vivienda, con el Banco Central Hipotecario y demás entidades públicas, para garantizar la realización de los programas de construcción, este solo hecho no significa que el director no estuviera en la obligación de respetar las pautas de tales contratos, y en especial lograr las condiciones más beneficiarios para la entidad que representaba, estableciendo en cada uno de los contratos en que fue autorizado por la Junta Directiva la excepción de que trata el Decreto 1070 de 1983, lo que no hizo en la práctica, ya que en los casos en que el certificado era redimido antes del vencimiento no devengaba intereses sobre fracción de semestre. Ahora bien, la circunstancia de que la Superintendencia Bancaria hubiera autorizado colocar un otro sí en los textos de los contratos, no exime al actor de la obligación de velar por los intereses pecuniarios de la entidad, ni excluye la eventual responsabilidad del Superintendente Bancario por no ejercer el control y la vigilancia que por ley le estaba asignado. En ese orden de ideas, como se estableció a través del proceso que existió una conducta negligente por parte del actor y que ésta causó perjuicios a la entidad de la cual era responsable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., abril diecisiete (17) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 10740

Actor: SAÚL DUQUE GÓMEZ

Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION

Referencia: Autoridades Nacionales.

Decide la Sala la demanda presentada por el doctor Saúl Duque Gómez, a través de apoderado judicial, tendiente a obtener la nulidad de las providencias de la Procuraduría General de la Nación y el decreto del Gobierno Nacional, que lo destituyeron del cargo de Director General del Fondo Nacional de Ahorro. LA DEMANDA Pretende la nulidad de la resolución del 12 de junio de 1987, originaria del Procurador Delegado para la Contratación Administrativa, que sancionó con solicitud de destitución al actor Saúl Duque del cargo de Director General del Fondo Nacional de Ahorro, y la del 1º de octubre de 1987, expedida por el Procurador General de la Nación, que la confirmó en todas sus partes. De igual modo, que se anule el Decreto No. 0254 del 5 de febrero de 1988, mediante el cual el Gobierno Nacional dio cumplimiento a la solicitud de destitución mencionada. Y como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se restablezca el derecho del actor, ordenando la anotación en la hoja de vida de la sentencia que culmine este proceso, declarando nulas las resoluciones sancionatorias y el

decreto correspondiente. Como hechos que sirven de sustento a las anteriores pretensiones se narran los siguientes: Que la Procuraduría General de la Nación, por medio del Procurador Delegado para la Contratación Administrativa, mediante oficio 0225 de 17 de febrero de 1987 corrió traslado de cargos al actor porque en su condición de Director General del Fondo Nacional de Ahorro y como representante legal del mismo, en el lapso comprendido entre el 13 de abril de 1983 y el 31 de agosto de 1984, celebró contratos de promesa de constitución de depósitos a término en desarrollo de varios proyectos específicos habitacionales, que exigen por parte del Fondo la constitución de depósitos en las corporaciones de ahorro y vivienda y en el Banco Central Hipotecario. Se le imputó al demandante que no hizo uso de la excepción consagrada en favor del Fondo Nacional de Ahorro en el parágrafo 1º artículo 2º del Decreto 1070 de 1983, ni concordó esa norma con el artículo 3º del mismo decreto para acomodar los nuevos contratos a la estipulación de los títulos en cualquier tiempo, con pago de intereses y corrección monetaria. Esta fue la causa para que la entidad dejara de recibir legal y justamente por concepto de intereses la suma de $44.869.084, discriminados en las diferentes corporaciones de ahorro y el Banco Central Hipotecario. El actor descorrió el traslado con fecha 26 de marzo de 1987, señalando que el pliego de cargos se basaba en una equivocada interpretación del Decreto 1070 del 13 de abril de 1983, y solicitó la práctica de algunas pruebas que fueron

negadas por la Procuraduría mediante auto del 6 de mayo de 1987, por razones de improcedencia e inconducencia. Ese organismo, con fecha 12 de junio de 1987 y mediante resolución motivada decidió sancionar con solicitud de destitución al doctor Duque del cargo de Director General del Fondo Nacional de Ahorro. Con la resolución de 1º de octubre de 1987 el Procurador General de la Nación resolvió el recurso de apelación interpuesto mediante escrito presentado el 26 de junio del mismo año, confirmando la resolución del 12 de junio de 1987. El 5 de febrero de 1988 el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 0254 de 1988, publicado en el Diario Oficial, por medio del cual dio cumplimiento a la providencia de la Procuraduría General de la Nación destituyendo al doctor Saúl Duque. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Decreto 1070 de 1983, artículos 1º, 2º y 3º; Decreto 1059 de 1983; Código Civil, artículos 25 a 32; Constitución Nacional, artículo 26; Código de Procedimiento Penal, artículo 248; Decreto 2400 de 1968, artículo 6º; Decreto 1950 de 1973, artículo 132. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Procede la Sala a examinar las súplicas de la demanda, según los hechos probados en el proceso, a saber: La Procuraduría General de la Nación sancionó al actor mediante proveído

de 12 de junio de 1987 (folios 4 - 21) con base en los siguientes cargos: a) El actor, en su condición de Director General del Fondo Nacional de Ahorro y como Representante Legal del mismo, en 1984 celebró contratos de Promesa de Constitución de Depósitos a Término, en desarrollo de los denominados “Proyectos Específicos Habitacionales, cuya implantación y operatividad exigían como presupuesto la constitución por parte del Fondo, de los mencionados depósitos en las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y en el Banco Central Hipotecario, con Colpatria, Conavi, Las Villas, Granahorrar, Corpavi, Davivienda y el Banco Central Hipotecario”. En estas condiciones, el doctor Duque no hizo uso, según la Procuraduría, de la excepción consagra en favor del Fondo Nacional de Ahorro en el parágrafo primero, artículo 2º del decreto 1070 de 1983, que entró a regir el 13 de abril de 1983 y que a la letra dice: “Los depósitos que efectúe el Fondo Nacional de Ahorro en el Banco Central Hipotecario y las corporaciones de ahorro y vivienda para la ejecución de los proyectos específicos a que se refiere el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1059 de 1983 y los créditos contemplados en este artículo, se regirán exclusivamente de acuerdo con los términos de los correspondientes contratos que, para el efecto, suscriben dichas entidades”. Además, el demandante no aplicó la excepción consagrada en favor del Fondo, ni concordó esa norma con el artículo 3º del mismo decreto para acomodar los nuevos contratos a la estipulación de los títulos en cualquier tiempo

con pago de intereses y de corrección monetaria. La regla general vigente sobre plazos e intereses en los certificados de ahorro de valor constante se encuentra en el artículo 8º del Decreto 1298 de 1980, que dice: “Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán convenir libremente con los depositantes la tasa de interés sobre el valor expresado en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) que reconocerán sobre los depósitos constituidos a partir del 1º de junio de 1980, bajo la modalidad de Certificados de Ahorro de Valor Constante, los cuales se continuarán expidiendo con plazos de seis (6) meses y doce (12) meses. El certificado de ahorro de valor constante será expedido por sumas superiores a 100 UPAC y con plazo no inferior a seis (6) meses. Si no se cancelare a su vencimiento, se entenderá que el certificado queda automáticamente prorrogado por períodos sucesivos iguales al inicialmente pactado. Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán redimir el certificado en cualquier momento, pero en tal caso no reconocerán intereses por fracciones de semestres”. Por lo anterior la única excepción a esta norma la estableció el legislador en favor del Fondo Nacional de Ahorro, con el fin de que éste, mediante la diligencia y prudencia del representante legal, estipulara para los depósitos los intereses, corrección monetaria y demás condiciones tales como la redención anticipada de los títulos de depósito a término, con pago de intereses y corrección monetaria proporcional hasta la fecha de la redención. A lo anterior se agrega el hecho de haber redimido los títulos de depósitos

antes del vencimiento del término, pero sin el tratamiento de excepción para el Fondo, para recibir intereses y corrección monetaria proporcionales al tiempo que habían estado vigentes los certificados. Con esta conducta se dejó al Fondo Nacional en el plano general que tanto el banco como las corporaciones dan a los ahorradores comunes del sistema CDT, a quienes no reconocen intereses sobre fracciones de semestre. Esta conducta, sumada a la determinación de redimir los títulos antes de su vencimiento, fue la causa para que dicha entidad dejara de percibir legal y justamente por concepto de intereses la suma de $44. 869.084.oo. Como normas transgredidas con este proceder, además de las ya anotadas, se le citaron al doctor Duque el Decreto 2400 de 1968, artículo 6º; artículo 20 de la Constitución Nacional; artículo 132 del Decreto 1950 de 1973, todo lo cual conlleva una sanción de esa misma naturaleza, como lo contempla el artículo 14 de la Ley 25 de 1974. El demandante, mediante escrito de 26 de marzo de 1987 descorrió el traslado dando respuesta al oficio de cargos (folio 191 cuaderno No. 3) aduciendo que se ha dado una errónea interpretación del Decreto 1070 de 13 de abril de 1983, porque el Fondo Nacional de Ahorro utilizó en forma cabal el parágrafo del decreto en mención para convenir con todas y cada una de las corporaciones de ahorro y vivienda una serie de negocios jurídicos en los cuales se lograban numerosos beneficios para sus afiliados, rebajas ostensibles de precio de las viviendas y, sobre todo, trasladar los riesgos de la financiación a las

corporaciones. En lo que tiene que ver con la redención de los títulos antes del vencimiento explica que no dependía de la voluntad del Director ni de ninguno de los funcionarios del Fondo Nacional, sino que coincidía exactamente con la entrega real y efectiva de la posesión material de la solución de vivienda por parte de cada uno de los afiliados, pues una vez terminada y entregada la vivienda, el constructor de la misma, acogiéndose al contrato de mandato gratuito entre la corporación de ahorro y vivienda y el Fondo Nacional, exigía de ella el pago del valor de la vivienda terminada o entregada, hecho que determinaba el registro de la correspondiente nota débito contra el saldo de los recursos que el Fondo manejaba para otorgar crédito a los afiliados y que poseía en la corporación. Aclara además que las negociaciones de la colocación de los CDT por parte de la entidad se llevaron a cabo con la presencia simultánea de los diez (10) representantes legales de las entidades o sus delegados. De folios 40 a 60 del cuaderno No. 3 se observa el documento mediante el cual el Subdirector Financiero de Cartera envía a la Procuraduría Delegada para la Contratación Administrativa el listado de los certificados de Depósito a Término constituidos por el Fondo Nacional de Ahorro en las diferentes corporaciones de ahorro y vivienda durante el período comprendido entre marzo de 1983 y 31 de agosto de 1984. Con el fin de verificar qué dineros se habían colocado en las corporaciones de ahorro y vivienda y el Banco Central Hipotecario, y el pago de intereses recibido por esas colocaciones, se nombró una Contadora por parte de la

Procuraduría para la Contratación Administrativa, que realizó esta labor (folios 69 - 79) haciendo un estudio de la regla general por la que se rige la constitución de certificados de depósito en cuanto a plazos e intereses, consagrada en el Decreto 1298 de 1980, artículo 8º, transcrito antes. La funcionaria expresa que existe una excepción a esa regla general que se refiere a los depósitos que efectúa al Fondo Nacional de Ahorro para la ejecución de proyectos específicos, siendo a estos a los que se refiere la queja. Porque en tratándose del Fondo las condiciones económicas generales de los depósitos (intereses, plazos, etc) se acordaban por las partes y debían plasmarse en los respectivos contratos. Una vez realizado el cuadro de los certificados de depósito en cada una de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda se llegó a la conclusión de que los intereses dejados de devengar por el Fondo durante el período comprendido entre marzo de 1983 y agosto 31 de 1984 fueron de $ 45.123.354. Esa probanza no fue objetada ni tachada por la parte actora, razón por la cual tiene pleno valor, si se tiene en cuenta que el a quo fue insistente en pedir los diferentes contratos celebrados por el doctor Duque G. con las corporaciones de ahorro y vivienda y el Banco Central Hipotecario sin que se atendiera su solicitud; a más de lo anterior, la parte actora pidió el cierre del debate probatorio por considerar que no era necesario practicar más pruebas, y porque a folio 249 obra el oficio del 30 de mayo de 1983, del Superintendente Bancario, autorizando

al doctor Duque efectuar las operaciones por las que fue objeto de sanción disciplinaria. Si bien es cierto que la Junta Directiva de la entidad autorizó al Gerente para celebrar todos los actos o contratos que fueran necesarios y convenientes tanto con los constructores como con las corporaciones de ahorro y vivienda, con el Banco Central Hipotecario y demás entidades públicas, para garantizar la realización de los programas de construcción, este solo hecho no significa que el Director no estuviera en la obligación de respetar las pautas que tales contratos, y en especial lograr las condiciones más beneficiosas para la entidad que representaba, estableciendo en cada uno de los contratos en que fue autorizado por la Junta Directiva la excepción de que trata el Decreto 1070 de 1983; lo que no hizo en la práctica, ya que en los casos en que el certificado era redimido antes del vencimiento no devengaba intereses sobre fracción de semestre. Ahora bien, la circunstancia de que la Superintendencia Bancaria hubiera autorizado colocar un otro sí en los textos de los contratos, no exime el actor de la obligación de velar por los intereses pecuniarios de la entidad, ni excluye la eventual responsabilidad del Superintendente Bancario por no ejercer el control y vigilancia que por ley le estaban asignados (folios 152 siguientes, cuaderno No. 3). En ese orden de ideas, como se estableció a través del proceso que existió una conducta negligente por parte del actor y que ésta causó perjuicios a la entidad de la cual era responsable, es incuestionable que deben denegarse las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la

República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda formuladas por Saúl Duque Gómez contra las resoluciones del 12 de junio de 1987, expedida por el Procurador Delegado para la Contratación Administrativa, y del 1º de octubre de 1987, expedida por el Procurador General de la Nación, y el Decreto No. 0254 de febrero 5 de 1988, expedido por el Gobierno Nacional. Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Presidente; Joaquín Barreto Ruiz, ausente; Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, María Eugenia Samper R., ausente. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.