CE-SEC2-EXP1996-N10995

MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA - Régimen salarial / DERECHO A LA IGUALDAD - Elementos / GOBIERNO NACIONAL - Competencia para fijar escala salarial de empleados del orden nacional / DERECHOS ADQUIRIDOS - Solo pueden predicarse de derechos consolidados, no frente a meras expectativas En primer lugar precisa la Sala que el fundamento del cargo que se endilga el accionante a los actos demandados, de ser violatorios del derecho de igualada, por la desmejora de salarios que según el libelista tuvieron los miembros de la Fuerza Pública a que se refiere el Decreto 65 de 1994, no se demostró en el sub lite. Como lo ha precisado la Corte Constitucional, “la igualdad es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o de patrón de igualdad...” (Sent. T - 230 de 1994),aspectos éstos que no fueron precisados en el libelo demandatorio, lo que impide a la Sala en el caso sub judice, decidir si existió o no un régimen discriminatorio para estos funcionarios, respecto de otros servidores públicos y así definir si las circunstancias que le son comunes imponen un tratamiento igual, o si por el contrario las diferencias permiten hace la distinción. Ahora bien, el cargo de violación al artículo 29 de la Constitución Política que formula el accionante, no tiene tampoco vocación de prosperidad, porque las normas acusadas en manera alguna se refieren a una actuación administrativa en la que se juzgue la conducta de un funcionario para que pueda predicarse que la actuación de la administración desconoció los principios ínsitos del debido

proceso. Las normas acusadas son la expresión de la voluntad del Gobierno, proferida en desarrollo de la Ley 4ª de 1996, para cuya expedición no se necesitaba el concurso de los Oficiales a los cuales va dirigida la reglamentación. De la sola modificación de los porcentajes no puede colegirse desconocimiento de los derechos adquiridos por los funcionarios de la Fuerza Pública sobre la remuneración y el régimen prestacional que se había consagrado en normas anteriores, ya que como lo precisó esta Sala en un caso similar al sub lite Exp. 7501, sent. de julio 17 de 1995, los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre perspectivas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., agosto dos (2) de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 10995

Actor: HUMBERTO DE JESÚS PINEDA PEÑA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

ANTECEDENTES

1. El ciudadano Humberto de Jesús Pineda Peña en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita a esta Corporación se declare la nulidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 65 de enero 10 de 1994, expedido por el Presidente de la República, en

desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a. de 1992, mediante el cual se fijaron los sueldos básicos para el personal de Oficiales de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

2. Alega el actor que las normas acusadas infringen los artículos 4, 13, 29, 58, 215 -9 de la Constitución política y literal a) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, porque desmejoraron el régimen salarial de los funcionarios de la Fuerza Pública a que se refieren las normas acusadas, que se había señalado por las normas anteriores. Manifiesta que es evidente llegar a dicha conclusión, ya que el Decreto 335 de 1992 había fijado para los Oficiales Generales y Almirantes como asignación mensual “por todo concepto”, el equivalente a lo que devenga un Ministro de Despacho; mientras que el Decreto 65 de 1994 se fracciona en el sueldo de dicho personal, asignándole un porcentaje de la asignación mensual como concepto de ‘primas” que no se tiene en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales.

Expresa que igual razonamiento cabe contra la escala salarial de los Mayores Generales, Vicealmirantes y Coroneles, a quienes además se les fijó una diferencia porcentual respecto de la asignación señalada a los Ministros del despacho, casuales además una lesión en su patrimonio económico. Alega además que las normas acusadas se apartaron abiertamente de los lineamientos y criterios señalados en el artículo 2º del literal a) de la Ley 4ª de 1992 que le imponente al Gobierno, al expedir el régimen salarial de los

servidores del estado, respetar los derechos adquiridos tanto en los regímenes generales como los especiales, así como no desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; disposición ésta que no es reiterada en el artículo 4º de la Carta Política. Agrega que las facultades que le fueron conferidas al Gobierno para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, no puede ser entendida sino como un mejoramiento de los salarios de dicho personal, lo que no sucedió en el caso del personal a que se refieren las normas demandadas.

3. La Nación - Ministerio de Defensa Nacional, demanda en el presente proceso, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que si bien es cierto que las normas acusadas variaron los porcentajes de asignación respecto del sueldo de los Ministros del Despacho así como los porcentajes de los sueldos básica y primas, tal variación no implicó desmejora alguna en los derechos adquiridos por lo miembros de la Fuerza Pública; que si comparan los sueldos de los Generales y Coroneles, fijados por los decretos 145 de 1991, 335 de 1992, 25 de 1993 y 65 de 1994, se observa claramente que en ningún momento el régimen salarial y prestacional de dichos empleados ha sido desmejorado.

Expresó además la entidad que no se trata de comparar un decreto frente a otro, sino que es necesario realizar un estudio integral y sistemático de todos los decretos dictados por el Gobierno en desarrollo de la Ley 4a de 1992; que en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, los aumentos salariales por nivelación

en los años 1992, 1993, 1994 y 1995, fueron muy significativos, como lo corrobora el cuadro comparativo que anexa a la contestación del libelo.

4. En el término de traslado para alegar la parte actora insistió en los planteamientos de su demanda. Agregó que los cuadros comparativos que presentó la entidad demandada, sólo demuestran la nivelación de los sueldos de los miembros de la Fuerza Pública con respecto a lo que devengaban los demás empleados al servicio del Estado, pero que dicha escala no se puede tener en cuenta en el caso sub judice, ya que la acción incoada está encaminada a demostrar la nulidad de los artículos demandados por la desmejora de sueldos y factores para la liquidación prestacional de dichos servidores.

La entidad demandada en su alegato de conclusión reitera las razones de defensa que expuso en la contestación de la demanda y presenta un resumen de la evolución salarial del personal de la Fuerza pública que, en su sentir, prueba de manera contundente la importante mejora salarial que hizo a dicho personal y da cuenta de que la política salarial se ha cumplido con sujeción a la Ley 4ª de 1992 y a los estatutos de carrera de dicho personal, contemplado en los decretos 1211 y 1212 de 1990. Agotando el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes: CONSIDERACIONES En primer lugar precisa la Sala que el fundamento del cargo que endilga el accionante a los actos demandados, de ser violatorios del principio de igualdad, por la desmejora de salarios que según el libelista tuvieron los miembros de la

Fuerza pública a que se refiere el Decreto 65 de 1994, no se demostró en el sub lite. Como lo ha precisado la Corte Constitucional, “ la igualdad es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o patrón de igualdad..” (Sent. T -230 de 1994), aspectos éstos que no fueron precisados en el libelo demandatorio, lo que impide a la Sala en el caso sub judice, decidir si existió o no un régimen discriminatorio para estos funcionarios, respecto de otros servidores públicos y así definir que las circunstancias que le son comunes imponen un tratamiento igual, o si por el contrario las diferencia permiten hacer la distinción. Pero además, es necesario advertir que ya la Corte Constitucional en Sentencia C 279 de junio 24 de 1996, al decidir sobre la demanda de inexequibilidad, entre otras normas, de los artículos 14 y 15 de la Ley 4a. de 1992, se pronunció sobre la violación al derecho de la igualdad en el trabajo, por haberse creado a favor de ciertos funcionarios del Estado una prima técnica y especial, que no constituye factor salarial. Dijo al respecto la Corte Constitucional: “...Basta en síntesis, recordar que el derecho a la igualdad se predica entre iguales; la Corte Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones objetivas, arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y

responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación de tales primas por estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración pública, justifican también que no se produzcan los mismos efectos económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos...” Más adelante agrega la sentencia de la Corte Constitucional: “...Tampoco existe una disposición constitucional de la cual puede inferirse que entre los miembros del Congreso y otras altas autoridades deba existir idéntico régimen salarial. No siendo iguales las calidades para acceder a los cargos, ni sus funciones no es extraño que su remuneración sea diferente...” Ahora bien, el cargo de violación del artículo 29 de la Constitución Política que formula el accionante, no tiene tampoco vocación de prosperidad, porque las normas acusadas en manera alguna se refieren a una actuación administrativa en la que se juzgue la conducta de un funcionario, para que pueda predicarse que la actuación de la administración desconoció los principios ínsitos del debido proceso. las normas acusadas son la expresión de la voluntad del Gobierno, proferida en el desarrollo de la Ley 4ª de 1996, para cuya expedición que necesitaba el concurso de los Oficiales a los cuales va dirigida la reglamentación. Deberá entonces examinar la Sala las normas acusadas frente al literal a) del artículo 2º de la Ley 4a de 1992, no sin antes advertir que ha diferencia de la Carta Política de 1886, La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral

19, le dió al Gobierno Nacional la potestad de definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos del orden nacional, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general. Dentro de ese nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó limitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la Fuerza Pública. En la citada ley marco el, legislador le señaló al Gobierno Nacional como uno de los objetivos y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores en listados en dicha preceptiva; el siguiente: “...a) El respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;”. Con base en la potestad constitucional que le fue atribuida al Gobierno Nacional, fue expedido el Decreto 65 de enero 10 de 1994, cuyos artículos 2º y 3º, que acusa el accionante, son del siguiente tenor: “Artículo 2º Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho, como asignación básica y de gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta por ciento (40%) como sueldo básico y el sesenta por ciento (60%) como prima de alto mando. Está última no

tendrá carácter salarial para ningún efecto.

Parágrafo: Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho.

La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales de estos grados. En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho. Artículo 3º los Oficiales de la Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de Mayor General y Vicealmirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual equivalente al setenta por ciento (70%) de la que en todo tiempo devenguen los Ministros de Despacho como asignación básica y gastos de presentación; los Brigadieres Generales y Contraalmirantes el sesenta y cuatro por ciento (64%); y los Coroneles y Capitanes de Navío el cincuenta y dos por ciento (52%) de dicho salario, distribuido por cada grado así: el cuarenta por ciento (40%) como sueldo básico y el sesenta por ciento (60%) como primas”. Ahora bien, de la confrontación de las preceptivas acusadas con los principios señalados en la ley marco, no encuentra la Sala que los artículos demandados hubieran infringido las pautas que según el libelista fueron contrariadas, y de la sola modificación de los porcentajes no puede coligirse desconocimiento de los derechos adquiridos por los funcionarios de la Fuerza Pública sobre la

remuneración y el régimen prestacional que se había consagrado en normas anteriores, ya que como lo precisó esta Sala en un caso similar al sub lite, Exp. 7501, sent. de julio 17 de 1995, los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho. En pronunciamiento reciente, la sentencia C -279 de 1995, ya citada en párrafo antecedente, razonó así la Corte Constitucional sobre el particular: “En varias ocasiones, la jurisprudencia constitucional del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. Las normas acusadas bien podían entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquel. De manera que el derecho invocado a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, de mantener inmodificables los porcentajes anteriores y las normas que hacían distinción entre lo que constituye o no factor salarial, no tiene sustento constitucional ni legal; los derechos adquiridos solo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado (vr. gr. derecho a la pensión, salarios o vacaciones acusadas, etc.) invoque a la ley vigente para cuando nació su derecho. Luego la

censura del accionante de haberse desmejorado el salario de los miembros de la Fuerza pública, por haber señalado las normas demandadas en la primas de «Alto Mando» y de «Dirección», no constituyen factores salariales para ningún efecto, no tienen vocación de prosperidad, ya que el legislador goza de cierta autonomía para definir qué elementos constituyen o no salario, como bien lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C 279 de 1996, cuyo aparte es preciso transcribir en este proveído: “... el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución...” “... Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión, o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo; ni se aparta de los derechos que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional”. De otra parte, es importante señalar que no puede confundirse los conceptos de régimen salarial y salario, ya que el régimen salarial es el género y el salario la especie. Mientras que el régimen salarial de conformidad con el artículo 150 numeral 19 se refiere a los derechos laborales del servidor público, el salario forma parte integrante de dicho régimen, sin constituir la totalidad del mismo; por esta razón, pagos que si bien son salario, pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, habida cuenta que no

existe ninguna razón constitucional o legal que impidan que determinada prestación social se liquide sin tener en cuenta el monto total del salario. Las anteriores consideraciones son suficientes para mantener la legalidad de las normas acusadas, como se declara en este proveído, al despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NIEGANSE las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Humberto de Jesús Pineda Peña. Una vez en firme la presente providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el día dos (2) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruíz, Dolly Pedraza de Arenas. Myriam C. Viracacha Sandoval, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la providencia de la Corte Constitucional Exp. C279 de 1995.