CE-SEC2-EXP1996-N11230

VACACIONES - Acumulación / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL - Reglamento de personal / TRIPULANTES DE VUELOReglamento / ACUMULACION DE VACACIONES - Improcedencia / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia Si el legislador en actividades ordinarias, dejó a voluntad de las partes lo atinente a acumulación de vacaciones, no puede considerarse que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, infrinja algún precepto legal cuando a través de su reglamento de carácter general y para los tripulantes de vuelo, prohibe la acumulación de vacaciones que por impedir los necesarios períodos de descanso remunerado, ponen en riesgo al servicio público de transporte aéreo cuya operación exige una absoluta y permanente concentración del factor humano, que sólo podrá garantizarse cuando éste se encuentre en condiciones físicas optimas. No existiendo disposición alguna que imponga al empleador la acumulación de vacaciones, cuando el trabajador así lo solicite y por el contrario, contando con una norma legal que deja a voluntad de aquél el permitir que ello suceda, no ve la Sala que se infrinja precepto superior alguno, cuando por otra parte la finalidad que con una disposición como la demanda se persigue, cual es la de propender por la seguridad de ñas operaciones aéreas a través de la regulación de condiciones en que el personal encargado de cumplirlas, las deben realizar, función preventiva que compete a la aeronáutica civil, como autoridad administrativa de policía en la materia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de Noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 11230

Actor: HECTOR ARRIAGA DÍAZ Demandado: AERONAUTICA CIVIL El señor Hector Arriaga Díaz, obrando en nombre propio y ejerciendo la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó a esta Corporación declarar la nulidad del literal c) del artículo 4.2.8.11 del Manual de Reglamentos Aeronáuticos, adoptado por la Resolución 2450 de dic. 19 de 1974 del Jefe de Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, a cuyo tenor: “Todo Tripulante de vuelo debe hacer uso en forma consecutiva de las vacaciones anuales a que tenga derecho, y por lo tanto estas no serán acumulables no convertibles en dinero”.

Expone el libelista que no obstante que en los artículos 1º y 5º literal d) del Decreto 1721 de 1960, se otorga al jefe del citado departamento administrativo las funciones de orientar, fomentar, reglamentar e inspeccionar el comercio aéreo y la aeronáutica civil y de aprobar los proyectos de decreto o resolución ejecutiva y sancionar las resoluciones orgánicas, reglamentarias de carácter general que sean de su competencia, dicho funcionario carecía de facultades para dictar las disposiciones acusadas, por las cuales se obliga a los tripulantes de vuelo a usar consecutivamente de sus vacaciones y se les prohibe su acumulación y su acumulación y su conversión en dinero, por cuanto de conformidad con el Artículo

190 del Código Sustantivo del Trabajo, el trabajador puede acumular hasta dos (2) años, los días de vacaciones que excedan de los seis (6) de los que forzosamente debe gozar anualmente, y hasta cuatro (4) años cuando se trate de trabajadores técnicos, especializados, de confianza, o de extranjeros que presten sus servicios en lugares distintos a los de la residencia de sus familiares y según voces del Artículo 189 ibibidem, el pago en dinero de la vacaciones pueden autorizarse por el Ministerio de Trabajo, en casos especiales de perjuicio para la economía nacional o para la industria. Como normas transgredidas cita los artículos 63 de la Constitución Política de 1886, 1º y 5º del Decreto 1721 de 1960, 1782, 1801, 1815, 1860 y 1873 del Código de Comercio, 13, 189 y 190 del Código Sustantivo del Trabajo, violación estima se presente, en virtud de la carencia de facultad en el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para prohibir a los tripulantes de vuelo acumular o convertir en dinero las vacaciones anuales a que tienen derecho, por lo cual, asegura, dicho funcionario asumió funciones distintas de aquellas que le correspondían según la constitución y la ley. Advierte además que aunque en el artículo 5º del Decreto 1721 de 1960, se faculta a ese funcionario para sancionar las resoluciones reglamentarias que “sean de su competencia, es claro que las materias que pueden contemplar dichas resoluciones se limitan a los aspectos técnicos y administrativos del servicio aeronáutico, y no al régimen laboral de los tripulantes de vuelo, dentro del

cual está comprendido obviamente lo relativo a las vacaciones de los mismos” (folio 117). Igualmente el actor señala que se quebrantan los artículos 189 y 190 del Código sustantivo del Trabajo, toda vez que en virtud de lo previsto en la norma impugnada, se impide al Ministerio de Trabajo pronunciarse respecto de la posibilidad de compensar en dinero las vacaciones de los tripulantes de vuelo y éstos acumularlas en forma alguna; lo cual es contrario a lo prescrito en el Artículo 190 y vulnera el Artículo 13 ibibidem, según el cual, dicho código contiene el mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores y cualquier estipulación en contrario que afecte o desconozca ese mínimo, no produce efecto alguno. El auto admisorio de la demanda fue notificado al director legal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (folio 131), funcionario delegado por el Director de la misma, para recibir esa clase de notificaciones, según la Resolución 219 de 1994 (folio 132), y para designar apoderados judiciales en los procesos promovidos ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa en que dicha Unidad intervenga como demandante, demandada o como tercera (folio 132). Por providencia del 28 de abril de 1995 (folio 186), se reconoció como tercero impugnante a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles —ACDAC—. Al impugnar las pretensiones del accionante, el apoderado de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles adujo que la norma demandada no hace más que reafirmar la prohibición que contiene el Artículo 189 del Código Sustantivo del

Trabajo, en el sentido de que la regla general es que las vacaciones no se pueden compensar en dinero y que la autorización excepcional que en algunos casos puede otorgar el Ministerio de Trabajo para que se efectúe tal compensación, no puede aplicarse a las labores aeronáuticas por el riesgo y responsabilidad que estas actividades implican. También sostiene la impugnadora que el Director de la Aerocivil está facultado por el Artículo 1801 del Código de Comercio para determinar las condiciones y requisitos necesarios para ejercer funciones de navegación aérea y que la prohibición de acumular las vacaciones, al igual que las normas adoptadas en el manual de reglamentos aeronáuticos, tiende a proteger, en primer lugar, al trabajador y lograr la eficiente prestación del servicio y la seguridad aérea. Al alegar de conclusión, la entidad demandada argumenta que el Artículo 15 del Decreto 3140 de 1968, otorgó a la División de Seguridad Aérea del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, la función de revisar los factores humanos, materiales y ambientales para reducir los riesgos de operación y la de recomendar medidas con el fin de prevenir accidentes, lo que significa que, con el fin de que la prestación del servicio de transporte aéreo se preste en condiciones de seguridad, podía intervernir y revisar, entre otros, el factor humano en las operaciones aéreas, entre los que se cuentan, los tripulantes de aeronave, quienes ejercitan agotadoras jornadas diarias. De otra parte aduce que la administración no vulneró los artículos 1º y 5º del Decreto 1721 de 1960 ni las normas invocadas en el libelo, por cuanto el Artículo

1801 del Código de Comercio, que prima sobre el Código Sustantivo del Trabajo, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 57 de 1987, dispone que corresponde a la autoridad aeronáutica de la determinación de las funciones que deben cumplir el personal aeronáutico y de las condiciones y requisitos necesarios para el ejercicio de las mismas, lo que implica que la Aerocivil está facultada para fijar las condiciones laborales de los tripulantes y las mínimas físicas en que éstos deben operar. Por último, el apoderado de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil indica que la excepción contenida en el Código Sustantivo del Trabajo para que el Ministerio del ramo autorice la compensación en dinero de las vacaciones, sólo pueden operar “en casos de orden público”, “pues el mencionado artículo habla de casos especiales de perjuicio para la economía nacional o la industria, situaciones no cotidianas dentro de nuestra economía, así pensamos que los casos especiales podrían presentarse con la alteración de orden público social y económico del país” (folio 200). La Procuradora Tercera delegada en lo contencioso ante el Consejo de Estado, se abstuvo de emitir concepto sobre la presente contención. Surtido el trámite de ley, se procede a decidir, previas las siguientes. CONSIDERACIONES En la demanda que dio origen al presente proceso se solicita declara la nulidad de la parte Cuarta, Capítulo 2, Sección Octava, Numeral 11 (4.2.8.11), literal c) de la Resolución 2450 de dic. 19 de 1974, de la Jefatura del

Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (art. 67 Decreto 2171 de 1992), por la cual se adoptó el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, cuyo tenor literal es el siguiente: “4.2.8.11. Tiempo Libre, Lapso compensatorio durante el cual los tripulantes son relevados de todo servicio y se aplicará así: a) (...). b) (...). c) Todo tripulante de vuelo debe hacer uso en forma consecutiva de las vacaciones anuales a que tenga derecho, y por lo tanto éstas no serán acumulables no convertibles en dinero” (folio 48). En el texto de la Resolución 2450 de 1974 se indica que para expedirla, el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil usó de las facultades legales y en especial de las que le conferían los artículos 1782, 1790, 1801, 1815, 1869 y 1873 del Código de comercio, y de acuerdo con lo aseverado por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la administración pública también se apoyó en el Decreto 1721 de 1960, modificado por el Decreto 3140 de 1968, por el cual se organizó el mencionado departamento administrativo, a dicho departamento funciones de policía administrativa, entre ellas las de reglamentar, orientar e inspeccionar el comercio aéreo y la general con la Aviación Civil y el Transporte Aéreo” y en el Artículo 15 literales a y f) señaló como funciones de la División de seguridad Aérea, la de “revisar los factores humanos, materiales y ambientales para deducir los riesgos de

operación” y la de “recomendar medidas con el fin de prevenir accidentes”. El Artículo 1801 del Código de comercio, prevé: “Corresponde a la autoridad aeronáutica la determinación de las funciones que deben ser cumplidas por el personal aeronáutico, las condiciones y requisitos necesarios para su ejercicio, y la expedición de las licencias respectivas. Ninguna persona podrá ejercer funciones adscritas al personal aeronáutico, si no es titular de la licencia que habilite para cumplir tales funciones”. Esta norma otorga facultades al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en relación con el personal aeronáutico, para determinar las funciones que éste debe cumplir, las condiciones y los requisitos necesarios para su ejercicio y la expedición de las licencias respectivas. Por personal aeronáutico según el Artículo 1800 se entiende “aquellas personas que, a bordo de las aeronaves o en tierra, cumplen funciones vinculadas directamente a la técnica de la navegación aérea”. No cabe duda entonces que, con base en dicha norma, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil puede fijar no sólo las funciones que ese personal debe desarrollar —tareas o labores—, sino las condiciones en que éstas se ejecuten, así como los requisitos necesarios para su ejercicio. Entre tales condiciones, lógicamente caben aquellas que atañen a las jornadas máximas de labor, a los exámenes médicos y condiciones de salud del mismo, así como el aspecto temporal en que el personal aeronáutico debe desarrollar sus tareas, las cuales como se dijo, están referidas exclusivamente a la técnica de la navegación aérea. De suerte, que la regulación de las mismas,

indiscutiblemente debe apuntar a prevenir o a reducir los riesgos de las operaciones aeronáuticas, riesgos que si bien por la naturaleza que le es propia no pueden eliminarse del todo, sí son pasibles de reducción, y ello con el fin de que el transporte aéreo se preste en la mejores condiciones posibles de seguridad y fiabilidad, cumpliendo de esta manera con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil una de las funciones que a través de la División de seguridad Aérea debe ejercer, según se desprende del Artículo 15 del Decreto 3140 de 1986, que en su literal a) señala como tal la de “revisar los factores humanos, materiales y ambientales para reducir los riesgos de operación”. De otra parte, huelga anotar que el Código Sustantivo del Trabajo consagra para el trabajador el derecho de gozar de 15 días hábiles de vacaciones remunerados (art. 186), pero no el derecho a que éstas sean compensadas en dinero, y tanto ello es así, que para proceder a la compensación hasta la mitad de éstas, es menester contar con la autorización respectiva del Ministerio de Trabajo (art. 189). De suerte que no puede afirmarse que al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, autoridad administrativa de vigilancia y control a quien por mandato legal le compete regulas las condiciones del personal aeronáutico en los que concierne a la aviación civil y al transporte aéreo en general, al prohibir la compensación en dinero de las vacaciones de los tripulantes de vuelo, les éste vulnerando derecho alguno otorgado por el ordenamiento jurídico. En cuanto a la orden de hacer efectiva las vacaciones en forma consecutiva,

lo que implica la prohibición de acumularlas, dirá la Sala que el Artículo 190 del Código Sustantivo del Trabajo prevé la posibilidad de que, de común acuerdo, las partes—empleador trabajador—convengan en acumular 9 de los 15 días hábiles de vacaciones que éste tiene anualmente, pero no se consagra en esta norma aun derecho apara el trabajador a que su voluntad, aquél le otorgue esa prerrogativa. Si el legislador en actividades ordinarias, dejó a voluntad de las partes lo atinente a acumulación de vacaciones, no puede considerarse que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, infrinja algún precepto legal cuando a través de su reglamento de carácter general y para los tripulantes de vuelo, prohibe la acumulación de vacaciones que por impedir los necesarios períodos de descanso remunerado, ponen en riesgo al servicio público de transporte aéreo cuya operación exige una absoluta y permanente concentración del factor humano, que sólo podrá garantizarse cuando éste se encuentre en condiciones físicas optimas. No existiendo disposición alguna que imponga al empleador la acumulación de vacaciones, cuando el trabajador así lo solicite y por el contrario, contando con una norma legal que deja a voluntad de aquél el permitir que ello suceda, no ve la Sala que se infrinja precepto superior alguno, cuando por otra parte la finalidad que con una disposición como la demanda se persigue, cual es la de propender por la seguridad de ñas operaciones aéreas a través de la regulación de condiciones en que el personal encargado de cumplirlas, las deben realizar,

función preventiva que compete a la aeronáutica civil, como autoridad administrativa de policía en la materia. Así las cosas, fuerza concluir que por no ser contrario a derecho, el acto acusado conserva la presunción de legalidad que le es propia y por tanto, no hay lugar a declarar la nulidad como se impetra en el libelo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NIEGANSE la nulidad del literal c) del artículo 4.2.8.11. del Manual de Reglamentos Aeronáuticos Adoptado por Resolución No. 2450 de Diciembre de 1974 del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. Archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior Providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el catorce (14) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruíz, Ausente ; Dolly Pedraza de Arenas. Myriam C. Viracachá S. Secretaria Adhoc