CE-SEC2-EXP1996-N11749

PENSION DE JUBILACION - Pago por el empleador. Conmutación / EMPRESA PRIVADA - Obligación de pagar prestaciones especiales / OBLIGACIÓN PENSIONAL - Contrato de seguros. Garantía / MINISTERIO DE TRABAJO - Facultades. Policía administrativa / CONMUTACIÓN DE PENSIONES - Eventos en que procede Cierto es que el C.S.T., arts. 193 y 259, imponen la obligación al empleador de pagar las prestaciones especiales entre ellas la pensión de jubilación, hasta tanto el I.S.S., asuma dicha riesgo. Efectivamente, el 1º de enero de 1967 el I.S.S., asumió el riesgo de pensiones, pero solo para los patronos que optaron por esa alternativa de subrogación y no de manera total a nivel nacional, luego que pueda afirmarse que automáticamente a partir del 1º de enero de 1967 quedó sin vigencia de la normatividad de pensiones en lo que atañe a garantías para su cumplimiento. Ahora en el Decreto 2677 de 1971 y el Decreto reglamentario 1572 de 1973 consagran el sistema de “conmutación de pensiones”, pero los textos de estos preceptos hacen relación a que se “podrá” ante el I.S.S. solicitar la conmutación de pensiones, término que significa una opción y como tal está en libertad de tomarla o no, luego en tales circunstancias pese a ser normas posteriores, no constituyen solución obligatoria sino alternativa y como tal tampoco dejaron vigencia a la Ley 171 artículo 13 y su Decreto reglamentario, artículo 34. En cuanto a la falsa motivación que se pregona haberse dado ante la

ausencia de desfalcos económico, ésta tampoco se da, porque según las razones consignadas en el primer numeral de estos considerados, el móvil del Ministerio del Trabajo para proferir los actos acusados radicó en el ejercicio de las funciones de la policía administrativa para dar cumplimiento a las leyes sociales. El Ministerio de Trabajo, al proferir la Resolución 04570 de diciembre 31 de 1985 y la res. 000754 de marzo 14 de 1986, mediante las cuales ordenó prestar garantía por las obligaciones pensionales con la suscripción de un contrato de seguros o con entidad bancaria, obró ajustado a preceptos legales, en ejercicio de la facultad de policía administrativa y por ende no existe la aludida violación de preceptos legales, ni la falsa motivación; por tanto, se impone negar las pretensiones de la demanda y confirmar la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., julio treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 11749

Actor: Sociedad General de Equipos de Colombia S.A. GECOLSA.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante la

cual se negaron las súplicas de la demanda incoada por la Sociedad General de Equipos de Colombia S.A. GECOLSA. LA DEMANDA En libelo demandatorio (fls. 44 a 54), eleva como pretensiones la demandante que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 04570 del 31 de diciembre de 1985 y número 00754 del 14 de marzo de 1986, proferidas por el señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social, por medio de las cuales se impuso a la demandante la obligación de garantizar el pago de las pensiones de jubilación a sus trabajadores y se resolvió el recurso de reposición, respectivamente. Como consecuencia de la declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho se declare que la SOCIEDAD GENERAL DE EQUIPOS DE COLOMBIA S.A. GECOLSA, antes GENERAL ELECTRIC DE COLOMBIA S.A. no se encuentra en estado de descapitalización, disminución de actividades o liquidación, por lo que no es aplicable el artículo 13 de la Ley 171 de 1961 ni el decreto Extraordinario 2677 de 1971; que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debe pagar los gastos que ocasionó el cumplimiento de los actos demandados, así como los perjuicios morales y materiales que le fueron causados con los respectivos intereses y corrección monetaria. El soporte fáctico de las súplicas es la siguiente: la sociedad General de Equipos de Colombia S.A. —GECOLSA—, antes General Electric de Colombia S.A. —GECOLSA—, se constituyó como sociedad mediante escritura pública número 2828 de 23 de mayo de 1968, la misma ha cumplido a cabalidad

las obligaciones de toda clase; en 1982 y 1983 la empresa presentó algunas pérdidas en las líneas de producción de bombillas y de electrodomésticos, como consecuencia de este hecho y de cambio de política de producción, Gecolsa vendió tales líneas Corluz Ltda. y a Glottman Ltda.; esta transacción comercial género recuperación económica, porque cubrió las pérdidas anteriores y produjo ganancias en 1985 por $452.738.229.oo. Que los ex trabajadores pensionados al no entender las transacciones comerciales y temerosos de perder sus derechos pensionales a través de la Asociación nacional de Pensionados de la General Electric de Colombia S.A., solicitaron la intervención del Ministerio de Trabajo y de la Superintendencia de Sociedades; está profirió la Resolución No. 01081 de 1985 en la que conminó a la demandante a demostrar la garantía del pasivo pensional, determinación revocada al resolver el recurso de reposición en la Resolución No. 06080 de 19 de junio de 1985. A su turno el Ministerio de trabajo y Seguridad Social expidió la Resolución No. 04570 del 31 de diciembre de 1985, en la que ordeno garantizar el pago de las pensiones de jubilación, interpuso recurso de reposición se decidió confirmarla mediante Resolución No. 0754 del 14 de marzo de 1986, cuantificando el monto de la garantía en $504.291. 512.oo. Enfatiza la parte demandante que no se dan las circunstancias de hecho que exige la normatividad invocada por el Ministerio de Trabajo, porque el hecho de haber vendido dos de sus líneas de empresa, no traduce desmantelamiento; la

venta de acciones constituye una transferencia normal de paquete accionario y que de aceptar vía de hipótesis el desmantelamiento de la empresa el camino a seguir era el optar por la conmutación de pensiones previsto en el Decretoley 2677 de 1971. Como preceptos violados se invocan: Ley 71 de 1961; artículo 13; decreto Reglamentario 1611 de 1962, artículo 34; Resolución 2449 de 1970 del ministerio de Trabajo y Seguridad Social; C.N., artículo 20 Código de Comercio, artículo 266 a 293, 98 y Código Civil, artículo 2079. ARGUMENTOS DE LA OPOSICION El apoderado de la Nación - Ministerio de Trabajo, presenta su defensa que se puede resumir, así: se opone a las pretensiones, aclara que el Ministerio de Trabajo para proferir los actos acusados previamente dispuso un estudio en la Oficina de planeación, en el que se recomendó dar aplicación a la resolución que exige la garantía para esos casos y que si bien la Superintendencia revocó su decisión inicial si les requirió para que dieran estricto cumplimiento al objeto social y termina haciendo un análisis de como la Resolución No. 2449 de 1970 no se refiere únicamente al estado de cierre o liquidación como si lo hace expresamente el Decreto 2677 de 1971. MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio público no emitió concepto en el caso objeto de estudio. EL RECURSO La parte demandante apela la decisión del tribunal para lo cual expone los siguientes fundamentos: 1) la Ley 171 de 1961, artículo 13 y decreto

Reglamentario 1611 de 1962, artículo 34, al exigir garantía para el pago pensional, hace referencia al factor capital y a las condiciones y plazo que el Ministerio determine, por medio de la Resolución especial y ésta corresponde a la 2449 de 1970, la cual en el artículo 5º alude a que tales cauciones se deben prestar dentro de un plazo no menor de tres meses, anteriores a la fecha del cierre definitivo de la empresa o su liquidación, y en GECOLSA no daban las circunstancias de cierre en ese momento ni ahora, como tampoco la liquidación. 2) El C.S.T. artículos 193 - 259 imponen la prestación patronal de pagar las prestaciones patronales especiales, hasta tanto asuma el riesgo pensional el Instituto de los Seguros Sociales, hecho que se dió el 1º. de enero de 1967, por lo tanto estima el recurrente la Ley 171 de 1961, artículo 13 y decreto Reglamentario, artículo 34 perdieron su vigencia; que además el Decreto 2677 de 1971 y su reglamentario 1572 de 1973, crearon una figura distinta a la póliza o caución y es la “comunicación de pensiones, y que este procedimiento fue el que debió seguirse por el Ministerio en lugar del aplicado en la Ley 13 de 1961, por ser posteriores en el tiempo los citados decretos frente a la ley invocada. 3) Plantea el recurrente que si hay falsa motivación en los actos impugnados, porque el desface económico y la quiebra no han existido, las ventas de las líneas de bombillos y electrodomésticos logró recuperar la empresa y fue así como en 1985,

las pérdidas desaparecieron y se obtuvieron ganancias por $ 452. 738.229.oo, corroborados con los balances y demás documentos allegados al proceso; se anota que la Superintendencia de Sociedades es el organismo encargado del control y vigilancia de las sociedades comerciales y ese organismo mediante Resolución No. OR 06080 del 19 de junio de 1985 revocó su determinación inicial porque la empresa “presenta una situación financiera favorable” y además esta GECOLSA en condiciones de responder por el monto de las pensiones. CONSIDERACIONES Para efectos de estudiar los ataques de ilegalidad formulados por la parte recurrente, se hacen las siguientes precisiones:

1. La Ley 171 de 1961 refiriéndose a las pensiones, en el artículo 13 consagra: “... Toda empresa privada cuyo capital no sea inferior a ochocientos mil pesos ($800.000.oo) deberá contratar con una compañía de seguros, a satisfacción del Ministerio de trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales que la afectan en materia de pensiones, u otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones dentro del plazo que el Ministerio señale, para resolver tales obligaciones”.

A su turno el decreto Reglamentario 1611 de 1962, artículo 34, dice: “.. Toda empresa privada, cuyo capital no sea inferior a ($800.000.oo), está obligada a contratar con una compañía de seguros, a satisfacción del Ministerio de Trabajo, el cumplimiento de las actuales o eventuales que la afectan en materia de pensiones, o a otorgar caución real o bancaria para el monto que señale para responder de tales obligaciones.

El Ministerio de Trabajo, por medio de resolución especial, señalará el procedimiento para el otorgamiento de las cauciones a que se refiere este artículo - L. 171 artículo 13”. Las normas transcritas imponen la obligación a “toda empresa” cuyo capital no sea inferior a ($800.000.oo), de garantizar con una compañía de seguros o mediante caución real o bancaria de las obligaciones pensionales; lo anterior de acuerdo a resolución que al respecto profiera al ministerio de Trabajo. Para el cumplimiento y desarrollo de la Ley 171 de 1961, artículo 13 y su decreto Reglamentario, artículo 34, el Ministerio de Trabajo expidió la Resolución No. 2449 de 1970, la cual en el artículo 1º. reitera la obligación de contratar una compañía de seguros el cumplimiento de las obligaciones pensionales, colocando como única condición el factor económico de la empresa; el artículo 2º coloca como opción de garantía la caución real o bancaria; el artículo 3º enuncia los anexos que se deben presentar al Ministerio de Trabajo para la solicitud de la aprobación de la garantía; el artículo 4º. impone el deber de presentar el contrato de seguro para su evaluación ante el Ministerio de Trabajo y el artículo 5º reza: “... La cauciones consideradas en los artículos procedentes, se otorgarán dentro de un plazo no inferior a tres meses, anterior a la fecha en que se vaya a producir el cierre definitivo de la empresa, o su liquidación”. La resolución en análisis regula en primer lugar la regla del deber general de todo empleador con capital superior a ($800.000.oo), de garantizar las obligaciones pensionales, bien con el contrato de seguros o la caución

real o bancaria y en segundo término el artículo 5º, regula la situación especial de las empresas que lleguen a encontrarse en situación de «cierre definitivo o liquidación», para los cuales por esas mismas circunstancias apremiantes es perentoria y precisa el cumplimiento de ese deber en un plazo de «tres meses»; ello diferencia de la situación general donde las circunstancias no exigen ni imponen ese término; la anterior es la verdadera interpretación de la resolución especial, porque está no puede desconocer el contenido de la ley y el Decreto reglamentario que impone el deber de prestar la caución o garantía a «toda empresa»”. Así las cosas, el Ministerio de Trabajo al proferir la Resolución No. 04570 de diciembre 31 de 1985 y la No. 00754 de marzo 14 de 1986, sólo cumplió con las funciones de policía administrativa para la vigilancia y control del cumplimiento de las normas sociales, en aras de propender porque se garantizará un buen número de ex servidores de la empresa Sociedad General de Equipos de Colombia S.A. GECOLSA., la prestación pensional, en desarrollo de las atribuciones previstas en el Decreto 2351 de 1965, artículo 41 y C.S.T., artículo 485; labor preventiva que ejecutó con fundamento en la Ley 171 de 1961, artículo 13, decreto Reglamentario 1611 de 1962, artículo 34 y Resolución del Ministerio de Trabajo No. 2449 de 1970, todo dentro de los parámetros de deber general, sin que fuere necesario encontrarse dentro de la reglamentación especial prevista por la clausura o liquidación de la empresa, consagrada como situación especial en la

Resolución No. 2449 de 1970, artículo 5º. Por ende se concluye, que desde éste punto de vista al haber obrado conforme a la ley el ministerio de Trabajo, no existe causal de nulidad de los actos objeto de ataque.

2. Cierto es que el C.S.T., artículos 193 y 259, imponen la obligación al empleador de pagar las prestaciones patronales especiales, entre ellas la pensión de jubilación, hasta tanto el I. S.S. asuma dicho riesgo.

Efectivamente, el 1º de enero de 1967 el I.S.S. asumió el riesgo de pensiones, pero sólo los patronos que optaren por esa alternativa de subrogación y no de manera total a nivel nacional, luego que no puede afirmarse que con la subrogación de obligaciones por el I.S.S., automáticamente a partir del 1º de enero de 1967 quedó sin vigencia la normatividad de pensiones en lo que atañe a garantías para su cumplimiento. Ahora, el Decreto 2677 de 1971 y decreto Reglamentario 1572 de 1973 consagran el sistema de “conmutación de pensiones”, pero los textos de estos preceptos hacen relación a que se “podrá” ante el I.S.S., solicitar la conmutación de pensiones, término que significa una opción y como tal se está en libertad de tomarla o no, luego en tales circunstancias pese a ser normas posteriores, no constituyen solución obligatoria sino alternativa y como tal tampoco dejaron sin vigencia a la Ley 171 de 1961, artículo 13 y su decreto Reglamentario, artículo 34. 3. en cuanto a la falsa motivación que se pregona haberse dado ante la

ausencia de desfalcos económicos, ésta tampoco se da, porque según las razones consignadas en el primer numeral de estos considerandos, el móvil del ministerio de Trabajo para proferir los actos acusados radico en el ejercicio de las funciones de policía administrativa para proteger el cumplimiento de las leyes sociales. Además, se da una contradicción en los planteamientos de recurso, porque al predicarse que el Ministerio de Trabajo ha debido optar por la figura de “conmutación de pensiones”, para que se tomara esta alternativa se requería que la empresa estuviese en “descapitalización, disminución de actividades o desmantelamiento...” (Decreto 2677 de 1971, artículo 2º.); circunstancias que en verdad no se daban en este evento. Las razones llevan a concluir que el Ministerio de Trabajo, al proferir la Resolución No. 04570 de diciembre 31 de 1985 y la Resolución No. 00754 de marzo 14 de 1986, mediante las cuales ordenó prestar garantía por las obligaciones pensionales con la suscripción de un contrato de seguros o con entidad bancaria, obró ajustado a preceptos legales, en ejercicio de la facultad de la policía administrativa y por ende no existe la aludida violación de preceptos legales, ni la falsa motivación, por tanto, se impone negar las pretensiones de la demanda y confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994),mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda el juicio adelantado por la Sociedad General de Equipos de Colombia S.A. GECOLSA. contra la Nación - Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia la y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 31 de julio de 1996. Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos A. Orjuela Góngora. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.