CE-SEC2-EXP1996-N12271

CARRERA ADMINISTRATIVA - Ingreso / MANUAL DE FUNCIONES Y

REQUISITOS / INSCRIPCION AUTOMATICA EN CARRERA / EMPLEADO DEL

NIVEL TERRITORIAL

El ingreso a la carrera administrativa no es automático, toda vez que los aspirantes a gozar de cargos de tan linaje deben cumplir primeramente con la ritualidad prescrita en la Ley 27 de 1992 y en sus disposiciones reglamentarias. A este propósito, la consabida ley estableció el plazo de un año para que los empleados del nivel territorial que ostentaran los requisitos exigidos en las normas vigentes acreditaran el cumplimiento de los mismos, bien fuera que tales requisitos emergieran de los manuales para los respectivos cargos, o de las equivalencias previstas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y el Decreto reglamentario 573 de 1988. Consecuentemente, la satisfacción de los comentados requisitos para acceder a cargos de carrera podía enderezarse con referencia a los mencionados manuales o a las precitadas normas. En otras palabras, en los eventos en que las entidades territoriales no dispusieran de manuales de funciones y requisitos, los interesados en obtener la inscripción en cargos de carrera dentro del año señalado, debían estar a lo dispuesto en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto reglamentario 573 de 1988, so pena de quedar como empleados de libre nombramiento y remoción, hasta tanto acreditaran los requisitos para la inscripción en cuestión. En ningún caso la inscripción inicial en carrera administrativa procede de oficio. Cosa distinta es la

responsabilidad que pesa sobre los funcionarios nominadores, en orden a facilitar a dicha inscripción a los empleados que lo ameriten. Por ello, conforme el Artículo 16 del Decreto 1224 de 1993, el funcionario que habiendo considerado ostentar el derecho a tal inscripción, no la llegare a solicitar demostrando las calidades de ley “podrá ser removido en cualquier tiempo por la autoridad nominadora”.

ENTIDAD TERRITORIAL / MANUAL DE FUNCIONES Y REQUISITOSExtemporaneidad / EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION /

INSUBSISTENCIA / CARRERA ADMINISTRATIVA - Inscripción La expedición extemporánea del manual de funciones y requisitos, si bien ameritaría una indagación disciplinaria, en nada incidió dentro de la vía alternativa dispuesta para que el actor hubiese solicitado la inscripción en carrera administrativa. El actor no se hallaba inscrito en carrera administrativa, no gozaba de período fijo y no tenía fuero alguno de estabilidad. Por lo mismo, su condición de la de un funcionario de libre nombramiento y remoción. Consecuentemente, su nombramiento podía ser declarado insubsistente en cualquier tiempo, sin necesidad de motivar la decisión. La inactividad del demandante en sede administrativa encuadró inevitablemente en la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción, según voces del inciso segundo del Artículo 22 de la ley 27 de 1992, en concordancia con el Artículo 16 del Decreto 1224 de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., octubre diez (10) de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 12271

Actor: JOSÉ HERNANDO OREJUELA Demandado: BENEFICENCIA DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 14 de octubre de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las peticiones incoadas de la demanda.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la Resolución No. G653 de junio 28 de 1993, expedida por la Beneficencia del Valle, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor como auxiliar administrativo II, en el Departamento Financiero de dicha entidad. Como consecuencia de la nulidad declarada se pide el reintegro del demandante al cargo que venía desempeñando, en iguales o similares condiciones a las que tenía a la fecha de su desvinculación, o a otro de superior categoría y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al día 28 de junio de 1993, fecha en la cual se comunicó la declaratoria de insubsistencia. Que asimismo se le paguen al actor o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a los sueldos, primas legales y extralegales, subsidios, bonificaciones, vacaciones, con los aumentos y demás beneficios que se decreten hasta el día en que se ordene el reintegro. Declarar que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio entre la fecha de despido y el

consiguiente reintegro. Disponer que el actor tenía derecho a presentar la solicitud de ingreso a la Carrera Administrativa e incorporarse en ella efectivamente al acreditar los requisitos señalados por la entidad, y que se vio impedido por cuanto la demandada no elaboró el numeral de funciones y requisitos mínimos. Ordenar que la sentencia que se profiera se haga con aplicación de los artículos 176 a 178 del C.C.A. Como hechos que sustentan las anteriores pretensiones se narran los siguientes: “Primero: Desde el 1 de julio de 1971, mi mandante ingresó a trabajar a la Beneficencia del Valle, según consta en un acta de posesión elaborada el dos de agosto de 1985 por medio de la cual se reconoce como fecha de ingreso la indicada, y se ordena elaborar el acta de posesión con retroactividad a la fecha 1 de julio de 1971.

Segundo: Desde la fecha de ingreso al servicio público hasta el momento en que fue declarado insubsistente, mi mandante ejerció sus funciones con idoneidad, eficiencia y honestidad, tal como se desprende de su hoja de vida y de la permanencia en el cargo al servicio de la entidad demandada. Sus tareas eran de mensajería para la Sección Tesorería, asignadas por el Director del Dpto. Financiero.

Tercero: Al momento de serle declarada la insubsistencia el sueldo básico mensual era la suma de doscientos diecisiete siete (sic) mil trescientos ($ 207. 300,00) pesos m /cte.

Cuarto: Mediante la resolución Número G653 del 28 de junio de 1993, la Beneficencia del Valle declaró la insubsistencia del nombramiento de mi

mandante del cargo auxiliar administrativo II en la Sección de Tesorería del Dpto. Financiero. Tuvo conocimiento de dicha decisión mediante la comunicación R.R.II. 395, la cual le fue entregada el 28 de junio de 1993, fecha hasta la cual laboró en la entidad. Su firma, con la fecha y la hora aparecen consignadas en la copia que reposa en la Beneficencia. Según la Resolución No. G771 de agosto 2 de 1993, por medio de la cual se liquidó y ordenó el pago de las prestaciones sociales a mi mandante, se establece la fecha de retiro del servicio como el 28 de junio de 1993, completando así un tiempo de servicios de 7918 días, contados a partir del 1 de julio de 1971 hasta el 28 de junio de 1993.

Quinto: De conformidad con las disposiciones constitucionales y legales,

mi mandante tenía el derecho de acceder a la carrera administrativa, mediante la solicitud respectiva y acreditando los requisitos para el cargo. Sin embargo, se frustró su aspiración por cuanto la entidad nominadora no elaboró El Manual de Funciones y Requisitos dentro del término legal y selló su incumplimiento declarando la insubsistencia del nombramiento.

Sexto: El Acuerdo No. 066 del 11 de diciembre de 1986, por el cual se reformó el Estatuto de la Beneficencia del Valle, estableció en el Artículo 23 las funciones de la Junta Directiva y en el literal c) dispuso: “Determinar la organización interna de la Entidad... y señalarle sus funciones”.

De otro lado el artículo 31 fija las funciones del Gerente y en los literales b) y c) establece:

“b) Dirigir, coordinar y vigilar la organización y funcionamiento de la Entidad y la ejecución de sus programas de conformidad con las disposiciones legales vigentes. c) Fijar las funciones de los empleados y vigilar y controlar el cumplimiento de las mismas”. No obstante las obligaciones contenidas en sus estatutos, La Beneficencia del Valle desarrolla su actividad administrativa sin tener un Manual de Funciones, expedido en forma legal, mediante un acto administrativo plasmado en un Acuerdo de la Junta Directiva. Tampoco se ha dado cumplimiento a lo ordenado por el Artículo 20 de la Ley 27, en lo relativo a la obligación de la Entidad de expedir, igualmente mediante Acuerdo de Junta Directiva, el Manual de Funciones y Requisitos, dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de dicha ley, la cual entró a regir el 29 de diciembre de 1992.

Séptimo: Para efecto de la reorganización administrativa se ha programado la Entidad demandada, se contrataron los servicios profesionales del doctor Jaime León Ortíz. Dentro de los propósitos a desarrollar estaba la elaboración del Manual de Funciones y Procedimientos. Dicho profesional presentó ante la Junta Directiva un informe de su gestión, según consta en el Acta No. 647 del 25 de mayo de 1993, en el cual, hace el diagnóstico del funcionamiento de la Entidad y manifiesta que no se cuenta con los Manuales de Funciones y

Procedimientos. Con esta conducta, la entidad demandada impidió a mi poderdante presentar la solicitud de ingreso y escalafonamiento dentro de la carrera administrativa durante los primeros seis meses de vigencia de la ley, para

convertirse luego en un imposible, al ser declarada la insubsistencia de su nombramiento.

Octavo: La entidad nominadora incurrió en desviación de sus atribuciones al ejercer una facultad que no poseía, por cuanto la libertad de remoción de sus empleados quedó limitada al cumplimiento de las

normas vigentes que regulaban la carrera administrativa”. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Artículos 2 - 13 - 53 - 125 y 21 transitorio de la Constitución Nacional; artículos 4 -19 y 20 de la Ley 27 de 1992; artículo 26 del Acuerdo No. 66 de 1986. LA SENTENCIA El a quo denegó las pretensiones de la demanda con la fundamentación de que la parte actora no logró la presunción de legalidad que ampara el acto acusado. (fls. 112 a 116 cuaderno 4) EL RECURSO La parte actora interpuso el recurso de apelación contra la anterior sentencia (fls 118 a 125 del cuaderno 4), considerando que en la misma no se confrontaron los argumentos de la defensa, ni se analizó la prueba aportada por el actor al proceso. Que al respecto se desestimó la inexistencia del Manual de Funciones dentro de la oportunidad legal, así como el derecho del demandante a inscribirse extraordinariamente en carrera administrativa, conforme a las previsiones de la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1224 de 1993. Finalmente el demandante se pregunta si la declaratoria de insubsistencia se produjo para un mejoramiento del servicio. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES Sea lo primero precisar el contenido y el alcance de las normas que informan el contexto de la Carrera Administrativa para efectos del presente contencioso: El artículo 25 de la Carta Política dispone en su primer inciso: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Al respecto la norma estatuye una regla general, según al cual los empleos de la esfera estatal son de carrera. Seguidamente distingue las excepciones, defiriendo a la ley la competencia residual para determinar los demás empleos excluidos de la carrera administrativa. Bajo esta perspectiva tenemos que la naturaleza jurídica de los empleos estatales entraña un rango constitucional, salvo aquellos que la misma Carta Política ha querido sostener dentro de los precisos linderos de la ley. En desarrollo del anterior canon constitucional se expidió la Ley 27 de 1992, la cual en su Artículo 4 dispuso sobre los empleos de carrera y libre nombramiento y remoción, tipificando aquellos que se encuentran exceptuados del régimen de carrera, dentro de los cuales se concretan los del nivel territorial. El inciso tercero dentro del Artículo 125 de la Constitución estipula que: “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. Quiere decir esto que el ingreso a la carrera administrativa no es automático, toda vez que los aspirantes a gozar de cargos de tan linaje deben cumplir

primeramente con la ritualidad prescrita en la Ley 27 de 1992 y en sus disposiciones reglamentarias. A este propósito, la consabida ley estableció el plazo de un año para que los empleados del nivel territorial que ostentaran los requisitos exigidos en las normas vigentes acreditaran el cumplimiento de los mismos, bien fuera que tales requisitos emergieran de los manuales para los respectivos cargos, o de las equivalencias previstas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y el Decreto reglamentario 573 de 1988. Consecuentemente, la satisfacción de los comentados requisitos para acceder a cargos de carrera podía enderezarse con referencia a los mencionados manuales o a las precitadas normas. En otras palabras, en los eventos en que las entidades territoriales no dispusieran de manuales de funciones y requisitos, los interesados en obtener la inscripción en cargos de carrera dentro del año señalado, debían estar a lo dispuesto en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto reglamentario 573 de 1988, so pena de quedar como empleados de libre nombramiento y remoción, hasta tanto acreditaran los requisitos para la inscripción en cuestión. Así las cosas, la inexistencia de manuales de funciones y requisitos no era óbice para que los respectivos empleados solicitaran su inscripción en carrera, previo el cumplimiento de las exigencias consignadas en las normas vigentes ya referenciadas. Desde luego que las entidades territoriales disponía de un término de seis (6) meses para expedir los susodichos manuales, y en general, para la adopción de las medidas tendientes a estructurar el sistema de carrera administrativa. Que no

cumplieren este mandato las respectivas autoridades nominadoras, es asunto que le corresponde resolver a las instancias disciplinarias competentes; pero en todo caso, ninguna incidencia habría de tener dicho incumplimiento frente a las solicitudes de inscripción que llegaren a presentar los interesados, toda vez que la misma Ley 27, como ya se vio, destacando su carácter previsivo remitió a sus destinatarios a una fórmula alternativa, salvoguardando así el derecho a la inscripción de quienes oportunamente acreditaran, o acrediten hoy, las calidades exigidas en las normas respectivas para acceder a la mentada carrera. De otra parte, la Sala estima que la inscripción en cargos de carrera deviene a instancias del servidor público interesado que satisfaga los requisitos y condiciones establecidos para el efecto, pues no otra cosa se desprende del contenido del artículo 4 del Decreto 1224 de 1993, que reza: “Del trámite para la inscripción de la carrera administrativa. Este trámite se inicia cuando el empleado interesado presenta la solicitud de la expedición del certificado sobre cumplimiento de condiciones y requisitos para la inscripción”. Conclusión inequívoca de lo anterior es la de que en ningún caso la inscripción inicial en carrera administrativa procede de oficio. Cosa distinta es la responsabilidad que pesa sobre los funcionarios nominadores, en orden a facilitar a dicha inscripción a los empleados que lo ameriten. Por ello, conforme el Artículo 16 del Decreto 1224 de 1993, el funcionario que habiendo considerado ostentar el derecho a tal inscripción, no la llegare a solicitar demostrando las calidades de ley “podrá ser removido en cualquier tiempo por la

autoridad nominadora”. Ahora veamos cual es la situación fáctica del caso sub lite: El actor se vinculó a la Beneficencia de Valle el 1 de julio de 1971, según consta en acta de posesión que obra a folio 4 del cuaderno 4. Mediante Resolución G653 de junio 28 de 1993 (fl 3 cuaderno 4) de la Beneficencia del Valle, se declaró insubsistente el nombramiento del demandante como Auxiliar Administrativo II, en la Sección Tesorería, en el Departamento Financiero de esta entidad. En el expediente aparece una constancia ( fl. 58) expedida por la Directora del Departamento de Recursos Humanos de la Beneficencia del Valle, a través de la cual se acredita que el actor no solicitó ante este despacho ni ante ninguna otra dependencia de la Beneficencia su inscripción en carrera administrativa. En todo caso, por parte alguna del plenario milita prueba que lo demuestre. Por el contrario, en oficio CSSC ST 081 de junio 15 de 1994 ( fl 1 cuaderno 3), el Departamento Administrativo de la Función Pública manifiesta que el actor no se halla inscrito en la susodicha carrera. Al proceso se allegó una constancia (fl. 33 cuaderno 4) del Gerente de la Beneficencia del Valle del Cauca, a través de la cual se especifica que hasta el 24 de junio de 1993 se elaboró en el Beneficencia con un manual de funciones y requisitos mínimos. Que por Resolución G 614 de junio 25 de 1993, se adoptó el manual de funciones y requisitos mínimos para los empleos de la planta de cargos establecida por Acuerdo No. 029 de junio 4 del mismo año. Pero también

es evidente que dentro del plenario no aparecen los respectivos ejemplares de las manuales anunciados en la precitada constancia, el segundo de los cuales en todo caso sería extemporáneo frente al término de 6 meses establecido en el Artículo 20 de la Ley 27 de 1992. Con todo, la expedición extemporánea del manual de funciones y requisitos, si bien ameritaría una indagación disciplinaria, en nada incidió dentro de la vía alternativa dispuesta para que el actor hubiese solicitado la inscripción en carrera administrativa. En efecto, el demandante tuvo la oportunidad para impetrar su inscripción en carrera siguiendo los precisos lineamientos del Artículo 22 de la Ley 27 de 1992. En este sentido, ante la eventual carencia de un manual de funciones y requisitos, bien podía enderezar su petición de inscripción con referencias a las exigencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto reglamentario 573 de 1988. Pero ese no fue el camino seguido por el libelista. debiendo entonces asumir las consecuencias que se deriven de su inactividad. De todo lo actuado fluye nítidamente la conclusión de que el actor no se hallaba inscrito en carrera administrativa, no gozaba de período fijo y no tenía fuero alguno de estabilidad. Por lo mismo, su condición de la de un funcionario de libre nombramiento y remoción. Consecuentemente, su nombramiento podía ser declarado insubsistente en cualquier tiempo, sin necesidad de motivar la decisión. Tal como se expresó en líneas anteriores, la inactividad del demandante en

sede administrativa encuadró inevitablemente en la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción, según voces del inciso segundo del Artículo 22 de la ley 27 de 1992, en concordancia con el Artículo 16 del Decreto 1224 de 1993. Como consecuencia de la anterior, el acto contentivo de la declaración de insubsistencia del nombramiento del actor es de carácter discrecional, razón por la cual su expedición se presume inducida por el buen servicio. Tampoco está demostrada en autos la desviación de poder ni el desmejoramiento del servicio, prueba que de acuerdo con el Artículo 177 del C.P.C. le correspondía la parte actora. Por ende, al no desvirtuarse la presunción de legalidad que protege el acto acusado, la sentencia recurrida merece ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida el catorce (14) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el juicio promovido por José Hernando Orejuela. Notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 10 de 1996. Silvio Escudero Castro, Carlos Arturo Orjuela Góngora.Eneida Wadnipar Ramos; Secretaria.