CE-SEC2-EXP1996-N12670

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Configuración. Caducidad de la acción / CADUCIDAD DE LA ACCION - Silencio administrativo negativo Los tres entes oficiales dejaron transcurrir el término de los tres meses previstos en el C.C.A., artículo 40, y ninguno dio respuesta al actor; por lo tanto se configuró el denominado silencio administrativo negativo. El 7 de octubre de 1989 se expidió el Decreto 2304, que en su artículo 22 subrogó el C.C.A., artículo 135 y facultó en el segundo inciso para acudir en demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contra actos particulares cuando ha operado el silencio negativo en relación con la petición principal; norma que es de inmediato cumplimiento y aplicación por su carácter procesal; por lo tanto, en el sub judice los cuatro (4) meses hábiles para incoar la acción transcurrieron de octubre 7 de 1989 a febrero 7 de 1990 (C.C.A., artículo 136, subrogado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 23), y como la acción solamente se instauró el 16 de abril de 1990, su formulación fue extemporánea.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 12670

Actor: CARLOS CANO ACONCHA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander

el 3 de agosto de 1995, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad y en consecuencia se inhibió para fallar de mérito. LA DEMANDA En el libelo demandatorio (folios 2 a 17), eleva como pretensiones el demandante que se declare para los efectos legales, que se ha contestado negativamente la petición elevada por el demandante el 11 de noviembre de 1988 al Director del Hospital San Juan de Dios de Cúcuta, al Director del Servicio Seccional de Salud del Departamento y al Gobernador del Departamento, por haber operado el silencio administrativo negativo; y que se declare nula la anterior decisión negativa ficta. Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, como pretensión principal se solicita que la Nación, Departamento de Norte de Santander y Hospital San Juan de Dios paguen en forma solidaria al demandante los valores exigibles e insolutos que les corresponden por trabajo en jornadas dominicales, nocturnas y en días feriados desarrolladas en el Hospital San Juan de Dios de Cúcuta. Como primera pretensión subsidiaria solicita que los reconocimientos sean a cargo del Departamento de Norte de Santander y como segunda pretensión subsidiaria de las dos anteriores que las pretensiones sean a cargo del Hospital San Juan de Dios de Cúcuta. Como segunda pretensión principal solicita se ordene a las demandadas solidarias el pago de los mayores valores resultantes de primas, vacaciones, cesantías, reconocimientos, bonificaciones y demás emolumentos que correspondan al actor. Como segunda pretensión subsidiaria se eleva el pago de mayores valores resultantes de primas, vacaciones, cesantías, reconocimientos, bonificaciones y

demás emolumentos, que sean a cargo del Departamento de Norte de Santander y como última súplica subsidiaria que los anteriores pagos sean a cargo del Hospital San Juan de Dios de Cúcuta. Finalmente aspira la parte demandante a que las condenas se profieran dentro de los términos y condiciones del C.C.A., artículos 176, 177, 178. Como disposiciones violadas se invocan: C.N., artículos 2 - 17 - 10 - 2030 - 182. LA SENTENCIA El a quo declaró probada la excepción de caducidad y en consecuencia se inhibió para fallar de mérito; fundamenta la decisión en que al haber hecho la petición de reconocimiento el 11 de noviembre de 1988 y sólo haber presentado la demanda de 16 de abril de 1990, este acto procesal fue extemporáneo y ya había calculado la acción. MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio Público no emitió concepto en el caso objeto de estudio. EL RECURSO El apoderado del demandante, que interpuso en tiempo recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, expresó que el Tribunal en su decisión mostró indiferencia en relación con los hechos demostrados y luego de cinco años optó por declarar probada la excepción de caducidad. CONSIDERACIONES Hechos el estudio de fondo y el análisis de la decisión de primera instancia, encuentra la Sala que en verdad en el asunto materia de estudio se encuentra probada la excepción de caducidad de la acción por lo siguiente: El demandante por intermedio de apoderado elevó petición de reconocimiento y pago de los valores que correspondieran por trabajo nocturno,

dominical y en días feriados como profesional de la medicina en el Hospital San Juan de Dios de Cúcuta, a partir del 1º de enero de 1973 hasta el 30 de diciembre de 1987; la reclamación fue recibida el 11 de noviembre de 1988 por la Gobernación del Departamento de Norte de Santander, Hospital San Juan de Dios de Cúcuta y de Servicio de Salud de Norte de Santander (folios 19 a 24). Los tres entes oficiales dejaron transcurrir el término de los tres meses previstos en el C.C.A., artículo 40, y ninguno dio respuesta a Carlos Cano Aconcha, y por lo tanto se configuró el denominado silencio administrativo negativo. Ahora bien, dados la naturaleza y rango de los tres entes demandados: Nación (Ministerio de Salud), Departamento de Norte de Santander y establecimiento público del orden municipal (Hospital San Juan de Dios de Cúcuta), conforme a lo dispuesto en el C.C.A., artículos 50 - 51, no había recurso de apelación y el de la reposición era facultativo. El 7 de octubre de 1989 se expidió el Decreto 2304, que en su artículo 22 subrogó el C.C.A., artículo 135 y facultó en el segundo inciso para acudir en demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contra actos particulares cuando ha operado el silencio negativo en relación con la petición principal; norma que es de inmediato cumplimiento y aplicación por su carácter procesal; por tanto en el sub judice los cuatro (4) meses hábiles para incoar la acción transcurrieron de octubre 7 de 1989 a febrero 7 de 1990 (C.C.A., artículo

136, subrogado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 23), y como la acción solamente se instauró el 16 de abril de 1990, su formulación fue extemporánea. Por lo anotado deberá declararse probada la excepción de caducidad oportunamente propuesta, máxime que el apelante no expresó inconformidad sobre este tópico al interponer el recurso, con lo cual tácitamente lo aceptó. La Sala deja constancia, por mayoría, de que este enfoque rectifica el que se acogió en sentencia del 31 de julio de 1995 dentro del expediente No. 9665, actor Hollman Hernández García, con ponencia del Consejero doctor Diego Younes Moreno, porque allí se invocó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual “los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”. Sin embargo en el caso de autos no se está en presencia de un término que ya hubiese empezado a correr y que pudiera compararse o enfrentarse con otro posterior, como cuando un plazo de prescripción se acorta, sino, que antes bien, la situación es la de que frente a la inexistencia de un término expreso, la norma posterior consagra una figura nueva, que lo crea o establece. Y en este supuesto resulta elemental entender que el particular tiene que ajustarse a este término, pues no existe un derecho a la inexistencia del mismo. Esto es, que el legislador tiene la potestad de señalar un término o plazo para el ejercicio de una acción que antes carecía del mismo. De suyo, esto contribuye a la seguridad jurídica,

pues no es razonable que las controversias jurídicas puedan plantearse eternamente en el tiempo; y por ello mismo es importante que la comunidad y la propia Administración Pública sepan a ciencia cierta cuándo es viable una determinada acción y cuándo no, por virtud del fenómeno de la caducidad o, eventualmente, de la prescripción. Las razones consignadas llevan a la Sala a confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la providencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el tres (3) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995), mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se inhibió para fallar de mérito en el juicio de Carlos Cano Aconcha contra la nación (ministerio de salud), Departamento de Norte de Santander y Hospital San Juan de Dios de Cúcuta. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día once (11) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Presidente; Joaquín Barreto Ruiz, salva voto; Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, María Eugenia Samper Rodríguez, salva voto.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Rectifica la jurisprudencia de julio 31 de 1995 contenida en el Expediente 9665. Actor: Hollman Hernández García; C.P. doctor Diego Younes Moreno. En el mismo sentido pueden consultarse los Expedientes 12659, 12661, 12663, 12664.

FALLO INHIBITORIO - Improcedencia / CADUCIDAD DE LA ACCIONInexistencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Inexistencia de caducidad / LEY PROCESAL - Aplicación La mayoría orientó la decisión inhibitoria en consideración a que el interesado presentó la reclamación el 11 de noviembre de 1988, el término para incoar la acción transcurrió entre el 7 de febrero de 1990 e instauró la acción sólo hasta el 16 de abril de 1990, para cuya fecha ya la caducidad había surtido su efecto. Sin embargo, considero que dicho fenómeno no ocurrió por lo siguiente: las peticiones que originaron el acto presunto aquí demandado, fueron presentadas el 2 y 16 de febrero de 1989. A la luz del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, inciso quinto, que era el vigente para aquella fecha, “la acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse cualquier tiempo”. En consecuencia debió darse aplicación a la mencionada disposición, pues la modificación que sobre el particular introdujo el artículo 23 del Decreto 2304 entró a regir con posterioridad, es decir, el 7 de octubre de 1989. El anterior planteamiento encuentra asidero en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, cuyo

tenor literal expresa: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. SALVAMENTO DE VOTO Son razones de disentimiento las siguientes: La mayoría orientó la decisión inhibitoria en consideración a que el interesado presentó la reclamación el 11 de noviembre de 1988, el término para incoar la acción transcurrió entre el 7 de febrero de 1990, e instauró la acción sólo hasta el 16 de abril de 1990, para cuya fecha ya la caducidad había surtido su efecto. Sin embargo, considero que dicho fenómeno no ocurrió por lo siguiente: Las peticiones que originaron el acto presunto aquí demandado fueron presentadas el 2 y 16 de febrero de 1989. A la luz del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, inciso quinto, vigente para aquella fecha, “la acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo”. En consecuencia, debió darse aplicación a la mencionada disposición, pues la modificación que sobre el particular introdujo al artículo 23 del Decreto 2304, entró a regir con posterioridad, es decir, el 7 de octubre de 1989. El anterior planteamiento encuentra asidero en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, cuyo tenor literal expresa: “Las leyes concernientes a la sustanciación y la ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban

empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Por lo anterior, estimo que debió revocarse la providencia del Tribunal, en cuanto se declaró inhibido por caducidad de la acción y en su lugar resolver sobre el fondo de las peticiones. Atentamente, María Eugenia Samper R. Santafé de Bogotá, D.C., abril 25 de 1996. ACCION CONTRA ACTOS PRESUNTOS - Inexistencia de caducidad / RETROACTIVIDAD DE LA LEY - Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Término para demandar / VACIO NORMATIVOInexistencia Para determinar si es o no procedente aplicar un término de caducidad para el ejercicio de una acción como la aquí propuesta, es imperioso tener en cuenta si el hecho que dio origen a ella ocurrió con posterioridad a la vigencia de la norma que señala dicho término. De no ser así, se le estaría dando a la norma efectos retroactivos, lo cual sólo sería procedente en el caso en que la misma ley así lo hubiera señalado. La posición mayoritaria de la Sección expresada en el caso presente, no sólo contraría las normas y principios según los cuales las disposiciones legales prohibitivas o limitativas de las actividades de las personas deben ser interpretadas con carácter restrictivo, sino que está limitando, por vía de interpretación, el derecho al acceso a la justicia garantizado legal y constitucionalmente. No es acertada la opinión de la mayoría cuando dice “que es absolutamente lícito que frente a la carencia del término para una determinada

acción el legislador llene este vacío fijándolo”, pues no es que con anterioridad al Decreto 2304 existiera un vacío, ya que el legislador había regulado expresamente la situación al disponer en el artículo 136 del C.C.A. que “la acción sobre los actos presuntos” que resuelvan un recurso “podrá interponerse en cualquier tiempo”. SALVAMENTO DE VOTO Con el mayor respeto por la decisión adoptada mayoritariamente por la Sección, me permito consignar las razones que tuve para apartarme de ella, teniendo en cuenta que la acción instaurada se originó en el silencio administrativo respecto a la solicitud formulada por el demandante:

1. Para determinar si es o no procedente aplicar un término de caducidad para el ejercicio de una acción como la aquí propuesta, es imperioso tener en cuenta si el hecho que dio origen a ella ocurrió con posterioridad a la vigencia de la norma que señala dicho término. De no ser así, se le estaría dando a la norma efectos retroactivos, lo cual sólo sería procedente en el caso en que la misma ley así lo hubiera señalado. El anterior criterio fue el de la Sección (ver sentencia proferida el 31 de julio de 1995 con ponencia del doctor Diego Younes Moreno dentro del proceso 9665), como lo es también el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, contenido en la sentencia del 1º de marzo de 1995, Expediente S - 107, actores Arcesio Silva Gasca y otros, cuando dicha corporación infirmó un fallo porque “en la sentencia recurrida la Sección Tercera decidió aplicar el término señalado en la nueva norma a un hecho acaecido con

anterioridad a su vigencia”.

2. La posición mayoritaria de la Sección expresada en el caso presente, no sólo contraría las normas y principios según los cuales las disposiciones legales prohibitivas o limitativas de las actividades de las personas deben ser interpretadas con carácter restrictivo, sino que está limitando, por vía de interpretación, el derecho al acceso a la justicia garantizado legal y constitucionalmente.

3. Es cierto, como lo dice la sentencia, que “nadie tiene derecho a que la ley no le señale término para el ejercicio de las acciones judiciales pertinentes”.

Empero, aquí no se trata de determinar si al actor le asistía o no tal derecho, sino si la acción fue instaurada en tiempo o no, lo cual sí ocurrió, pues el Decreto 2304 de 1989 expresamente dice que rige a partir de la fecha de promulgación y no dijo en forma expresa que se aplicaría a hechos anteriores a su vigencia, como el que fue objeto de este proceso.

4. No es acertada la opinión de la mayoría cuando dice “que es absolutamente lícito que frente a la carencia del término para una determinada acción el legislador llene este vacío fijándolo”, pues no es que con anterioridad al Decreto 2304 existiera un vacío, ya que el legislador había regulado expresamente la situación al disponer en el artículo 136 del C.C.A., que “la acción sobre los actos presuntos” que resuelvan un recurso “podrá interponerse en cualquier tiempo”. Luego no hay vacío que llenar.

Por las anteriores razones brevemente expuestas, considero que el legislador no señaló un término de caducidad para el ejercicio de la acción contra actos presuntos, razón por la cual el actor podía ejercerla en cualquier tiempo. En tal

virtud se imponía revocar la sentencia del a quo y hacer un pronunciamiento de mérito. Atentamente, Joaquín Barreto Ruiz.