CE-SEC2-EXP1996-N13537

ADMINISTRACION MUNICIPAL - Reestructuración / SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS MUNICIPAL - Supresión de cargos El acuerdo acusado reestructura la administración municipal y los artículos cuya nulidad y suspensión provisional se solicita suprimen la Secretaría de Obras Públicas Municipales y facultan al primer mandatario local para el cumplimiento de obligaciones inherentes a esa reforma administrativa. Tal decisión nada tiene que ver con el principio de la separación de los poderes públicos, artículo 113 de la C. P. Y si el asunto se plantea por el aspecto de las competencias propias del Alcalde y del Concejo municipal, es claro que al Concejo corresponde determinar la estructura de la Administración municipal. Será entonces materia del estudio de fondo que corresponde hacer en la sentencia, el determinar si la supresión de toda una dependencia puede hacerla el Concejo según el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución, o el alcalde municipal. Por otra parte, y en relación con el artículo 122 de la Constitución, cree la Sala que no hay violación flagrante pues no se están creando empleos sin funciones ni proveyendo cargos. En cuanto al numeral 3 del artículo 313 ibídem, examinar si la autorización concedida al alcalde fue o no precisa, o si el Concejo podía delegar, exige un estudio de fondo que no corresponde a un auto de suspensión provisional. En relación con la prohibición de crear obligaciones que superen el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado (artículo 315 numeral 7 de la C.N), sería necesario analizar la ley orgánica del presupuesto y los presupuestos aprobados y no es este el momento; ello corresponde de la

sentencia. La misma observación cabe respecto del artículo 345 de la C.N.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Santafé de Bogotá, veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 13537

Actor: ALIRIO ZARATE ARIZA Demandado: MUNICIPIO DE FLORENCIA Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Alirio Zárate Ariza contra el auto de 22 de febrero de 1996, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por el cual se negó la suspensión provisional solicitada.

La demanda se dirige a obtener la suspensión provisional y, mediante sentencia, la nulidad de las siguientes disposiciones del Acuerdo No. 016 del 8 de mayo de 1995 expedido por el Concejo Municipal de Florencia —Caquetá —; “por el cual se reestructura la Administración Municipal, se reorganizan todas las dependencias, se definen las funciones de las diferentes dependencias y se dictan otras disposiciones”. Parágrafo único del artículo 10 que reza: “En virtud de lo anteriormente acordado, suprímase la Secretaría de Obras Públicas Municipales. Artículo 105: Autorízase al alcalde para que en un término no mayor de 180 días, contados a partir de la fecha de la publicación del presente Acuerdo, para que efectúe los movimientos presupuestales y dictar las reglamentaciones que sean necesarias para el cumplimiento del presente Acuerdo, así mismo para la consecución de recursos internos o

externos a través de mecanismos de crédito, ayudas nacionales, internacionales o cofinanciación. Parágrafo Unico. Previa autorización de la capacidad de endeudamiento expedida por la Secretaría de Hacienda” Artículo 106: Autorízase al Alcalde Popular de Florencia, hasta 180 días a partir de la aprobación del presente Acuerdo para que dentro de los trámites de ley proceda a efectuar las indemnizaciones que se consideren necesarias y viables a efecto de viabilizar la reforma administrativa y la reestructuración de la planta de personal”. Para sustentar la medida provisoria el accionante, en extenso escrito, estima violadas las siguientes normas: De la Constitución Nacional los artículos: 53; 113; 122; numerales 3º 5º y 6º del artículo 313; numerales 4º y 7º del artículo 315; 340; y 345. Del Código Sustantivo del trabajo el artículo 467. Y del Decreto 1333 de 1986 el artículo 289, inciso final del mismo, y el artículo 293. Manifiesta el solicitante que el Concejo municipal desbordó el ámbito de su competencia al suprimir la Secretaría de Obras Públicas Municipales, porque dentro de sus atribuciones constitucionales no se encontraba ésta, siendo exclusiva del alcalde de conformidad con los artículos 313 numeral 6º y 315 numeral 4º de la C.N. Que si bien el Concejo, mediante el artículo 10 del acuerdo demandado, determinó la estructura de la administración, por ello y a manera de conclusión, podía dar por suprimida la Secretaría de Obras Públicas. Reafirma

que la facultad de suprimir esa dependencia era del alcalde, pero condicionada al control previo del órgano legislativo y que éste, al haberse arrogado funciones que no le eran propias, transgredió el artículo 122 de la C.N. Señala que en materia de supresión de entes municipales el Concejo y el alcalde realizan funciones separadas pero armónicas, que el funcionario local suprime previo acuerdo expedido por el órgano local que determine las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se llevará a cabo la supresión del ente, pero que en este caso se invirtieron las funciones porque fue el Concejo quien lo hizo y el Alcalde guardó silencio, por lo que considera que se viola el artículo 113 de la C.N. Que el artículo 105 infringe el numeral 5º del artículo 313 de la C.N., al facultar al alcalde para efectuar movimientos presupuestales y dictar la reglamentación necesaria para el cumplimiento del Acuerdo 016, cuando ello no era posible por ser una atribución exclusiva del órgano local, que tampoco podía delegarla en ese funcionario. Que dicha facultad se otorgó en forma general y sin considerar lo dispuesto en el numeral 3º. del artículo 313 de la C.N., donde se exige que las funciones encomendadas al alcalde deben ser precisas de las que le corresponden al Concejo municipal y dentro de un tiempo determinado. Que el alcalde municipal no es el competente para efectuar las indemnizaciones que menciona el artículo 106, atribución legítima del Concejo de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 313 de la C.N. y que ellas sólo pueden figurar en el acuerdo contentivo del presupuesto, al cual debe

sujetarse el funcionario local para proceder de conformidad y no ir en contra del precepto constitucional. Que las facultades dadas al alcalde fueron generales, vagas e imprecisas y no como lo ordena el numeral 3º del mismo artículo. Que otorgar esta facultad significa emprender una reforma administrativa, omitiendo lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 340 del C.N., relacionado con los consejos de planeación que deben existir en las entidades territoriales, sin permitir el control y la participación técnica de estos entes en la distribución de los recursos y evitar la desviación de los mismos. Que tratándose de indemnizaciones esta función no podía ser delegada, porque el Concejo no está facultado para fijar esta clase de regímenes inherentes a las reformas administrativas que emprenda, y al hacerlo transgredió el artículo 345 de la C.N. Considera que el artículo 106 del Acuerdo 016 infringió el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, porque quebranta el régimen legal en materia de estabilidad de los trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas consagrado en la cláusula 2ª de la convención colectiva de trabajo de 1967; que no pueden ser indemnizados por los efectos de la reforma administrativa debido a que su situación laboral es diferente, sujeta a lo previsto en esta cláusula que informa los causales por las cuales pueden ser licenciados. Que igual viola el artículo 293 del Decreto 1333 de 1986 que obliga tanto al Concejo como al alcalde a respetar el régimen jurídico y las condiciones laborales de los trabajadores oficiales del Municipio de Florencia, quienes se encuentran vinculados mediante contrato de

trabajo y a la convención colectiva que es la ley para las partes. Cita una sentencia proferida por la Corte Constitucional relacionada con el derecho colectivo del trabajo, transcribe unos apartes y dice que también fue vulnerada. Estima igualmente como violados por los artículos 105 y 106 del mencionado acuerdo, el artículo 289 e inciso final del mismo, del Decreto 1333 de 1986, según el cual el Concejo determina la planta personal de la alcaldía, las secretarías y de sus dependencias, a iniciativa del alcalde, e igualmente crea, suprime o fusiona empleos de los órganos de control, fiscalización y manejo, ceñido a las normas que el mismo expida sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos sin poder crear a cargo el tesoro municipal obligaciones que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios personales; y que en consecuencia, el Concejo no podía delegar en el alcalde municipal la función de aprobar la reestructuración de la planta de personal y menos la de expedir una nueva, a efecto de reorganizar la administración municipal; que el Alcalde tiene la iniciativa pero no la competencia para ello. Finalmente dice que los actos acusados violan el numeral 7º del artículo 315 de la C.N., al facultar al alcalde para efectuar erogaciones sin control ni sujeción alguna al presupuesto que ya se había fijado mediante Acuerdo 052 de diciembre 9 de 1994, donde no se previó suma alguna para efectos de movimientos presupuestales por la reestructuración administrativa, como tampoco en la adición que se hizo mediante Acuerdo 012 de abril 21 de 1995, para lo cual

compara los dos acuerdos mediante un cuadro que anexa. Que la nueva Constitución Política previendo esa situación prohibió al alcalde crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. EL AUTO APELADO El Tribunal negó la suspensión provisional luego de considerar que para deducir la infracción de las normas constitucionales y legales invocadas, así como de las reglamentarias y convencionales, es necesario un profundo y detenido estudio, pues no surge en forma manifiesta, y porque la solicitud no cumplió con uno de los requisitos exigidos por el artículo 152 del C.C.A., como lo es la demostración, aunque sea sumaria, del perjuicio que los actos impugnados causan al demandante, siendo la acción intentada la nulidad y restablecimiento del derecho. LA APELACION Manifiesta el apelante que el perjuicio ocasionado mediante los actos acusados se traduce en la terminación del contrato de trabajo por la supresión de la Secretaría de Obras Públicas Municipales, que si bien para la fecha de presentación de la demanda esto no había sucedido, se trataba de una contingencia, pues ésta se vislumbraba con la desaparición del ente municipal. Para sustentar lo dicho, se apoya, en el oficio No. 2615 de octubre 30 de 1995 mediante el cual la Alcaldía da por terminado el contrato de trabajo; en un escrito en el que afirma haber agotado la vía gubernativa; en dos proposiciones, la una del Concejo municipal y la otra de la asamblea departamental, relacionadas con los despidos; en un comunicado del personero municipal en el

mismo sentido; en la convención colectiva de trabajo; en la convocatoria del tribunal de arbitramento para la fecha de retiro; y en que la causal de retiro no se ajustó a lo previsto en los artículos 48 y 49 del Decreto 2127 de 1945. Además, fundamenta su petición en los conceptos de violación formulados en la demanda. Se decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES La Sala reitera una vez más que de conformidad con el artículo 152 del C.C.A., la procedencia de la suspensión provisional esta condicionada a los requisitos en él señalados, siendo uno de ellos la violación manifiesta de las normas invocadas. El actor indica como violado el artículo 53 de la C.N., que faculta al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo y señala ciertos principios fundamentales que deben ser tenidos en cuenta. La Sala no encuentra en este momento en qué forma el acuerdo municipal desconozca esta disposición. El acuerdo acusado reestructura la administración municipal y los artículos cuya nulidad y suspensión provisional se solicita suprimen la Secretaría de Obras Públicas Municipales y facultan al primer mandatario local para el cumplimiento de obligaciones inherentes a esa reforma administrativa. Tal decisión nada tiene que ver con el principio de la separación de los poderes públicos, artículo 113 de la C.P. Y si el asunto se plantea por el aspecto de las competencias propias del alcalde y del Concejo municipal, es claro que al Concejo corresponde determinar la estructura de la Administración Municipal. Será entonces materia del estudio de fondo que corresponde hacer en la sentencia, el determinar si la supresión de

toda una dependencia puede hacerla el Concejo según el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución, o el alcalde municipal. Por otra parte, y en relación con el artículo 122 de la Constitución, cree la Sala que no hay violación flagrante, pues no se están creando empleos sin funciones ni proveyendo cargos. En cuanto al numeral 3 del artículo 313 ibídem, examinar si la autorización concedida al alcalde fue o no precisa, o si el Concejo podía delegar, exige un estudio de fondo que no corresponde a un auto de suspensión provisional. Se observa que en el presente caso, el Concejo municipal utilizó erró - netamente el término “suprímase” para referirse a la Secretaría de Obras Públicas Municipales luego de fijar la estructura de la administración municipal, pero en realidad lo que hizo fue suprimirla en ejercicio de la facultad que le concede el numeral 6 del artículo 313 de la C.P. En relación con la prohibición de crear obligaciones que superen el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado (artículo 315 numeral 7º de la C.N.), sería necesario analizar la ley orgánica del presupuesto y los presupuestos aprobados y no es este el momento; ello corresponde a la sentencia. La misma observación cabe respecto del artículo 345 de la C.N. El peticionario de la suspensión, al explicar la violación flagrante de la disposición contenida en el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, se refiere no directamente a los actos impugnados que demanda, sino a la convención colectiva celebrada entre el Sindicato de Trabajadores Municipales y el Municipio de Florencia, es decir, que no se hace una confrontación directa

entre los artículos acusados y la norma considerada como infringida, sino entre ésta y lo pactado en la mencionada convención colectiva de trabajo. Además, esta jurisdicción carece de competencia para conocer de conflictos que tengan origen en contratos individuales de trabajo. En cuanto al artículo 289 del Decreto 1333 de 1986, cabe la misma consideración que se hizo con relación al artículo 313 numeral 6 de la C.N., sobre las atribuciones de los concejos municipales. Respecto al artículo 293 del mismo decreto, es una disposición que señala por cuáles normas se rigen los empleados públicos y los trabajadores oficiales y no se encuentra en qué forma los artículos acusados puedan infringirla prima facie. En este orden de ideas la Sala concluye que no se ha demostrado la violación flagrante de las normas en que se sustenta la petición de Suspensión Provisional y por tanto no es posible decretarla. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

Por lo expuesto se RESUELVE: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 22 de febrero de 1996, que negó la suspensión provisional impetrada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruiz, ausente; Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, ausente; María E.

Samper Rodríguez. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido pueden consultarse las providencias de fecha 25 de abril de 1996, expedientes 13233, 13285, 13286, 13386, 13534; 30 de mayo de 1996, expedientes 13672, 13668. Consejera Ponente, doctora Clara Forero de Castro; 2 de mayo de 1996, expedientes 13753, 13533, 13284; 30 de mayo de 1996, expedientes 13664, 13663, 13671 y

13679. Consejera Ponente, doctora María Eugenia Samper; 18 de abril de 1996, expediente 13242; 30 de mayo de 1996, expedientes 13681, 13670, 13662,

13680. Consejera Ponente, doctora Dolly Pedraza de Arenas; 16 de mayo de 1996, expediente 13374; 30 de mayo de 1996, expedientes13387. Consejero Ponente, Alvaro Lecompte Luna; 30 de mayo de 1996, expedientes 13676, 13669, 13666. Consejero Ponente, doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora; 16 de mayo de 1996, expedientes 13667, 13535, 13682, 13665, 13372, 13678, 13287.

Consejero Ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz.