CE-SEC2-EXP1996-N4824

ACCION DE NULIDAD - Efectos / COSA JUZGADA - Alcances / ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales Con la expedición del artículo 175 del Decreto 01 de 1984, las que pudieran denominarse como apreciaciones jurisprudentes al punto, se consagraron como norma, y fue así como se precisó el efecto de las sentencias de nulidad según la especie del fallo: la declarativa de la nulidad, con efectos erga omnes y con prohibición para reproducir el acto acusado, no solo en su letra sino en su espíritu; y el de las sentencias denegativas de la nulidad, el efecto de cosa juzgada erga omnes íntimamente vinculada a la causa petendi, es decir, a las normas invocadas y juzgadas, en tanto no sean derogadas. Dentro de esa perspectiva no puede haber violación del numeral 10 del artículo 76 de la Carta Política anterior, ni de los artículos 62 y 132 porque los actos acusados carecen de este carácter; tampoco lo puede haber respecto del artículo 5º del Decreto ley 1050 de 1968 porque el ente demandado es un establecimiento público y no una empresa Industrial o Comercial del Departamento, cuestión ya juzgada; y así tampoco se estructura la violación del artículo 5º del Decreto ley 3135 de 1968 por cuanto ya existe cosa juzgada al respecto y en él se disponen los criterios genéricos para distinguir los empleados públicos de los trabajadores oficiales tanto por la razón orgánica como por la funcional, cuya precisión contendrán los estatutos de los

establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del estado, los cuales, a falta de norma departamental o municipal, se proyectan sobre estas circunscripciones del acto de creación; a menos que se declare su inconstitucionalidad o la nulidad a través del juicio correspondiente o se suspenda o se modifique que por quien lo expidió o por el juez competente para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., julio veinticinco (25) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 4824

Actor: Sindicato de Trabajador es de las Empresas Departamentales de

Antioquía “EDA”. Decide la Sala la apelación propuesta por la parte actora contra la sentencia de 15 de septiembre de 1989 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía, en relación con la demanda presentada por el Sindicato de Trabajadores de las Empresas Departamentales de Antioquia, EDA, respecto de actos expedidos por la Junta Directiva de esas empresas.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda: En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. el sindicato de Trabajadores de las Empresas Departamentales de Antioquía, EDA, acusó las resoluciones número 1 de 1973 y la número 88 de 1978, emanadas de la Junta Directiva de la entidad, mediante las cuales adoptó su estatuto de personal.

La Asamblea del Departamento, previa invocación de las facultades del ordinal 6º del artículo 187 de la C.N. de 1886 creó las Empresas Departamentales de Antioquía, como establecimiento público, a términos de la ordenanzal No. 22 del 17 de diciembre de 1969 (fls. 1-2), y de ese modo su Junta Directiva ejerciendo, como dijo, las facultades atribuidas por el acto ordenanzal y el artículo 5º del Decretoley 3135 de 1968, expidió los actos cuestionados en su integridad y totalidad por la demanda, aunque, por la argumentación del libelista específicamente se dirigió contra la clasificación de los cargos entre empleados públicos y trabajadores oficiales que por ellos se efectuó. Denunció como violados los artículos 76-10, 62 y 132 de la Constitución Vigente en la época y los artículos 6º del Decretoley 1050 de 1968 y 5º del Decretoley 3135 de 1968. En el desarrollo del concepto de violación, sin atacar la ordenanza 22 de 1969, expresó que concedió a un establecimiento público las funciones que, según la administración pública descentralizada, son propias de la empresa industrial o comercial, como se desprende del objeto impuesto a la EDA; y así, por contera, se desoyó el artículo 5º del Decretoley 3135 de 1968 que define quiénes son empleados públicos y quiénes trabajadores oficiales, donde confina las facultades del Gobernador para determinar cuáles lo pueden ser en su territorio. Sobre idénticos argumentos pidió la suspensión provisional que le fue denegada

(fls. 5762 y 63-66). 1.1. La entidad departamental se opuso a la demanda y destacó su postura en la excepción de cosa juzgada y en la inexistencia parcial jurídica de la Resolución número 1 de 1973. Aquella por los efectos de las sentencias del 6 de abril de 1979 y el 12 de mayo de 1981 referentes a la Resolución 88 de 1978 (fl. 95); y, aunque no fue materia de esta demanda, la cosa juzgada respecto de la ordenanza de 22 de 1969 de conformidad con las sentencias de 19 de julio de 1984 y del 21 de marzo de 1986 (fls. 80 y 109). El otro medio exceptivo lo fundó en la derogatoria de los literales a) y b) del artículo 6º de la Resolución 1 de 1973, ocurrida con la vigencia del artículo 6º de la Resolución 88 de 1978, acusada. 1.2. En el término probatorio se allegaron fotocopias de los contratos suscritos por la demandada con algunos de sus servidores y en su momento se presentaron las alegaciones del actor (fl. 482) y de la demanda (fl. 496), refrendando sus puntos de vista, así como el de la fiscalía (fl. 496) que apunta a la excepción de cosa juzgada.

2. La sentencia discurrió sobre el debate así: en cuanto a las excepciones de cosa juzgada, dada su extemporaneidad no la acogió en relación de la ordenanza y sobre la Resolución 88 de 1978 bajo la consideración de no existir identidad de causa petendi entre uno y otro proceso (fls. 502 - 503) la desestimó, para

proceder al estudio del problema formulado. Avocado en tal sentido y mirada la normatividad nacional vigente respecto de los establecimientos públicos, así como el Código de Régimen Departamental recopilado y proferimientos jurisdiccionales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado versantes en la clasificación de los servidores públicos y dado el carácter de establecimiento público del ente cuyos actos se cuestionan, concluyó que no hubo lesión de la juridicidad citada y así, decidió: inhibirse de fallar en cuanto los literales a) y b) del artículo 6º de la Resolución No. 1 de 1973, negar las excepciones de cosa juzgada y no declarar nulidad pedida (fl. 509).

II. LA SEGUNDA INSTANCIA

1. Al apelar la actora sustentó sus reparos de esta manera: los actos de la Junta Directiva han debido respetar la jerarquía normativa y si el 31 de diciembre de 1973 tenían la calidad de trabajadores oficiales, todo fue para crear un desconcierto laboral con miras a restringir los derechos colectivos y exterminar la organización sindical (fl. 511); critica la abstención de fallar por causa de la ordenanza 22, la cual es contraria al Decretoley 1050 de 1968, porque no le confirió a la EDA las funciones propias de la Empresa Estatal según la ley, y así la clasificación establecida por la Junta es ilegal (fl. 512); repara que no se valoraron las pruebas aportadas por la demandante, que la empresa ha cometido el más grave atentado contra el derecho de asociación (artículo 44, C.N.), menguando

los derechos constitucionales de sus servidores (fl. 514).

2. La demandada insiste en la confirmación de la sentencia pues la Resolución 1 de 1973 es inexistente en lo referente a su clasificación de cargos por su derogatoria (fl. 539); discrepa de las consideraciones sobre la excepción de cosa juzgada, las que tildó de formalistas olvidando la necesidad de interpretación de la demanda y su contestación en conjunto y racionalmente, y, en subsidio de sus argumentaciones anteriores, solicita que esta superioridad comparta las apreciaciones sobre la juricidad del acto como dedujo la sentencia.

3. La Agencia fiscal para la confirmación para la declaración de la inexistencia jurídica del acto acusado y la inhibición de fallar la acusación y la revocación en cuanto no declaró la excepción de cosa juzgada (fl. 544). Comparte la afirmación de la derogación parcial de la Resolución número 1 de 1973 y así la carencia de objeto sobre el cual pronunciarse; pero respecto de lo segundo; la sentencia de 6 de abril de 1979, entre las normas acusadas como violadas figura el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, sentencia que adversa al demandante confirmó el Consejo de Estado con la suya de 12 de marzo de 1981, fue propuesta oportunamente y está debidamente acreditada la defensa (fl. 546); pero independientemente de ello, prosigue el concepto fiscal, las normas de 1968 sobre la administración pública así como el régimen departamental de 1986, tanto como la Constitución, conceden iniciativa para la creación del Gobernador y para definir la naturaleza de los entes descentralizados según las necesidades que el servicio determine con la

más conveniente para el departamento. Así, si la EDA se creó como establecimiento público y ha sido aceptado el criterio organicista para clasificar a los empleados del Estado, el cual se puede aplicar en el orden departamental (fl. 547), en su opinión no hubo violación pretendida.

CONSIDERACIONES:

1. Se impone la lógica en este debate estudiar y decidir en primer término la excepción de cosa juzgada planteada por la demandada como lo recaba con ello la fiscalía y que la sentencia apelada negó.

La cosa juzgada se invocó erigida por los efectos del fallo del 6 de abril de 1979 (fl. 70) y el confirmatorio de 12 de marzo de 1981 (fl.95), que desató la acusación de nulidad parcial de la Resolución 88 de 30 de enero de 1978 proveniente de la Junta Directiva de la demandada. En la época de las sentencias, en el artículo 70 de la Ley 167 de 1941 disponía el efecto general de la decisión cuando declaraba la nulidad, pero guardaba silencio de la sentencia negativa; sin que por ello fuera dable desconocerle efectos a la determinación judicial, puesto que el acto acusado se consideraba ajustado al derecho, por la presunción que entre nosotros ha acompañado a los actos administrativos, y luego del fallo con relación a las normas frente a las cuales hubo proferimiento judicial y entre tanto no varían éstas, por la identidad causal petendi y objeto debatido. Con la expedición del artículo 175 del Decreto 01 de 1984, las que pudieran denominarse como apreciaciones jurisprudentes al punto, se

consagraron como norma, y fue así como se precisó el efecto de las sentencias de nulidad según la especie del fallo: la declarativa de nulidad, con efectos erga omnes y con prohibición para reproducir el acto acusado, no solo en su letra sino en su espíritu y el de las sentencias denegativas de la nulidad, el efecto de la cosa juzgada erga omnes íntimamente vinculada a la causa petendi, es decir, a las normas invocadas y juzgadas, en tanto no sean derogadas. La demandada propuso la excepción porque la jurisdicción administrativa había fallado la emanada contra la ordenanza 22 de 1969 y la nulidad parcial de la Resolución 88 de 1978. Pero acontece que el acto ordenanzal no fue demandado ahora y el medio exceptivo frente a él resulta inane, pero no es aceptable desconocerle sus efectos, por cuanto hasta tanto no muden las normas constitucionales y legales bajo cuyo imperio la Asamblea actuó y la jurisdicción las examinó, la sentencia implica sostener que la naturaleza de la entidad demandada es la de un establecimiento público de orden departamental, lo cual está juzgado y no se puede desconocer sin desatender a los efectos del pronunciamiento que se proyecta sobre la vida jurídica de la entidad. En lo concerniente con los efectos de la sentencia que negó la nulidad parcial de la Resolución 88 de 1978, en cuanto a la clasificación de los servidores de la empresa que realizó en su monto la Junta Directiva, existe cosa juzgada sobre la violación de la Ley 6a de 1945, del artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, del

artículo 1º de la Ley 38 de 1946 y del artículo 5º de la Ley 3135 de 1968 que fueron la causa petendi de aquella demanda y en virtud del artículo 175 del C.C.A., vigente para el 27 de mayo de 1987 fecha de presentación de esta. Así, entonces, tal como lo acota la Agencia Fiscal, existe, entre aquella demanda y la de esta oportunidad, la reiteración de la acusación del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, aunque se incluyan ahora otros, como para conferir la razón a la demandada en predicar la existencia de la cosa juzgada negativa en parte sobre el acto nuevamente acusado, defensa propuesta y sustentada oportunamente. Consiguientemente, la demanda debe estudiarse pero ligada a las restantes acusaciones como son las del número 10 del artículo 76 de la Carta Política de 1886 y de sus artículos 62 y 132, y del artículo 6º del Decretoley 1050 de 1968, de acuerdo con las argumentaciones del actor.

2. Es cuestión juzgada, pues, la naturaleza del ente demandado y debe observarse que las normas constitucionales, legales y departamentales bajo las cuales se revocó, desde 1969 hasta la fecha de presentación de la demanda, no variaron, —algunas de ellas no invocadas por el demandante como vulneradas—, como son las facultades de la Asambleas y de la Junta Directiva de la Empresa, las normas del régimen departamental, como el Código Fiscal, que definen los entes descentralizados en el departamento, y que le otorgaron el carácter de establecimiento publico a la empresa.

Por el efecto legal de esas decisiones judiciales precedentes para la Sala

resultan ahora inanes los ataques de la demanda erigidos sobre desconocimiento por la Asamblea de los mandatos legales que determinan cuándo debe organizarse un ente descentralizado como establecimiento público, o como empresa estatal, departamental, distrital o municipal, o como sociedad económica mixta, según los criterios funcionales dispuestos por el legislador extraordinario de 1968, o cuándo de conformidad con las conveniencias que alude el concepto fiscal, asunto propio del proceso donde se cuestionó la legalidad del acto ordenanzal creador de la empresa, pero no de esta vez. Debe admitirse que la demandada es establecimiento publico departamental, por mandato del departamento del órgano administrativo que lo erigió y por el efecto preclusivo de su debatimiento actual impuesto por la sentencia que negó la nulidad invocada respecto de los artículos 187-6 de la Constitución Nacional y 5º y 6º del Decretoley 1050 de 1968 materia que fue del estudio contenido en las sentencias del 19 de julio de 1984 y del 21 de marzo de 1986 (fls. 80 -105) Dentro de esa perspectiva no puede haber violación del numeral 10 del artículo 76 de la Carta Política anterior, ni de los artículos 62 y 132 porque los actos acusados carecen de ese carácter; tampoco lo puede haber respecto del artículo 5º del Decretoley 1050 de 1968 porque el ente demandado es establecimiento público y empresa industrial o comercial del Departamento, cuestión ya juzgada; y así tampoco se estructura la violación del artículo 5º del Decretoley 3135 de 1968 por cuanto ya existe cosa juzgada al respecto y en él se

disponen los criterios genéricos para distinguir los empleados públicos de los trabajadores oficiales tanto por la razón orgánica como por la funcional, cuya precisión contendrán los estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, los cuales, a falta de norma departamental o municipal, se proyectan sobre estas circunscripciones territoriales; sin que las Juntas Directivas puedan desoír el acto de creación, a menos que se declare su inconstitucionalidad o la nulidad a través del juicio correspondiente o se suspenda o se modifique por quien lo expidió o por el juez competente para ello. Secuela de todo lo cual es que la demanda por éste aspecto debe denegarse, con la observación adicional de este pronunciamiento se circunscribe a los hechos y normatividad analizados, como es el de la clasificación de los servidores del ente, por lo demás el único respecto del cual se han presentado argumentos por la actora pues la naturaleza de esta jurisdicción impide pronunciarse sobre la totalidad de los actos cuando el demandante no avanza achaques para la integridad del mismo y no pueden extenderse por el juez.

3. En tal sentido debe confirmarse la inhibición del Tribunal para pronunciarse en relación con los literales a) y b) del artículo 6º de la Resolución 1 de 1973, porque están derogados, pero adicionarse proferimiento similar sobre los restantes aspectos de este acto que no fueron acusados y por ende no estudiados.

En mérito de lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República y por de la ley, FALLA: CONFIRMASE Y ADICIONASE el numeral primero de la sentencia apelada, en cuanto los restantes artículos de la Resolución 1 de 1973 contra los cuales no se sustentó acusación alguna. REVOCASE el numeral 2º y en su lugar se dispone declarar los efectos de la cosa juzgada respecto de la Resolución No. 88 de 1978 de la Junta Directiva de las Empresas Departamentales de Antioquia, EDA, respecto de las normas estudiadas en las sentencias del 6 de abril de 1979 y 12 de marzo de 1981 del Tribunal Administrativo de Antioquía y del Consejo de Estado respectivamente. ADICIONASE el numeral 3 de la sentencia apelada así: No se declara la nulidad de la Resolución No. 88 de 1978 de la Junta Directiva de las Empresas Departamentales de Antioquia, respecto de las normas referidas en la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado, y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior Providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 25 de julio de 1996. Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos A. Orjuela Góngora. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.