CE-SEC2-EXP1996-N5796

SILENCIO ADMINISTRATIVO - Vigencia. Nueva petición no revive término de caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION - Configuración de silencio administrativo. Nueva petición sobre asunto ya resuelto no revive término de caducidad La entidad le respondió al interesado de manera expresa y negativa en cuanto a las pretensiones indemnizatorias, y favorablemente respecto de la asistencia médica. Así las cosas, la nueva petición que posteriormente elevó el actor, con idénticos propósitos, no tiene la virtualidad de revivir el término para el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes. Pero aun en el supuesto de que se aceptara en gracia de discusión que la reclamación del mes de enero de 1989 constituye un nuevo hecho, no resuelto previamente por la Administración Pública, se tiene que aunque con anterioridad a la expedición del Decreto 2304 de 1989 (octubre 7) era dable demandar en cualquier tiempo cuando se presentaba el silencio administrativo respecto de la petición principal, es lo cierto que a partir de la expedición de dicho estatuto, que estableció un término para configuración del silencio administrativo en frente de aquélla, la situación cambió, pues ya no le era posible al interesado sustraerse al mismo y pretender que podía demandar en cualquier tiempo. Ciertamente, como lo ha señalado mayoritariamente la Sala al rectificar el pronunciamiento hecho en sentencia del 31 de julio de 1995 (Expediente No. 9665; actor Hollman Hernández García; Consejero Ponente doctor Diego Younes Moreno), si bien antes del Decreto 2304 de 1989 no existía término para ello, no cabe duda de que señalado el del

silencio administrativo para la petición principal por este nuevo ordenamiento, era imperioso que el actor formulara por las vías pertinentes su demanda judicial, dentro de los cuatro (4) meses siguientes. Otra cosa, como ya se planteó frente a eventos similares, es que un término procesal sea cambiado por otro, situación en la cual sí podría aducirse que el particular tiene derecho al que regía en el momento de instaurar su acción, si es más favorable. Mas no cuando frente a la inexistencia de término la nueva ley sí determina uno. En este supuesto, como es lógico, el término comienza a correr a partir de la promulgación de la ley correspondiente, y como para el caso en estudio el Decreto 2304 fue promulgado el 7 de octubre de 1989, es a partir de esa fecha cuando comenzaban a contar los cuatro (4) meses para el ejercicio de la acción. O sea, que ese plazo se extendía hasta el 7 de febrero de 1990, y como el actor instauró su demanda posteriormente es claro que se produjo el fenómeno de la caducidad de su acción. Si bien antes del Decreto 2304 de 1989 no existía término para ello, no cabe duda de que señalado el del silencio administrativo para la petición principal por este nuevo ordenamiento, era imperioso que el actor formulara por las vías pertinentes su demanda judicial dentro de los cuatro (4) meses siguientes. De suyo, nadie tiene derecho a que la ley no le señale término para el ejercicio de las acciones judiciales pertinentes. Por el contrario, es privilegio del legislador fijar los términos para el ejercicio de estás; es decir que es absolutamente lícito que

frente a la carencia de término para una determinada acción, el legislador llene ese vacío fijándolo. Y de allí en adelante, los particulares tienen que ajustarse al mismo para reclamar judicialmente sus derechos. Otra cosa, como ya se planteó frente a eventos similares, es que un término procesal sea cambiado por otro, situación en la cual sí podría aducirse que el particular tiene derecho al que regía en el momento de instaurar su acción, si es más favorable. Mas no cuando frente a la inexistencia del término la nueva ley sí determina uno. En este supuesto, como es lógico, el término comienza a correr a partir de la promulgación de la ley correspondiente, y como para el caso en estudio el Decreto 2304 fue promulgado el 7 de octubre de 1989, es a partir de esa fecha cuando comenzaban a contar los cuatro (4) meses para el ejercicio de la acción. O sea que ese plazo se extendía hasta el 7 de febrero de 1990, y como el actor instauró su demanda posteriormente es claro que se produjo el fenómeno de la caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA Santafé de Bogotá, once (11) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 5796

Actor: ANGEL AUGUSTO ZARTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 21 de marzo de 1991, proferida por el Tribunal Administrativo del

Tolima para inhibirse fallar la demanda promovida por Angel Augusto Zarta ANTECEDENTES En ejercicio de la acción del artículo 85 del C.C.A., Angel Augusto Zarta presentó demanda pidiendo se declarara que operó el fenómeno del silencio administrativo en relación con una petición de pensión de invalidez que le formuló al Municipio de Ibagué y a la Caja de Previsión Social Municipal del mismo, así como también la nulidad de esa negativa y la condena a pagarle dicha prestación con sus aumentos (folio 6). Los hechos de los cuales deriva sus peticiones consisten en que fue desvinculado de la administración municipal el 16 de octubre de 1987, que se le dictaminó limitación de audición en el oído derecho al parecer el 25 de junio de 1988 (folios 3 y 4 vto.); que solicitó el 7 de enero de 1989 a la entidad de previsión social el reconocimiento de su pensión de invalidez y no recibió respuesta oportuna. Adujo la parte actora violación de la ley, negación de los derechos de audiencia y defensa, y desviación de poder, a través de la infracción del literal d) del artículo 27 del Acuerdo del 31 de diciembre de 1973, emanado del Concejo Municipal de Ibagué; los artículos 23 a 25 del D.L. 3135 de 1968; los artículos 60 a 67 del D.R.1848 de 1969, y las disposiciones reguladoras del derecho de petición, especialmente el artículo 40 del D.L 2304 de 1989. La Alcaldía Municipal no respondió la demanda, pero sí lo hizo para

oponerse la Caja, alegando en primer término que al actor se le dio respuesta adversa a su petición del 24 de octubre de 1987 sobre reconocimiento de pensión, el 5 de noviembre de 1987, por lo cual existe caducidad de la acción habida cuenta de que no se demandó dentro de los cuatro (4) meses siguientes; que en esta contestación se le expresaron las razones legales por las cuales carecía de derecho, pues no se trataba de una enfermedad profesional (folio 26); que en la historia clínica del interesado que reposa en la entidad no figura la anotación que aparece original en la fotocopia que se aportó con la demanda y en todo caso no fue autorizada por el Director Científico de la entidad, y que la petición del mes de enero de 1989 es un artimaña para evadir los efectos de la caducidad, pero de todas maneras la acción estaría caducada (folios 31 - 37). Cumplida la etapa probatoria se recibieron los alegatos de las partes y el concepto adverso de la Fiscalía (folios 57 - 61). La sentencia impugnada declaró la caducidad de la acción y se inhibió, por ello, de decidir la demanda, para lo cual contabilizó el término a partir del 5 de noviembre de 1987, fecha de la respuesta a la solicitud del 24 de octubre de ese año, que aportó la demandada y que al compararlo con el día de presentación de la demanda, el 3 de abril de 1990, conduce inexorablemente a concluir la caducidad del derecho de acción. En la alzada, el actor insiste en que la acción contra el acto presunto negativo

podía proponerse en cualquier tiempo y finaliza solicitando la revocación de la sentencia (folios 72 - 73). Para la Fiscalía, la sentencia debe confirmarse por cuanto el plazo de caducidad venció, en este caso, el 4 de marzo de 1988 (folio79).

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con el escrito del 24 de octubre de 1987 (folio 29) dirigido por el actor al Gerente de la Caja de Previsión Social Municipal de Ibagué, recibido por ésta el 26 siguiente, la solicitud consistía, en que “se sirva ordenar a quien corresponda me sea reconocido o indemnizado el valor del órgano ya nombrado, ya que entré a trabajar sin este problema que ahora tengo y que es de incalculable valor”. La entidad le respondió el 5 de noviembre de 1987 (folio 30) diferenciando sus derechos al tratamiento médico asistencial por sesenta (60) días contados a partir de la dejación del cargo, y la presunta, indemnización porque “la novedad «no es profesional»”.

De este documento se archivaron copias en la historia clínica, en secretaría general y en el archivo de la Entidad (folio 30).

2. Como se observa, la entidad le respondió al interesado de manera expresa y negativa en cuanto a las pretensiones indemnizatorias, y favorablemente respecto de la asistencia médica.

Así las cosas, la nueva petición que posteriormente elevó el actor, con idénticos propósitos, no tiene la virtualidad de revivir el término para el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes. Pero aun en el supuesto de que se aceptara en gracia de discusión que la

reclamación del mes de enero de 1989 constituye un nuevo hecho, no resuelto previamente por la Administración Pública, se tiene que aunque con anterioridad a la expedición del Decreto 2304 de 1989 (octubre 7) era dable demandar en cualquier tiempo cuando se presentaba el silencio administrativo respecto de la petición principal, es lo cierto que a partir de la expedición de dicho estatuto, que estableció un término para configuración del silencio administrativo en frente de aquélla, la situación cambió, pues ya no le era posible al interesado sustraerse al mismo y pretender que podía demandar en cualquier tiempo. Ciertamente, como lo ha señalado mayoritariamente la Sala al rectificar el pronunciamiento hecho en sentencia del 31 de julio de 1995 (Expediente No. 9665; actor Hollman Hernández García; Consejero Ponente doctor Diego Younes Moreno), si bien antes del Decreto 2304 de 1989 no existía término para ello, no cabe duda de que señalado el del silencio administrativo para la petición principal por este nuevo ordenamiento, era imperioso que el actor formulara por las vías pertinentes su demanda judicial, dentro de los cuatro (4) meses siguientes. De suyo, nadie tiene derecho a que la ley no le señale término para el ejercicio de las acciones judiciales pertinentes. Por el contrario, es privilegio del legislador fijar los términos para el ejercicio de éstas; es decir, que es absolutamente lícito que frente a la carencia de término para una determinada acción, el legislador llene ese vacío fijándolo. Y de allí en adelante los particulares tienen que ajustarse al mismo para reclamar judicialmente sus derechos. Otra cosa, como ya se planteó

frente a eventos similares, es que un término procesal sea cambiado por otro, situación en la cual sí podría aducirse que el particular tiene derecho al que regía en el momento de instaurar su acción, si es más favorable. Mas no cuando frente a la inexistencia de término la nueva ley sí determina uno. En este supuesto, como es lógico, el término comienza a correr a partir de la promulgación de la ley correspondiente, y como para el caso en estudio el Decreto 2304 fue promulgado el 7 de octubre de 1989, es a partir de esa fecha cuando comenzaban a contar los cuatro (4) meses para el ejercicio de la acción. O sea, que ese plazo se extendía hasta el 7 de febrero de 1990, y como el actor instauró su demanda posteriormente es claro que se produjo el fenómeno de la caducidad de su acción. En ese orden de ideas, se impone la confirmación de lo resuelto por el a quo. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Confirmase la sentencia proferida el 21 de marzo de 1991 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el juicio de Angel Augusto Zarta contra el Municipio de Ibagué y la Caja de Previsión Social Municipal del mismo. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen, publíquese en los “Anales del Consejo de Estado”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del

día once (11) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996). Clara Forero de Castro, Presidente; Joaquin Barreto Ruiz, salva voto; Alvaro Lecompte Luna, Carlos A. Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, María Eugenia Samper Rodríguez, salva voto. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Esta jurisprudencia rectifica la jurisprudencia contenida en la sentencia del 31 de julio de 1995, Expediente 9665, Ponente

doctor Diego Younes Moreno. ACCION CONTRA ACTOS PRESUNTOS - Inexistencia de caducidad / RETROACTIVIDAD DE LA LEY - Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Término para demandar / VACIO NORMATIVOInexistencia Para determinar si es o no procedente aplicar un término de caducidad para el ejercicio de una acción como la aquí propuesta, es imperioso tener en cuenta si el hecho que dio origen a ella ocurrió con posterioridad a la vigencia de la norma que señala dicho término. De no ser así se le estaría dando a la norma efectos retroactivos, lo cual sólo sería procedente en el caso en que la misma ley así lo hubiera señalado. La posición mayoritaria de la Sección expresada en el caso presente, no sólo contraría las normas y principios según los cuales las disposiciones legales prohibitivas o limitativas de las actividades de las personas deben ser interpretadas con carácter restrictivo, sino que está limitando, por vía de interpretación, el derecho al acceso a la justicia garantizado legal y constitucionalmente. Es cierto, como lo dice la sentencia, que “nadie tiene

derecho a que la ley no le señale término para el ejercicio de las acciones judiciales pertinentes”. Empero, aquí no se trata de determinar si el actor le asistía o no tal derecho, si no si la acción fue instaurada en tiempo o no, lo cual sí ocurrió, pues el Decreto 2304 de 1989 expresamente dice que rige a partir de la fecha de su promulgación y no dijo en forma expresa que se aplicaría a hechos anteriores a su vigencia, como el que fue objeto de este proceso. El legislador no señaló un término de caducidad para el ejercicio de la acción contra actos presuntos, razón por la cual el actor podía ejercerla en cualquier tiempo. SALVAMENTO DE VOTO Con el mayor respeto por la decisión adoptada mayoritariamente por la Sección, me permito consignar las razones que tuve para apartarme de ella, teniendo en cuenta que la acción instaurada se originó en el silencio administrativo respecto a la solicitud formulada por el demandante:

1. Para determinar si es o no procedente aplicar un término de caducidad para el ejercicio de una acción como la aquí propuesta, es imperioso tener en cuenta si el hecho que dio origen a ella ocurrió con posterioridad a la vigencia de la norma que señala dicho término. De no ser así, se le estaría dando a la norma efectos retroactivos, lo cual sólo sería procedente en el caso en que la misma ley así lo hubiera señalado. El anterior criterio fue el de la Sección, (ver sentencia proferida el 31 de julio de 1995 con ponencia del doctor Diego Younes Moreno dentro del proceso 9665), como lo es también el de la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo , contenido en la sentencia del 1º de marzo de 1995, Expediente S - 107, actores Arcesio Silva Gasca y otros, cuando dicha Corporación infirmó un fallo porque “en la sentencia recurrida la Sección Tercera decidió aplicar el término señalado en la nueva norma a un hecho acaecido con anterioridad a su vigencia”.

2. La posición mayoritaria de la Sección expresada en el caso presente, no sólo contraría las normas y principios según los cuales las disposiciones legales prohibitivas o limitativas de las actividades de las personas deben ser interpretadas con carácter restrictivo, si no que está limitando, por vía de interpretación, el derecho al acceso a la justicia garantizando legal y constitucionalmente.

3. Es cierto, como lo dice la sentencia, que “nadie tiene derecho a que la ley no le señale término para el ejercicio de la acciones judiciales pertinentes”.

Empero, aquí no se trata de determinar si el actor le asistía o no tal derecho, sino si la acción fue instaurada en tiempo o no, lo cual sí ocurrió pues el Decreto 2304 de 1989 expresamente dice que rige a partir de la fecha de su promulgación y no dijo en forma expresa que se aplicaría a hechos anteriores a su vigencia, como el que fue objeto de este proceso.

4. No es acertada la opinión de la mayoría cuando dice “que es absolutamente lícito que frente a la carencia del término para una determinada acción el legislador llene este vacío fijándolo”, pues no es que con anterioridad al Decreto 2304 existiera un vacío, ya que el legislador había regulado expresamente la situación al disponer en el artículo 136 del C.C.A., que “la

acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo” (destacado fuera de texto). Por las anteriores razones brevemente expuestas, considero que el legislador no señaló un término de caducidad para el ejercicio de la acción contra actos presuntos, razón por la cual el actor podía ejercerla en cualquier tiempo. En tal virtud se imponía revocar la sentencia del a quo y hacer un pronunciamiento de mérito. Atentamente, Joaquín Barreto Ruiz.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia del 1º de marzo de 1995, Sala Plena. Actores Arcesio Silva Gasca o / y otros. Expediente S - 107.

FALLO INHIBITORIO - Improcedencia / CADUCIDAD DE LA ACCIONInexistencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Inexistencia de caducidad / LEY PROCESAL - Aplicación La decisión mayoritaria estimo que la caducidad de la acción surtió su efecto, toda vez que la demanda contra el acto presunto relacionado con la petición que el actor formuló en el mes de enero de 1989, fue presentada transcurridos cuatro (4) meses contados a partir de la expedición del decreto 2304 de 1989, es decir, a partir del 7 de octubre de 1989. Sin embargo, considero que dicho fenómeno no ocurrió por lo siguiente: A la luz del artículo 136 del decreto 01 de 1984, inciso quinto, vigente para aquella fecha, “la acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo”. En consecuencia,

debió darse aplicación la mencionada disposición, pues la modificación que sobre el particular introdujo el artículo 23 del decreto 2304, entró a regir con posterioridad, es decir, el 7 de octubre de 1989. El anterior planteamiento encuentra asidero en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, cuyo tenor literal expresa: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que se deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a corre, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Por lo anterior, estimo que debió revocarse la providencia del tribunal en cuanto se declaró inhibido por la caducidad de la acción y en su lugar resolver sobre el fondo de las peticiones. SALVAMENTO DE VOTO Son razones de disentimiento, las siguientes: La decisión mayoritaria estimó que la caducidad de la acción surtió su efecto, todo vez que la demanda contra el acto presunto relacionado con la petición que el actor formuló en el mes de enero de 1989, fue presentada transcurridos cuatro (4) meses contados a partir de la expedición del Decreto 2304 de 1989, es decir, a partir del 7 de octubre de 1989. Sin embargo, considero que dicho fenómeno no ocurrió por la siguiente: A la luz del artículo 136 del decreto 01 de 1984, inciso quinto, vigente para aquella fecha, “la acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo”.

En consecuencia, debió darse aplicación a la mencionada disposición, pues la modificación que sobre el particular introdujo el artículo 23 del Decreto 2304, entró a regir con posterioridad, es decir, el 7 de octubre de 1989. El anterior planteamiento encuentra asidero en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, cuyo tenor literal expresa: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Por los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Por lo anterior, estimo que debió revocarse la providencia del Tribunal, en cuanto se declaró inhibido por caducidad de la acción y en su lugar resolver sobre el fondo de las peticiones. Atentamente, María Eugenia Samper R. Santafé de Bogotá, D.C., abril 26, 1996.