CE-SEC2-EXP1996-N7703

ACCION PUBLICA DE NULIDAD - Ordenanza departamental / PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Finalidad. Trasgresión / ORDENANZA DEPARTAMENTAL - Código fiscal El artículo 74 del Decreto 1222 de 1986, al igual que el artículo 77 de la Constitución de 1886 y 158 de la actual referentes a los proyectos de ley, consagra el principio constitucional de la “unidad de materia”, con el cual se busca que las leyes y las Ordenanzas departamentales estén técnicamente elaboradas y regulen sistemáticamente una materia determinada, debiéndose eliminar de ellas lo que no tenga conexidad con el tema tratado. Tanto la Corte Suprema de Justicia cuando conocía de estos asuntos, como la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, han interpretado estas normas en el sentido de darles eficacia, no solo en el proceso de formación de las leyes y ordenanzas, sino también frente a la ley u ordenanza ya aprobada, lo cual quiere significar que si no se observó el principio de la unidad, hay un vicio que puede invalidar la norma respectiva. El Código Fiscal del Departamento de Caldas, como corresponde a un estatuto de tal naturaleza, contiene reglas generales sobre “la Constitución, organización, administración, disposición, control y fiscalización del tesoro y de la hacienda departamental, así como las normas expresas para el control fiscal de las rentas y gastos de los municipios...”. Claramente se observa que el estatuto orgánico de la “Industria Licorera de Caldas” resulta totalmente extraño a las disposiciones que debe contener un Código Fiscal, así algunos de sus preceptos se refieran al patrimonio de la empresa y a su control. Las disposiciones de un

Código deben tener alcance general, y las de un estatuto orgánico se refieren únicamente al gobierno de la entidad respectiva; no encajan en el concepto de Código y son materia ajena a él.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá,D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 7703

Actor: CARLOS GONZALO ZULUAGA ARISTIZABAL Demandado: ASAMBLEA DE CALDAS Se decide le recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Caldas contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de ese Departamento el 9 de marzo de 1992.

ANTECEDENTES Gonzalo Zuluaga Aristizábal, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de la totalidad del Título V, Capítulo único, artículos 281 a 340, inclusive, que hacen parte de la ordenanza No. 025 expedida por la Asamblea de Caldas el día 26 de noviembre de 1987. En forma subsidiaria, si no se accede a la petición anterior solicitó se declare la nulidad del artículo 333 de la misma Ordenanza. Argumenta que la Asamblea de Caldas incurrió en error al proceder mediante la Ordenanza No. 025 de 26 de noviembre de 1987 a reglamentar y modificar los estatutos de la Industria Licorera de Caldas como organismo descentralizado del

orden departamental, después de haber precluido al término fijado en el artículo 326 del Decreto 1222 de 1986. Además al clasificar los empleos de la Industria Licorera, se arrogó facultades propias de la Junta Directiva de la entidad descentralizada e incurrió en violación de preceptos concretos del Decreto No. 122 de 1986: Observa además que el Título V, artículo 281 a 340 de la citada Ordenanza, constituye materia extraña dentro del contexto de la misma, violándose con ello el artículo 74 del citado Decreto. Dentro del trámite procesal el a quo decretó la suspensión provisional de las normas atacadas según la providencia de enero 18 de 1990 (folio 209 a 213 Cdno, Ppal) decisión que fue objeto del recurso de apelación ante esta Corporación y fue revocada mediante auto de 5 de junio de 1990 (fls. 224 a 228 ibidem). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad del artículo 333 de la Ordenanza 025 de 1987 proferida por la Asamblea Departamental de Caldas y anuló además los artículos 281 a 340, correspondientes al Capítulo V - de la misma “por la cual se adopta el Código Fiscal para el Departamento de Caldas”. El a quo después de hacer un análisis comparativo entre el artículo 333 del Código Fiscal de Caldas (artículo demandado) y el texto del artículo 394, inciso 2º del C. de R. C. concluye que el mandato ordenanzal lo que hizo fue determinar la “signatura” del empleo, antes de expresar la “actividad” que debe desarrollar o desempeñar el empleado, que es lo que exige el Decreto 1222 de 1986,

actividades que no se pueden señalar caprichosamente para ser desempeñadas por “empleados públicos” sino que se debe atender el sentido natural de lo que implique “dirección o confianza” ya que definidos por la ley. Lo cual lleva a concluir que la Asamblea utilizó los conceptos en forma imprecisa al señalar nominalmente “los empleos o cargos” para ser desempeñados por empleados públicos al expedir la ordenanza acusada. Por otra parte de conformidad con los artículos 282 y 288 del Decreto 122 de 1986 es de competencia o atribución de las Juntas o Consejos Directivos de los organismos descentralizados la adopción de estatutos “internos” en los que se deben señalar las funciones o actividades de los diferentes cargos y no la Asamblea Departamental como se hizo, es decir se extralimitó en su competencia “Ratione Materiae” con la expedición del artículo 333 sub judice. Sobre la expedición extemporánea de la ordenanza atacada a la luz del artículo 326 del Decreto 1222 de 1986 estima que no es procedente hacer pronunciamiento alguno por no haber cumplido el libelista con el numeral 4º, artículo 137 del C.C.A, al no expresar el juicio valorativo sobre violación. Respecto al cargo de ser el Título V, Capítulo único de la Ordenanza 025 en análisis, “ materia extraña a un Código Fiscal puesto que no tiene relación alguna con lo que regula, al incluir el estatuto básico de la Industria Licorera de Caldas”, considera después de un examen detenido de los artículos 39, 40 y 42 de la Ley 4ª de 1913 frente al artículo 75 del Decreto 1222 de 1986 que la ordenanza

acusada contiene un título preliminar en el cual determina lo que comprende exactamente el Código Fiscal; por consiguiente, entrar a regular la organización de las entidades descentralizadas departamentales, así su patrimonio sea totalmente público dentro del Código Fiscal, resulta extraño al tema, aspecto que da firmeza a las alegaciones del demandante y fundamenta la decisión de anular las disposiciones atacadas. EL RECURSO DE APELACION El apoderado del Departamento de Caldas sustenta el recurso de apelación así: 1) Los artículos 304 y 233 del C. de R.D. señalan que quienes prestan sus servicios a las Empresas Industriales y Comerciales son trabajadores oficiales, y en sus estatutos se pueden precisar qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. Fue esto precisamente lo que indicó en el artículo 333 de la ordenanza al precisar las actividades de dirección y confianza en la Industria Licorera de Caldas; por tanto la Asamblea no entendió mal el alcance de los artículos 304y 233 y es en la ley que crea u organiza la entidad estatal en donde se debe definir qué cargos son de dirección o confianza para efectos de la clasificación. 2) Remite a las argumentaciones expuestas durante el proceso y al salvamento de voto de los Magistrados del mismo Tribunal para fundamentar su inconformidad sobre la falta de unidad o conexidad de materias que encontró el a quo al tenor en lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto 1222 de 1986 para declarar la nulidad del Título V, Capítulo único de la Ordenanza 025 de 1987.

CONSIDERACIONES El acto acusado es la Ordenanza No. 025 del 26 de noviembre de 1987 expedida por la Asamblea del Departamento de Caldas, en la parte correspondiente al “Título VCapítulo único artículos 281 a 340 inclusive”. Mediante el acto acusado se adoptó “El Código Fiscal para el Departamento de Caldas”. En el Título V, Capítulo único, artículos 281 a 340 se reguló la naturaleza jurídica, de la Industria Licorera de Caldas, las funciones, la integración de su Junta Directiva y las respectivas funciones de éstas y del Gerente; es decir, se expidió de forma integral el “Estatuto Básico” de esta empresa Industrial y Comercial del orden Departamental. El ataque contra el Capítulo demandado se concentra en tres cargos para buscar la anulación: a) Haberse expedido la ordenanza después del 31 de diciembre de 1986, fecha en que se fijó como límite para que las Asambleas procedieran a reformar los estatutos de las entidades descentralizadas ajustándolos a los nuevos preceptos del Decreto ley 1222 de 1986, según lo dispuesto el artículo 326 ibidem. b) El artículo 333 de la Ordenanza 025 viola flagrante y ostensiblemente el artículo 304 del Decreto 1222 de 1986 al disponer la clasificación de empleos para la Empresa Licorera, es decir, la Asamblea Departamental ejerció una facultad que no le correspondía, pues, claramente se ve cómo este asunto compete en forma exclusiva a las propias empresas por medio de sus estatutos internos. c) El Título V, artículos 281 a 340 demandados viene a ser una materia

completamente “extraña” dentro del contexto general de la Ordenanza de la cual hacen parte, pues dicho ordenamiento, que es el Código Fiscal de Caldas”, está constituido al tenor de su artículo 1º por: “El conjunto de preceptos que regulan la Constitución, organización, administración, disposición, control y realización del tesoro y de la hacienda departamental, así como las normas expresas para el control de las rentas y gastos de los municipios. La Sala examinará en primer lugar el cargo relacionado con la unidad de materia. Se sustenta fundamentalmente, en la violación del artículo 74 del Decreto 1222 de 1986 que reza: “Todo proyecto de Ordenanza debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. el presidente de la Asamblea rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma Asamblea”. Este precepto, al igual que el artículo 77 de la Constitución de 1886 y el 158 de la actual referentes a los proyectos de ley, consagra el principio constitucional de la “unidad de materia”, con la cual se busca que las leyes y las Ordenanzas departamentales estén técnicamente elaboradas y regulen sistemáticamente una materia determinada, debiéndose eliminar de ellas lo que no tenga conexidad con el tema tratado. Tanto la Corte Suprema de Justicia cuando conocía de estos asuntos, como la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, han interpretado estas normas en el sentido de darles eficacia, no solo en el proceso de formación de las leyes y ordenanzas, sino también frente a la ley u ordenanza ya aprobada; lo cual quiere significar que si no se observó el principio de la unidad, hay un vicio que puede

invalidar la norma respectiva. Así lo expresó claramente el Consejo de Estado Sección Segunda, en la sentencia de 10 de noviembre de 1982, con ponencia del Consejero doctor Ignacio Reyes Posada, cuyos aportes transcribe el Tribunal en el fallo apelado, y la Corte Constitucional en sentencia C039 de 3 de febrero de 1994, con ponencia del Magistrado Doctor Antonio Barrera Carbonell, en la cual se dijo: “Así mismo, el artículo 158 de la Constitución Política de 1991, obedece al propósito de que dentró del proceso legislativo, opere una metodología, conforme a la cual sea posible que el conjunto de normas que hacen parte de un proyecto de ley observen o tengan una conexidad con la materia que lo caracteriza, o se hallen encaminadas a un mismo fin, o como lo señaló esta Corporación en la mencionada sentencia C 133 de 1993, en la cual se precisó «que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para evitar que se introduzcan en los proyectos de ley preceptos que resulten totalmente contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el proyecto o la finalidad buscada por él»”. Ahora bien; el Código Fiscal del Departamento de Caldas, como corresponden a un estatuto de tal naturaleza, contiene reglas generales sobre “la Constitución, organización, administración, disposición, control y fiscalización del tesoro y de la hacienda departamental, así como las normas expresas para el control fiscal de las rentas y gastos de los municipios...”. Claramente se observa que el estatuto orgánico de la “Industria Licorera de

Caldas” resulta totalmente extraño a las disposiciones que debe contener un Código Fiscal, así algunos de sus preceptos se refieran al patrimonio de la empresa y a su control. Las disposiciones de un Código deben tener alcance general, y las de un estatuto orgánico se refieren únicamente al gobierno de la entidad respectiva; no encajan en el concepto de Código y son materia ajena a él. Así las cosas es fácil concluir, que efectivamente el Título V Capítulo único, artículos 281 a 340 de la Ordenanza No. 25 de 26 de noviembre de 1977, transgrede el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 74 del C. de R.D. y en consecuencia debe ser anulado, tal como lo dispuso el Tribunal. Esta conclusión hace innecesario el análisis de los demás cargos formulados en la demanda, y en especial el que se refiere específicamente al artículo 333 de la Ordenanza acusada, comprendido en el Título V Capítulo único de la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de 9 de marzo de 1992 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto declaró la nulidad del Título V, Capítulo único, artículos 281 a 340 de la Ordenanza 025 de 1987 expedida por la Asamblea Departamental de Caldas “por la cual, se adopta el Código Fiscal para el Departamento de Caldas”. Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 19 septiembre de 1996. Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruíz, Dolly Pedraza de Arenas. Myriam C. Viracacha Sandoval, Secretaria (ad hoc).

NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial de la sentencia de 19 de septiembre de 1991, Exp. 1787, Ponente, Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz; sentencia de 10 de noviembre de 1982, Ponente; Doctor Ignacio Reyes Posada y en sentencia C039 de 3 de febrero de 1994, Ponente; Doctor Antonio Barrera Carbonel esta última proferida por la Corte Constitucional.