CE-SEC2-EXP1996-N8182

INTENDENCIAS Y COMISARIAS - Régimen administrativo / CLASIFICACION DE EMPLEOS - Empresas Industriales y Comerciales del Estado / ESTATUTO ORGANICO - Empleados departamentales / DAINCO - Facultades En el sistema Constitucional de 1886, de conformidad con la modificación introducida en el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 1968, las Intendencias y Comisarías quedaron bajo la Inmediata administración del gobierno y correspondía al Legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso administrativa y al régimen de los municipios que la integraban, tal como lo expresaba el artículo 6º del régimen constitucionalmente vigente para la época de expedición del acto impugnado. De igual manera la ley en cita facultó extraordinariamente al Ejecutivo para expedir decretos leyes sobre el régimen administrativos de las Intendencias y Comisarías. El artículo 29 del Decreto ley 467 de 1986, concierne a la clasificación de los empleados oficiales de la Intendencias y Comisarías y sus Entes Descentralizados, extendiéndoles la clasificación de los Empleados Públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, bajo las especies de empleados públicos y trabajadores oficiales, ya descritas por el artículo 5º. del Decreto 3135 de 1968; tanto en el sector, que se puede denominar central, como en el descentralizado; establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales. Precisó las facultades de DAINCO respecto de los acuerdos de los Consejos intendenciales y Comisariales, entre los cuales se contaban los referentes a los planes de programas de desarrollo económico y

social y de obras públicas; los que expidieran los presupuestos de rentas y gastos; los que fijaran la organización administrativa, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo y su régimen prestacional y a su vez, los que implicaran la creación, organización, supresión o fusión de entidades descentralizadas. Pero no se comprendieron los actos referentes a la planta de personal que, como se acotó, se sometían a las previsiones del acto de su creación o de sus estatutos orgánicos, con la aprobación del Intendente o Comisario. el decreto intendencial 0397 del 2 de noviembre de 1989, como norma orgánica de la Entidad, conserva su intangibilidad para los fines de este proceso y en ella se confirió a la Junta Directiva mediante acuerdo hacer la clasificación de los servidores públicos de la Empresa Licorera de la Intendencia, hoy del Departamento. A la Junta Directiva le compete aprobar el estatuto de personal que es su inmediato soporte administrativo; ni se ha pedido implicarlo por estimársele contrario a mandatos superiores que debieron acatarse tanto por la Junta Directiva de la Industria en comento, como por el Consejo Intendencial; sin lo cual, en sana lógica, esas reglas administrativas constituyen el sustento no impugnado del acto rebatido. No existe violación a las normas del orden intendencial, ni a las de orden nacional que resultan análogas, relacionadas con la clasificación de los empleados públicos y los trabajadores oficiales en ese ente territorial y su sector descentralizado —tema al cual se vincula la litispendencia—,

puesto que el instrumento mediante el cual se la adoptó para la Empresa aludida es el previsto en su estatuto orgánico, que le confirió a su Junta Directiva tal facultad, a su turno, mediante acuerdo, que adicionalmente no se halló contrario a las previsiones del legislador extraordinario de 1986 en el orden intendencial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 8182

Actor: JOSÉ LUIS CHECA CHECA Demandado: INDUSTRIA LICORERA DEL PUTUMAYO Decide la Sala la apelación contra la sentencia del cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño para denegar las súplicas de la demanda de José Luis Checa Checa.

LA DEMANDA Se ejercitó la acción del artículo 84 del C.C.A., contra el Acuerdo No. 008 del 9 de diciembre de 1988, expedida por la Junta Directiva de la Industria Licorera del Putumayo, mediante el cual se clasificó su personal, entre empleados públicos y trabajadores oficiales; se cambiaron de nombre algunos cargos; se crearon nuevos empleos y se aprobó la escala salarial para los empleados públicos (fl. 33

• 36).

Como normas violadas se invocaron el artículo 5º del D.L. 3135 de 1968, los

arts. 3º. 4º y 5º del Decreto 1848 de 1969, los arts. 29, 36 y 38 del D.L. 467 de 1968 y demás disposiciones concordantes y pertinentes. Con apoyo en proferimientos jurisprudenciales sobre la comprensión de las reglas invocadas, y en especial del tenor de las disposiciones del D.L. 467 de 1986, el censor estimo que la Industria Licorera del Putumayo la clasificación de los empleados oficiales no podía efectuarse en un acto distinto a los estatutos, ya que proceder en contra de las normas antes referidas es engendrar actos administrativos viciados de la nulidad (f. 6). POSICION DE LA DEMANDADA El proceso se siguió previa audiencia del Gobernador del Departamento del Putumayo (f. 73) y de la Industria Licorera del Putumayo (f. 74). esta última no respondió el libelo pero en su alegación de instancia se opuso a las peticiones (fls. 78 -83). sostuvo que el Decreto 0397 de 2 de noviembre de 1989 contiene el estatuto orgánico de la entidad y que el acuerdo cuestionado se apoyó en él, porque los literales c), e) y f) de aquél indicaron las pautas para la clasificación de los empleados. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal a quo (fls. 104 -109) denegó lo pedido porque las disposiciones citadas por el demandante nada tienen que ver con la acción impetrada, pues las facultades conferidas para expedir el estatuto orgánico de la Empresa Industrial del Putumayo (sic) se ejercieron con sometimiento al ordenamiento rector (f. 107)

y la carencia de la infracción conduce necesariamente a la desestimación de las pretensiones incoadas. LA IMPUGNACION El actor parte de la clasificación legislativa de los servidores públicos entre empleados públicos y trabajadores oficiales contenida en el artículo 5º del D.L. 3135 de 1968, y por ello en el acto acusado, además de un vicio de incompetencia, se observa que no tuvieron en cuenta las funciones de los diferentes cargos; que hacer la clasificación era una facultad del Consejero Intendencial, indelegable en la Junta Directiva de la Licorera, que ha debido hacerse en el acto administrativo de creación de la Industria en mención, y que el fallo no tuvo en cuenta los criterios jurisprudenciales citados, según los cuales es claro que sólo en los estatutos de la Empresas Industriales y Comerciales del Estado debe hacerse la clasificación de los servidores públicos (f. 111112). En su intervención de instancia la Procuradora Quinta Delegada critica de la sentencia impugnada no haber cumplido las exigencias del artículo 170 del C.C.A., por lo cual pasa a referirse a la demanda y a las normas denunciadas, y, con cita de sentencias de la sala, solicita la negación de las súplicas, especialmente porque los arts. 29, 30, 36 y 38 del D.L. 467 de 1986, que traslada a su escrito, imponen decir que la Junta Directiva de la Industria Licorera del Putumayo tenía para facultar para clasificar los empleos de tal entidad, pues, reitera, el artículo 26 del D.L. 1050 de 1968 es aplicable en ese ámbito territorial y

autoriza las reformas estatutarias que se justifiquen, porque es indiscutible que las personas jurídicas cambian (f. 124). También se detuvo a considerar si el Gobierno Intendencial aprobó lo estatuido en el acto impugnado. Si no se hubiere dado, no sería posible que el acto empezará a regir, toda vez que uno y otro constituyen una unidad jurídica inescindible, como acto complejo; pero en el otro evento, si lo fué, la reforma estatutaria estaría ajustada a derecho. Como no se observan motivos de nulidad procesal, se desatará la alzada previas las siguientes: CONSIDERACIONES En el sistema Constitucional de 1886, de conformidad con la modificación introducida por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 1968, las Intendencias y Comisarías quedaron bajo la inmediata administración del Gobierno y correspondía al legislador proveer su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso - administrativa y el régimen de los municipios que las integraban, tal como lo expresaba el artículo 6º del régimen constitucional vigente por la época de expedición del acto impugnado. En desarrollo de dicha previsión constitucional se expidió la Ley 22 de 1985 sobre normas administrativas para las Intendencias y Comisarías; se organizó el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, DAINCO, y se legisló sobre sus competencias respecto de los Consejos Intendenciales y Comisariales, tal como lo contemplaba su artículo 6º De idéntica manera la ley en cita facultó extraordinariamente al Ejecutivo para expedir decretos leyes sobre el régimen administrativo de las Intendencias y

Comisarías, uno de los cuales fue el D.L. 467 de 11 de febrero de 1986, cuyos artículos 29, 36 y 38 se han denunciado como violados por el acuerdo base de este proceso. El artículo 29 del D.L. 467 de 1986, concierne a la clasificación de los empleados oficiales de las Intendencias, Comisarías y sus Entes Descentralizados, extendiéndoles la clasificación de los Empleados Públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, bajo las especies de empleados públicos y trabajadores oficiales, ya descritas por el artículo 5º del D.L. 3135 de 1968; tanto en el sector, que se puede denominar central, como en el descentralizado: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales. De análoga manera, tal norma que dispuso los respectivos estatutos de las Empresas Industriales o Comerciales se precisarían los cargos servidos por empleados públicos y las excepciones respecto de los trabajadores oficiales que son la generalidad de sus servidores; pero que en todo caso sus gerentes y directores serían empleados públicos y agentes del Intendente o Comisario respectivo. Por el artículo 36 del D.L. 467 de 1986 se estatuyó que la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Intendencias y Comisarías competería al respectivo Consejo Intendencial o Comisarial; y el artículo 38 ejusdem, referido al Sector descentralizado, previó que dicha nomenclatura y clasificación sería la que se adoptara para la respectiva entidad territorial. También se contempló que las plantas de personal serían determinadas por las autoridades que señalaran sus

actos de creación o estatutos orgánicos, aprobados por el Intendente o Comisario según el caso y sin que se pudieran crear obligaciones que sobrepasaran el presupuesto de servicios personales en la Entidad. El literal b) del artículo 5º. de la Ley 22 de 1985 precisó las facultades de DAINCO respecto de los acuerdos de los Consejos Intendenciales y Comisariales, entre los que se contaban los referentes a los planes y programas de desarrollo económico social y de obras públicas; los que expidieran los presupuestos de rentas y gastos; los que fijaran la organización administrativa, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos y su régimen prestacional y a su vez, los que implicaran la creación, organización, supresión o fusión de entidades descentralizadas. Pero no se comprendieron los actos referentes a las plantas de personal que, como se acotó, se sometían a las previsiones del acto de creación o de sus estatutos orgánicos, con la aprobación del Intendente o Comisario. En la litis, las partes no han dubitado que el Decreto No. 0397 del 2 de noviembre de 1989, “por el cual se autorizan los estatutos Orgánicos de la Industria Licorera del Putumayo” (sic), expedido por el Intendente Nacional del Putumayo, se haya apartado de las autorizaciones del Acuerdo Intendencial No. 008 del 26 de agosto de 1989, con lo cual resulta indemne su legalidad presunta pues no la discutió. Tampoco han debatido las partes que entre las funciones de la Junta Directiva de la expresada Entidad Pública se hallaban las literal e) del artículo 15,

consistentes en “aprobar el estatuto de personal al servicio de la empresa con la determinación de cuáles personas, de acuerdo con las actividades que desempeñen, son trabajadores oficiales y cuáles tienen la calidad de empleados públicos, en razón de ejercer funciones de dirección y confianza, lo cual deberá hacerse mediante acuerdo de Junta Directiva, fechado y numerado” (fl. 48); ni, por otro lado, han formulado la solicitud de inaplicabilidad de esta atribución de la Junta, ni se ha cuestionado que la naturaleza de la Entidad sea la de una empresa Industrial y Comercial. con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y de la Intendencia según aporte efectuado a la creación del Fondo (artículo 2 ejusdem). Luego, dicho decreto Intendencial, como norma orgánica de la Entidad, conserva su intangibilidad para los fines de este proceso y en ella se confirió a la Junta Directiva mediante acuerdo hacer la clasificación de los servidores públicos de la Empresa Licorera de la Independencia, hoy del Departamento, como se previó en el artículo 38 del D.L. 467 de 1986. De la misma forma, no se demostró que el Acuerdo No. 008 del 9 de diciembre de 1988 violara las facultades conferidas por el Acuerdo No. 006 del enero de 1988 emanado del Consejo Intendencial, mencionadas en sus consideraciones por el acto discutido, donde se dice que a la Junta Directiva le compete aprobar el estatuto de personal de conformidad con el literal d) de su artículo 13, que es su inmediato soporte administrativo; ni se ha pedido inaplicarlo

por estimársele contrario a mandatos superiores que debieron acatarse tanto por la Junta Directiva en comento, como el Consejo Intendencial; sin lo cual, en sana lógica, esas reglas administrativa constituyen el sustento no impugnado del acto rebatido. Como el acuerdo de la Junta Directiva debía ser aprobado por el Intendente según el artículo 38 del D.L. 467 de 1986, igualmente adolece la demanda del defecto de no comprender este acto, de haberes producido. Sin embargo, para la Sala, dentro de la perspectiva en que la ubica el demandante, no existe la violación a las normas del D.L. 467 de 1986, ni a las del orden nacional que resultan análogas, relacionadas con la clasificación de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales en ese ente territorial y su sector descentralizado —tema al cual se vincula la litispendencia—, puesto que el instrumento mediante el cual se la adoptó para la Empresa aludida es el previsto en su estatuto orgánico, que le confirió a su Junta Directiva tal facultad, a su turno, mediante acuerdo, que adicionalmente no se halló contrario a las previsiones del legislador extraordinario de 1986 en el orden intendencial. Así mismo, correspondía al actor demostrar dentro del trámite procesal pertinente, como lo pretendió insinuar tardíamente en la sustentación del recurso, que las actividades de los cargos clasificados como empleados públicos por el artículo 3º del acto acusado no correspondía a las nociones de dirección o confianza, con la cual se caracterizan los mismos destinos públicos en las

empresas industriales o comerciales públicas, según la definición del artículo 5º. del Decretoley 3135 de 1968, o que esas sus labores correspondían a las propias de la definición legal de los trabajadores oficiales, como para que la Sala se detuviera en establecer si hubo violación de dichos criterios legislativos por provenir del legislador imperaban en los órdenes departamentales, intendenciales o comisariales de la época. Finalmente, aunque el punto no se formuló, la existencia del artículo 4º. de la C.N. de 1991 impone a la Sala recordar que las normas preexistentes no fueron derogadas, sino que resultan inaplicables en tanto la contravengan. A su vez observar que en el capítulo 6º de las disposiciones constitucionales transitorias (arts. 38 y 39) se conservó el sistema normativo intendencial anterior al 7 de julio de 1991 en cuanto no se contrapusiera con las normas constitucionales propias del régimen departamental, o las que llegara a emitir el Ejecutivo habilitado extraordinariamente por el Constituyente con destino al funcionamiento de los nuevos departamentos, dado que las anteriores Intendencias y Comisarías fueron convertidas en Departamentos por el artículo 309 de la Carta Política vigente; por lo que, en el ámbito territorial no son extrañas: ni la clasificación de los servidores públicos departamentales como empleados públicos o trabajadores oficiales; ni las categorías o especies de los entes descentralizados difieren de los establecimientos públicos, empresas y sociedades que ya se conocían desde la reforma administrativa y constitucional de 1968; ni existe prohibición para que los actos clasificatorios de los servidores no los puedan emitir las Juntas Directiva de

dichos entes descentralizados (arts. 300 - 7 y 150 - 7 C.N.), como para que la Corporación decidiera la inaplicabilidad del acto impugnado por su contravención con el nuevo Orden Superior. En suma la sentencia se confirmará por las razones anotadas y con la observación de que los efectos de cosa juzgada se circunscriben a las normas denunciadas por el libelo, de conformidad con el artículo 175 del C.C.A. Es conveniente señalar C - 484/ 95, de octubre 30 de 1995, la Corte Constitucional declaró exequible el inciso segundo del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, a través de razonamientos que coinciden con la de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia del cuatro (4) de marzo de novecientos noventa y tres (1993) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, para denegar las súplicas de la demanda de José Luis Checa Checa. Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en su sesión del día 8 de agosto de 1996. Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos Arturo Orjuela Góngora.. Eneida Wadnipar Ramos; Secretaría