CE-SEC2-EXP1996-N8344

RENUNCIA COLECTIVA - Inexistencia / ACEPTACIÓN DE RENUNCIAImprocedencia / FALSA MOTIVACION - Prueba / RENUNCIA INEXISTENTE / RENUNCIA - Requisitos para que se tenga por válida La comunicación de julio 28 de 1994 no constituye una manifestación de renunciar de sus cargos, libre y espontáneamente, de quienes la suscriben, entre ellos, el actor. De otra parte, las declaraciones dadas por Aura Inés Zárate de Castro y Blanca Emilia Castro Caro, no llevan a la convicción o a la certeza de que en el caso sub examine fue presentada una renuncia colectiva, entre otros funcionarios, por el actor. Como lo ha reiterado la Corporación en distintas providencias, toda persona que sirva un cargo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente, lo cual implica que la renuncia debe provenir del funcionario y que la manifestación escrita que él haga sobre el tópico, ha de ser inequívoca; vale decir, que no existía duda de que se desea desvincularse del servicio; que se encuentre claro su propósito de retirarse del cargo que desempeña, por motivos que el empleado no está obligado a explicar y que sólo a él interesan; circunstancia que no se produjo en el caso sub judice, por lo que se configuró la falsa motivación alegada por la parte demandante en el libelo demandatorio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá,D.C., noviembre siete (7) de mil novecientos noventa y seis

(1996).

Radicación número: 8344

Actor: Jaime Rafael Carrasquilla Negret En grado de consulta ha venido a esta sección del Consejo de Estado la sentencia de 29 de enero de 1993, citada por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. ANTECEDENTES En ejercicio de la denominada hoy “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., por medio de apoderado judicial, el señor Jaime Rafael Carrasquilla Negret presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 00144 de junio 29 de 1984 proferida por el Subdirector Ejecutivo del Centro Jorge Eliécer Gaitán, “mediante la cual se aceptó la renuncia No Presentada del actor en el cargo de Jefe de Sección 2040 -14,e igualmente la nulidad del Memorando No. 1201 por el cual la Directora General impartió aprobación previa a la aceptación de dicha renuncia”. (fls 29 y 29 vuelto). Solicitó asimismo el correspondiente restablecimiento del derecho. En el escrito introductorio se invocan como disposiciones violadas los artículos 17 y 20 de la Carta de 1886; artículos 27 y 61 del Decreto 2400 de 1968; artículos 105, 110 a 115 del Decreto 1950 de 1973; artículo 84 del C.C.A. (fl. 31). Precisa la parte demandante que ante el anuncio de la destitución del doctor David Moreno, profesional especializado del Centro Jorge Eliécer Gaitán, a raíz de su intervención como coordinador en una de las sesiones del seminario sobre

“la violencia en Colombia” realizado en la ciudad de Bogotá, el accionante y seis empleados más suscribieron una comunicación dirigida a la doctora Gloria Gaitán, Directora adhonorem de dicha institución, en la cual solicitaba respetuosamente reconsiderar esa medida dadas las altas calidades de honestidad profesional y de eficiencia que caracterizaron el trabajo del doctor David Moreno, como consecuencia de dicha comunicación la Doctora adhonorem envió a los funcionarios el Memorando No. 001201 del 28 de junio de 1984 en el cual se manifiesta que se está aceptando la renuncia que han presentado; anexo al memorando de aceptación de una renuncia inexistente, la Directora del centro envió la copia del Memorando 1200 de esa misma fecha dirigido al representante legal de la institución; en forma inmediata al día siguiente fue elaborada y firmada por el representante legal y a la vez Subdirector ejecutivo del Centro Jorge Eliécer Gaitán la resolución impugnada de aceptación a partir del 3 de julio de 1984 de una renuncia inexistente que no había sido presentada. LA SENTENCIA CONSULTADA El Tribunal del conocimiento en la sentencia consultada (fls. 172 a 181) expresa que el escrito presentado por el accionante el 28 de junio de 1984 constituye una manifestación que se hace para demostrar solidaridad con el anuncio que se ha hecho ese mismo día de que el señor David Moreno será destituido; los asignatarios del documento piden que esa misma suerte sea la de ellos, pues se hacen responsable comunmente del desarrollo del seminario que el citado señor coordinó en una de sus sesiones; tal manifestación de protesta y el

deseo de ser destituidos si se produce la del señor David Moreno, está bien lejos de contener una expresión de renuncia en la forma regulada por el legislador en el Decreto ley 2400 de 1968 y su Decreto reglamentario 1950 de 1973; por tal circunstancia el cargo de falsa motivación se endilga a la Resolución No. 144 de 1984, mediante la cual se aceptó una renuncia inexistente, no representada por el actor, resulta probada y suficiente para declarar la ilegalidad del acto; el documento no contiene una manifestación espontánea e inequívoca de renunciar a los empleos que desempeñaban quienes los suscribieron y entre los que se encontraba el accionante; respecto del medio exceptivo planteado en la contestación del libelo no tiene tal carácter, pues se refiere más bien a la solicitud de negar las pretensiones de la demanda; en cuanto a la suspensión del proceso hasta cuando hubiera un resultado a la denuncia penal hecha por la posible pérdida o sustitución del documento de solidaridad, no habiendo sido informado o redargüido el que firmaron quienes protestaban contra la administración por la suerte del señor David Moreno y que luego de tres años de ver sucedido la supuesta desaparición no se había vinculado a persona alguna como responsable, se decidió no acceder a la solicitud y adoptar una determinación de fondo; en lo atinente a la prueba testimonial aportada, de ella se infiere un parecer de los testigos como se establece en la declaración de la señora Zárate de Castro, mientras que el otro testimonio nada se puede colegir, ya que el declarante ni siquiera conoció el texto del escrito.

Cumplido el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Mediante la Resolución acusada No. 00144 del 29 de junio de 1984 proferida por el Subdirector Ejecutivo del Centro Jorge Eliécer Gaitán se aceptar la renuncia presentada por el señor Jaime Carrasquilla del empleo de Jefe de Sección 2040 grado 14, a partir del 3 de julio del mismo año (fl. 41). En la parte considerativa del citado acto administrativo se precisa que la dimisión fue presentada por el accionante del cargo que desempeñaba, de acuerdo con memorial del día 28 de junio de 1984; que la Dirección del organismo consideró necesario aceptar la renuncia, según memorando No. 1201. En este memorando la señora Directora del aludido establecimiento público (fls. 3 y 50) manifiesta que el actor y otros funcionarios de la institución que “por medio de la presente estoy aceptando la renuncia que me han presentado por medio del memorial de los corrientes”, y añade que “adjunta en memorandum número 1200 que trata sobre el asunto”. De conformidad con este memorando de 28 de junio de 1984 remitido por la señora Directora al Doctor Alberto Hernández (fls. 4 y 51), por los motivos que allí se exponen, se expresa: “Con relación a su información respecto a la decisión de los profesionales del Centro Gaitán de presentar renuncia colectiva si persisto en ordenar la destitución de David Moreno, me permito comunicarle que ratifico mi decisión y que, por estar fundamentada en la razón misma de los

propósitos que le dieron origen a la institución, estoy dispuesta a aceptarle la renuncia a quien por no compartir esta determinación desee retirarse del Centro”. En comunicación de la misma fecha dirigida a la señora Directora por el actor y otros funcionarios del Centro Jorge Eliécer Gaitán se manifiesta que “Con sorpresa nos hemos enterado en el día de hoy, que nuestro compañero de labores, investigador David Moreno, sería destituido como consecuencia de haber desempeñado su papel de coordinador, en la Sesión del seminario del día 27 de los corrientes”.(fl. 6 y 48); documento que concluye de la siguiente forma: “Por lo anterior consideramos que en caso de hacerse efectiva la destitución de este funcionario, la medida debe cobijar a quienes hemos participado en la organización y desarrollo del Primer Simposio Internacional y Segundo Seminario de Movimientos Sociales. “La violencia en Colombia”. Lamentamos profundamente que esta situación se haya presentado, pero las actuales circunstancias nos obligan a tomar esta decisión”. Como lo destaca el a quo en la sentencia consultada (fl. 178), la mencionada la comunicación de julio 28 de 1994 no constituye una manifestación de renunciar de sus cargos, libre y espontáneamente, de quienes la suscriben, entre ellos, el actor. La parte demandante, como ya se vio, en el escrito introductorio sostiene que la administración aceptó a partir del 3 de julio de 1984 una renuncia inexistente que no había sido presentada, configurándose una evidente falsa motivación (fl. 33). Ahora bien, no obstante lo expresado por Gloria Gaitán en su informe escrito bajo la gravedad del juramento (fls. 83, 90 a 92), según el cual “En ese momento

al cotejar el archivo apareció cambiada la carta original de renuncia y, radicada con el mismo número, una comunicación diferente a la original donde se modificaron los términos de renuncia por solicitud de declaratoria de insubsistencia” (fl. 91), la Sala precisa que este hecho no está probado dentro del proceso. Respecto de la denuncia penal que sobre tal hecho fue instaurada el 27 de febrero de 1985 por el señor Carlos Enrique Peñuela Gutiérrez (fls. 45 y 46), funcionario del Centro Jorge Eliécer Gaitán, de acuerdo con Oficio No. 1150 de junio 24 de 1987 suscrito por la señora Lilian Acosta Puertas, Juez 64 de Instrucción Criminal, se informa al Tribunal que “hasta el momento no existe providencia de fondo, ni personas vinculadas dentro del proceso”. (fls. 115); además en virtud de lo dispuesto en auto de la sala del 28 de marzo de 1996 (fl. 195), por Oficio No. 2903 del 18 de junio de este año suscrito por la Jefe de la Oficina de Asignaciones de la Dirección Seccional de Fiscalías de Santafé de Bogotá se procedió a devolver los Oficios 683 y 1150 por cuanto “consultado el archivo sistematizado y los libros radicadores del extinto Juzgado (s) de Instrucción Criminal en que usted se refiere los datos aportados en el mismo (s) no aparecen ni coinciden con la información registrada en estos”. (fl. 205). De otra parte, las declaraciones dadas por Aura Inés Zárate de Castro y Blanca Emilia Castro Caro, no llevan a la convicción o a la certeza de que en el

caso sub examine fue presentada una renuncia colectiva, entre otros funcionarios, por el actor. La primera de los testigos afirma que “Me inclino a pesar que fue renuncia aunque eso no puedo afirmarlo con entera certeza”. (fl. 123) y luego anota que “ya puesta a determinar si se trataba literalmente de una renuncia colectiva o de protesta no puedo afirmar en conciencia en un sentido u otro”. (fl. 124); mientras la segunda declarante destaca que “No lo vi ni lo leí” (fls. 125) en respuesta a la pregunta respecto de si desconoció el texto de la renuncia. Como lo ha reiterado la Corporación en distintas providencias, toda persona que sirva un cargo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente, lo cual implica que la renuncia debe provenir del funcionario y que la manifestación escrita que él haga sobre el tópico, ha de ser inequívoca; vale decir, que no existía duda de que se desea desvincularse del servicio; que se encuentre claro su propósito de retirarse del cargo que desempeña, por motivos que el empleado no está obligado a explicar y que sólo a él interesan; circunstancia que no se produjo en el caso sub judice, por lo que se configuró la falsa motivación alegada por la parte demandante en el libelo demandatorio. Finalmente, dirá la Sala que la excepción propuesta por la apoderada de la entidad demandada (fl. 63) no tiene el carácter, pues se refiere al fondo del asunto objeto de controversia. Por razones expuestas, se habrá de confirmar el fallo del Tribunal, adicionándolo con la orden de ajustar el valor de la condena, teniendo en cuenta

lo ya expresado por la Sala en casos semejantes, en los siguientes términos: “6. De otra parte la Sala considera pertinente anotar, que en armonía con la concepción del Estado social de derecho que a nuestra república le imprimió la Constitución de 1991, dentro de cuyos fines está el respeto a la dignidad humana y al trabajo dentro de la vigencia de un orden justo, para lo cual le asignó a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la Corporación ha venido discurriendo acerca de la procedencia de decretar el ajuste al valor o indexación de las condenas que profiere esta jurisdicción, y dentro de tal dinámica así lo ha dispuesto cuando se trata de sumas fijas, llegando incluso a decretar oficiosamente su ajuste (Ver las sentencias proferidas el 3 de marzo y el 18 de agosto de 1995 dentro de los procesos 5926 y 7363 instaurados por Carmen Alina Piedrahita de Ucrós y Mariela Medina Tovar, con ponencia del Consejero Joaquín Barreto Ruíz, y las de julio 13 y julio 27 del presente año correspondientes a los procesos 6301 y 8827 con ponencia de los señores Consejeros doctores Diego Younes Moreno y Dolly Pedraza de Arenas, respectivamente). Ahora bien, respecto a casos como el presente en el que la condena se refiere al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la desvinculación ilegal del empleado, la Sala considera oportuno hacer las siguientes reflexiones: a) Cuando la administración se abstiene injustificadamente de pagar oportunamente lo que adeuda, tales valores son afectados por la

devaluación, y quienes los reciben tardíamente, ven mengüada su capacidad de compra bienes y servicios y, por ende, empobrecido su patrimonio. b) El ajuste de valor o indexación de las condenas proferidas por la jurisdicción de los contencioso administrativo, a diferencia de lo que acontece por ejemplo dentro de la jurisdicción laboral ordinaria que carece de una norma legal que faculte expresamente al juez para decretarlo, sí tiene una norma jurídica que le da sustento legal a una decisión de esta naturaleza, cual es el Artículo 178 del Código de la materia, que autoriza al juez administrativo para decretar tal ajuste, tomando como base el “índice de precios al consumidor, o al por mayor”. De manera, que esta norma despeja cualquier duda que pudiera surgirle al juez administrativo en relación con la fuente legal que le sirva de sustento a una decisión de esa naturaleza. c) El ajuste del valor autorizado por la ley, obedece al reconocimiento de hecho notorio de la constante y permanente de la devaluación de la moneda de nuestro país, que tratándose de servidores del Estado, fustiga y disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos. Por lo anterior, disponer en casos como el presente la indexación, no es solo una decisión ajustada a la ley, sino un acto elemental equidad, cuya aplicación por parte del juez tiene soporte al mas alto nivel de nuestro ordenamiento jurídico, como lo consagra expresamente la Carta en su Artículo 230, en armonía con aquellos preceptos de la Constitución que, como atrás se dijo, le asignan a las autoridades la función de asegurar el

cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo. d) No disponer dicho ajuste cuando por el efecto de la devaluación la suma que se ordena pagar en términos reales se viene a recibir disminuida por parte de quien ha logrado demostrar dentro del proceso no solo la equivocación de la administración al haberle negado su derecho, sino la ilegalidad de su decisión, no solo sería un agravio a la integridad patrimonial de quien ha resultado triunfante en el ejercicio de la acción judicial, sino un enriquecimiento sin causa de quien con su negativa en reconocer sus obligaciones, resulta haciendo a la postre una erogación menor a la que debía efectuar si hubiera cancelado en tiempo su obligación. De esta forma se estaría premiando la decisión ilegal de la administración. e) Al obligar a la parte condenada a pagar el valor real de lo adeudado, en verdad no se le está imponiendo una sanción por su conducta renuente, ni se le está haciendo más gravosa su situación u ocasionando un empobrecimiento, como tampoco un enriquecimiento a la parte ganaciosa de su contención; se está obligando sí a la parte vencida, a pagar lo que en justicia debe y en su oportunidad se abstuvo de reconocer, asumiendo como consecuencia lógica de su conducta omisiva, los efectos que la devaluación ha producido en el poder adquisitivo del dinero adeudado y que en forma injustificada paga tardíamente. f) La Sala considera que tratándose del pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de una decisión ilegal de

la administración, cual es el caso sub judice, es similar a aquel en el que lo adecuado es una prestación social que se reajusta periódicamente por mandato de la ley, pues los salarios y, consecuencialmente las prestaciones sociales que se causan durante el servicio, también se reajustan periódicamente por mandato legal; unos y otros tiene la misma fuente, el trabajo, que goza de la especial protección del Estado, ambos son afectados por la devaluación, los dos son objetos de declaración judicial y en los dos casos se ha demostrado judicialmente el proceder errado de la administración. En tales condiciones, no habría lugar a ordenar el ajuste en un caso, y abstenerse de hacerlo en el otro” (Sentencia proferida el 15 de noviembre de 1995 dentro del proceso 7760 con ponencia del Magistrado Joaquín Barreto Ruíz. Actor: Guillermo de Jesús calle Guerra). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALL A: 1º) CONFIRMASE la sentencia consultada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de enero de 1993, en el proceso instaurado por el señor Jaime Rafael Carrasquilla Negret contra el Centro Jorge Eliécer Gaitán, en orden a obtener la nulidad de la Resolución No. 00144 de junio 29 de 1984, expedida por el Subdirector Ejecutivo de dicho organismo. 2º) ADICIONASE el fallo mencionado, en el sentido de que el valor adeudado

hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, será ajustado en los términos del Artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la fórmula: INDICE FINAL R = RH - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - INDICE INICIAL En la que el valor presente ® se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente mesada salarial, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial. (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago). Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada salarial comenzando por la devengada el actor en el momento del retiro y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de noviembre de 1996. Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruíz, Dolly Pedraza de Arenas; Aclara voto. Myriam C. Viracachá S. Secretaria Adhoc REFORMATIO IN PEJUS / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / MORA / INDEXACION / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA Repetidamente la jurisprudencia ha dicho que este principio conocido como

reformatio in pejus que está consagrado en el procedimiento civil, rige en lo contencioso administrativo y constituye una especie de limitación de la competencia del ad quem en la revisión de la sentencia. En el caso sub judice, si la parte actora que tuvo a su favor una sentencia se conformó con sus términos, no podía el ad quem al resolver la consulta agravar la condena de la entidad pública, pues ello contradice el mencionado principio de derecho. Cuando lo que se ordena es el pago de salarios y prestaciones de quien sin haber prestado efectivamente sus servicios a la administración, logra la nulidad del acto y como consecuencia, un restablecimiento del derecho en el que por decisión del juez surge la ficción de que el empleado no dejó de pertenecer al estado y que todo el tiempo que permaneció separado de él debe tenerse como servicio, la indexación resulta inequitativa, pues no solo se está ajustando una retribución de servicios no prestados, sino que está indexando unos valores que no tuvieron devaluación. No puede olvidarse que en los primeros casos se trata indescutiblemente de sumas debidas desde cuando la administración contrariando la ley se abstuvo de pagarlas, mientras que en el último las sumas debidas sólo se hacen exigibles desde cuando el juez mediante sentencia ordena el pago. En el primero, es de justicia no permitir que los deudores morosos de obligaciones en dinero paguen con moneda desvalorizada enriqueciéndose así en forma inequitativa, no así en el segundo, en el que la ficción de la prestación del servicio y de su compensación monetaria surge de la sentencia por lo cual no hay desvalorización que deba reconocerse; en este último evento, la indexación enriquece sin causa al

administrado con menoscabo de justicia misma, pues no puede haber desvalorización de lo que no se debía.

ACLARACION DE VOTO

Santafé de Bogotá, D.C., Noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis (1996). Aún cuando voté afirmativamente la providencia, disiento en lo atinente a la adición que se hizo a la sentencia del Tribunal ordenando el ajuste del valor de la condena, del cual se discrepo por los siguientes motivos:

1. La Sala conoce la sentencia en grado de consulta y ésta por disposición del artículo 84 del C.C.A., se entiende consagrada siempre en favor de la entidad condenada, de manera que en este grado no puede hacer más gravosa la situación de la entidad pública. Repetidamente la jurisprudencia ha dicho que este principio conocido como reformatio in pejus que está consagrado en el procedimiento civil, rige en lo contencioso administrativo y constituye una especie de limitación de la competencia del ad quem en la revisión de la sentencia. En el caso sub judice, si la parte actora que tuvo a su favor una sentencia se conformó con sus términos, no podía el ad quem al resolver la consulta agravar la condena de la entidad pública, pues ello contradice el mencionado principio de derecho. 2.Adicionalmente, en mi sentir no es cierto que en los casos en que se condene al pago de salarios y prestaciones sociales como consecuencia de la nulidad de un acto administrativo que implicó el retiro del servicio, se pueden aplicar los mismos principios que con anterioridad han llevado a la Sala ordenar la indexación de sumas fijas o de prestaciones o salarios debidos.

Cuando se trata de obligaciones en dinero por prestaciones sociales o

salarios debidos que no fueron pagados oportunamente, es indudable que tales valores sufrieron el rigor de la devaluación resultaría injusto que la administración al cabo del tiempo pagara la misma suma, pues ello comportaría no solamente un enriquecimiento sin causa del deudor, sino un empobrecimiento correlativo del administrado. En tanto que cuando lo que se ordena es el pago de salarios y prestaciones de quien sin haber prestado efectivamente sus servicios a la administración, logra la nulidad del acto y como consecuencia, un restablecimiento del derecho en el que por decisión del juez surge la ficción de que el empleado no dejó de pertenecer al estado y que todo el tiempo que permaneció separado de él debe tenerse como servicio, la indexación resulta inequitativa, pues no solo se está ajustando una retribución de servicios no prestados, sino que está indexando unos valores que no tuvieron devaluación. No puede olvidarse que en los primeros casos se trata indiscutiblemente de sumas debidas desde cuando la administración contrariando la ley se abstuvo de pagarlas, mientras que en el último las sumas debidas sólo se hacen exigibles desde cuando el juez mediante sentencia ordena el pago. En el primero, es de justicia no permitir que los deudores morosos de obligaciones en dinero paguen con moneda desvalorizada enriqueciéndose así en forma inequitativa, no así en el segundo, en el que la ficción de la prestación del servicio y de su compensación monetaria surge de la sentencia por lo cual no hay desvalorización que deba reconocerse; en este último evento, la indexación enriquece sin causa al administrado con menoscabo de justicia misma, pues no puede haber desvalorización de lo que no se debía. Dolly Pedraza de Arenas.