CE-SEC2-EXP1996-N9485

ACTO COMPLEJO - Concepto. Requisitos para que se conforme / ACTO SANCIONATORIO - Requisitos para que constituya acto complejo. Acto de acatamiento El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades de una misma entidad o entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad en el contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. El acto sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la Nación y el que profiere la administración en acatamiento de aquel, no constituye un acto complejo, por cuanto éste último no perfecciona, ni le da validez al que expide el Ministerio Público, el cual no puede ser desconocido total o parcialmente, so pena de que el nominador incurra en causal de mala conducta. No desconoce el actor que él desempeña simultáneamente dos cargos públicos de tiempo completo, tal como se señala en el pliego de cargos que le formulara la Procuraduría Departamental de Caquetá. DESTITUCIÓN - Procedencia con fundamento en desempeño de dos dos cargos públicos / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICODesempeño de dos cargos públicos / INHABILIDAD PARA EL EJERCICIO DE CARGO PUBLICO - Como consecuencia de la destitución / FUNCIONARIO PUBLICO - Deberes / MEDICO - Ejercicio simultáneo de dos cargos públicos. Improcedencia

Ninguna prueba aportó el accionante en este proceso contencioso en orden a desvirtuar las claras y lógicas deducciones que se le hicieran por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, que han quedado reseñadas, y las pruebas que las respalda, debidamente establecidas en el proceso. Es verdad que se trataba de un profesional con título universitario, pero los horarios normales de trabajo no le permitían el ejercicio regular de los mencionados cargos públicos, como para exonerarse de la prohibición de recibir más de una asignación básica, por lo que no quedaba incluido dentro de la excepción prevista en el literal b) del artículo 32 del Decretoley 1042 de 1978, concordante con el artículo 9º del Decreto 2400 de 1968 y el Decreto 1713/60, que desarrollan el anterior canon constitucional 64, hoy principio contenido en el artículo 128 de la nueva Carta Política. En relación a que no podía destituírsele como funcionario del Instituto de Medicina Legal, habiéndosele formulado cargos como el de Director del Hospital María Inmaculada de Florencia (Caquetá), hay que señalar que es jurídicamente irrelevante la decisión respecto al empleo del que se le destituye, por cuanto dicha sanción conlleva a la asesoría de inhabilidad para el ejercicio de cualquier destino público, por término no inferior a un año (artículo 17 de la Ley 13 de 1984). PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Concepto. Aplicación en grado de consulta / PROCESO DISCIPLINARIO - Grado de consulta. No violación del principio de la reformatio in pejus

El principio de la reformatio in pejus, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política que alega el actor violado, refiere que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. Ahora bien, de un lado, el actor no fue condenado en primera instancia, fue absuelto. De otro, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió el acto que se impugna en agotamiento del grado de consulta, sin intervención de aquel y no sometida, en consecuencia, a limitante alguna en su decisión. Por imperio del artículo 25 de la Ley 25 de 1974, en los procesos disciplinarios adelantados por al Procuraduría, los fallos de primer grado de no ser apelados, se consultarán con el superior, quien decidirá de plano. En cuanto a la censura consistente en la violación del debido proceso por inversión de la carga de la prueba, es simple afirmación que no corresponde a la realidad procesal. Al disciplinario correspondía demostrar los supuestos fácticos de sus descargos, desvirtuando el fundamento probatorio del llamamiento a exculpaciones. Es decir, probar que el cruce de las jornadas laborales y la interferencia funcional que se le endilgaba con soporte en la prueba recaudada y obrante en el plenario, contrariaba la realidad histórica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: JAVIER DÍAZ BUENO

Santafé de Bogotá, D.C., julio treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 9485

Actor: YUBER RAMON BUITRAGO C.

Demandado: PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA Yuber Ramón Buitrago Castellanos, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demanda de esta Corporación la nulidad de la Resolución 140 de 26 de marzo de 1193, proferida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante la cual revocó en todas sus partes la Resolución 0048 de 18 de noviembre de 1992, por la cual la Procuraduría Departamental de Florencia declaró “no responsable disciplinariamente” en su condición de Médico Director del Hospital María Inmaculada de Florencia (Caquetá), para en su lugar sancionarlo con “solicitud de destitución ante el nominador del cargo, de Profesional Universitario, Código 3020, Grado 06 del Instituto Seccional de Medicina Legal de Florencia (Caquetá), y ordenar al nominador dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 30 del Decreto 3404 de 1993, por lo cual quedó inhabilitado para el desempeño de funciones públicas por el término de un (1) año, “de conformidad con el artículo 17 de la Ley 13 de 1984”, y registrada la sanción en la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, cuya cancelación igualmente solicita.

Manifiesta en los hechos de la demanda que se le formuló Pliego de Cargos por haber desempeñado los mencionados empleos en jornadas de ocho horas

diarias, en el primero, y de cuatro horas diarias de lunes a viernes, en el segundo, jornada esta última “que se completa con el tiempo invertido en la práctica de reconocimientos hospitalarios y necropsias, diariamente de lunes a viernes y además en los turnos de disponibilidad para fines de semana: sábados y domingos, feriados y festivos, según Circular 481D del Instituto de Medicina Legal”. Señala que en el mencionado Pliego de Cargos se dijo que, “Como consecuencia del cruce de horarios, existe interferencia en el desempeño de sus funciones, lo cual no le permite a Usted el ejercicio regular de tales cargos, derivando de ello el incumplimiento de sus obligaciones y la indebida percepción de dos asignaciones del Tesoro Público”; Por lo que se encontró que había violado los arts. 6 y 9 del Decreto 2400 de 1968 en su parte pertinente, y el artículo 64 de la Constitución. Cita como normas violadas los artículos 2º., inciso 6º., 25; 29; 31 inciso 2º.; 83 y 84 de la Constitución Política; 32 literal b) del Decretoley 1042 de 1978; 26, literales a),f) y k) del Decreto 694 de 1975; 127, literales a), c), f) y k) del Decreto 1468 de 1979; 1º, 13 y 14 de la Ley 13 de 1984; y 1º., 8º., 9º., 41 y 42 del Decreto 482 de 1985. En el “concepto de violación ”expresa, en síntesis:

Que en el oficio acusatorio se le formularon cargos como Director del Hospital María Inmaculada de Florencia, citándose normas aplicables a los funcionarios y empleados del Sistema Nacional de Salud, por lo que no podía sancionársele como funcionario del Instituto de Medicina Legal que dependida del Ministerio de Justicia, por lo que el acto se dictó con falsa motivación. Que a pesar de que ocupaba dos cargos públicos, él distribuía de tal forma el tiempo que no interfería en el uno con el otro, como lo advirtió la Procuraduría Departamental en su fallo absolutorio, pues no cumplía como Director un horario fijo ni tenía allí funciones asistenciales. Que no incumplió la extensa gama de deberes de que tratan los artículos 6º., y 9º. del Decreto 2400 de 1968, muchos de los cuales nada tienen que ver con los hechos investigados, por lo que se hizo negatorio el derecho de la defensa y el principio de legalidad de la falta disciplinaria previsto en el artículo 8º. del Decreto 482 de 1985, razón más para afirmar que hubo falsa motivación en la expedición del acto demandado. Que la falta grave que origina la destitución no está contemplada como causal de mala conducta en el artículo 15 de la Ley 13 de 1984, estatuto éste que no se le enrostró en ningún momento, por lo que la Procuraduría actuó en contravía del procedimiento disciplinario reglado en la Ley 4ª. de 1990 y el Decreto 3404 de 1983, artículo 29. Que, además, el se encontraba dentro de la excepción prevista en el literal b)

del artículo 32 del Decreto 1042 de 1978. Que por las razones anteriores se violaron los artículos 29, 2º. - inciso 2º-, 84 y 6º de la Constitución Nacional. Que la inhabilidad que conlleva la sanción atenta el derecho que le asiste con fundamento en el artículo 25 de la Carta Política. Que al revocarse el fallo absolutorio se infringió el inciso 2º. del artículo 31 ibídem, que prescribe la reformatio in pejus. Que también se violó el procedimiento porque se invirtió la carga de la prueba al exigírsele la demostración de su inocencia.

RAZONES DE LA DEFENSA: Al contestar la demanda, la Procuraduría General de la Nación se opone a sus pretensiones alegando que el demandante no ha desvirtuado la presunción del acto administrativo impugnado.

La Resolución atacada no viola ninguna de las disposiciones invocadas por el actor en su libelo, ni dicho acto administrativo adolece de falsa motivación, como tampoco se desconoce el debido proceso ni el derecho de defensa. Alega que la demanda es inepta porque se omitió demandar la Resolución No. 1228 de agosto 11 de 1993, proferida por el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Caquetá, por lo cual se acoge la sanción disciplinaria impuesta al actor, no habiéndose acusado en su integridad el acto administrativo complejo. De otro lado, dice, el demandante no explica el concepto de violación de cada una de las normas invocadas, con arreglo a la exigencia del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A.

Se decretaron las pruebas solicitadas por las partes, y se corrió el traslado para alegar de conclusión, etapa está última en la cual no solo actuó la parte demandada para insistir en su oposición a las súplicas demandatorias, y afirmar que se encuentre probada la excepción propuesta de inepta demanda.

CONSIDERACIONES: La excepción inepta demanda propuesta por la parte demanda, basada en el hecho de no haberse demandado, por formar un acto complejo con el acto acusado, la Resolución No. 1228 de 11 de agosto de 1993, expedida por el Jefe Seccional del Servicio de Salud del Caquetá, por la cual se acoge la sanción disciplinaria impuesta por el actor, es impróspera, toda vez que no conforma con la Resolución demandada un acto complejo, al simplemente acoger la sanción de destitución que se le impone al actor a través de ésta. Aquélla Resolución, la número 1228, fue, en efecto, de “Cúmplase”, como así se observa a folio 62 del cuaderno principal y lo advierte su propio artículo 4º Como lo ha dicho en varias ocasiones la jurisprudencia, el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades. Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente:

doctora Clara Forero de Castro). El acto sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la Nación y el que profiere la administración en acatamiento de aquel, no constituye un acto complejo, por cuanto este último no perfecciona, ni le da validez al que expide el Ministerio Público, el cual no puede ser desconocido total o parcialmente, so pena de que el nominador incurra en causal de mala conducta. En efecto, el parágrafo único del artículo 14 de la Ley 25 de 1974, preceptúa: “El nominador está en la obligación de satisfacer, dentro del término de diez (10) días, la solicitud de suspensión o destitución, so pena de incurrir en causal de mala conducta y en sanción igual a la que se abstuvo de imponer” (Sentencia de 26 de marzo de 1992; expediente 3042, actor, Jorge Recalde Morán, consejero ponente: doctor Diego Younes Moreno). En cuanto al segundo argumento que expone para sustentar la excepción propuesta, hay que decir que si bien el actor no es muy explícito en la exposición del concepto de violación de todas las normas invocadas como infringidas, de su brevedad o simpleza no puede decirse que incumple la exigencia del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A., por lo que tampoco tiene vocación de prosperidad este otro aspecto de la excepción propuesta. Los argumentos del actor, con los cuales pretende demostrar que la Resolución demandada es nula, se examinan a continuación: Cabe anotar inicialmente que en relación con las pruebas solicitadas por las partes, ellas se reducen al aporte informativo disciplinario de la Procuraduría

Departamental del Caquetá, como la resolución de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, expedida está última en virtud de consulta de la decisión tomada en aquel, que no fue apelada, como también el aporte, en copias, de las hojas de vida del actor que reposaban en la Dirección Seccional de Salud del Caquetá y en el Instituto Nacional de Medicina Legal. No desconoce el actor que él desempeñaba simultáneamente dos cargo públicos de tiempo completo, tal como se señala en el pliego de cargos que le formulara la Procuraduría Departamental de Caquetá, pero en la forma como los atendía evitaba el cruce de horarios, teniendo en cuenta, se dice, que el que cumplía como Director del Hospital María Inmaculada no era fijo, ya que sus funciones no eran asistenciales. Este mismo argumento fue analizado y desvirtuado en la providencia acusada, donde conforme al testimonio del doctor Hernán Gómez Hermida, Jefe del Servicio Seccional de Salud del Caquetá, visible a folios 196 a 197 del cuaderno No. 3, el horario del Director del Hospital era flexible, no siendo antes de la siete de la mañana, ni después de las seis de la tarde, aparte de que declara que no le conoció un horario definido de atención al público, ya que el inculpado aseguraba que había dispuesto un horario nocturno de atención a éste, de 6:00 P.M. a 8:30 P.M., circunstancia esta que no demostró. Además, señala la Resolución acusada, que de acuerdo con el oficio J613-88 del Jefe del Servicio Seccional de Salud (fl. 67, ibídem), el horario de la administración del citado

Hospital, estaba comprendido entre las 7:30 A.M. a 12M. Y DE 2:00 A 6:00 P.M. El mismo actor en los descargos disciplinarios ante la Procuraduría Departamental del Caquetá (hoy provisional), solo afirma que en el Instituto de Medicina Legal laboraba las cuatro horas obligatorias de 2 a 6 de la tarde de lunes a viernes, sin demostrarlo, es decir, sin probar como evitaba el cruce de horarios con el que cumplía como Director del Hospital María Inmaculada, como así se anota en el proveído acusado. Ninguna prueba aportó el accionante en este proceso contencioso en orden a desvirtuar las claras y lógicas deducciones que se le hicieren por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, que han quedado reseñadas, y las pruebas que las respalda, debidamente establecidas en el proceso. Es verdad que se trata de un profesional con título universitario, pero los horarios normales de trabajo no le permitían el ejercicio de regular los mencionados cargos públicos, como para exonerarse la prohibición de recibir más de una asignación básica, por lo que no quedaba incluido dentro de la excepción prevista en el literal b) del artículo 32 del Decretoley 1042 de 1978, concordante con el artículo 9º del Decretoley 2400 de 1968 y el Decreto 1713/60, que desarrollan el anterior canon constitucional 64, hoy principio contenido en el artículo 128 de la nueva Carta Política. En relación a que no podía destituírsele como funcionario del Instituto de Medicina Legal, habiéndosele formulado cargos como Director del Hospital María

Inmaculada de Florencia (Caquetá), hay que señalar que es jurídicamente irrelevante la decisión respecto al empleo del que se destituye, por cuanto dicha sanción conlleva la asesoría de inhabilidad para el ejercicio de cualquier destino público, por término no inferior a un año (artículo 17 de la Ley 13 de 1984). En cuanto a que se le desconoció el derecho de defensa y el principio de legalidad de la falta disciplinaria, porque no incumplió la extensa gama de deberes que tratan los arts. 6º y 9º del Decreto 2400 de 1968, basta señalar en el pliego de cargos si se transcriben los deberes de los empleados (artículo 6º precitado), donde se advierten los referentes a “realizar las tareas que les sean confiadas” y “dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que le han sido encomendadas”, que son los que tienen relación con los hechos investigados, amén que al accionante se le oyó en descargos, habiéndose decretado y recepcionado las pruebas por él solicitadas, sin que se le desconociera su derecho de audiencia y contradicción probatoria, de donde deviene que tampoco se le desconoció el principio de legalidad de la falta disciplinaria. También es cierto que el pliego de cargos no se le endilgó conducta disciplinaria contemplada en la relación que por vía ejemplo trae el artículo 15 de la Ley 13 de 1984, por la potísima razón de que la acusación se centró en el incumplimiento de los deberes y prohibiciones previstos en los artículos 6º y 9º del

Decreto 2400 de 1968, en lo pertinente, al igual que en algunos de los deberes y prohibiciones en el Decreto 694 de 1975 y su decreto Reglamentario 1468 de 1979, estatutos aplicables a los funcionarios al Servicio del Sistema Nacional de Salud, cual era, uno de ellos, el actor, a quien se le inició la investigación el 7 de septiembre de 1989, y que en el presente caso se señalaron concretamente en el referido Pliego. De allí que resulte desatinado deducir que por ello la Procuraduría General de la Nación, actuó en contravía del procedimiento disciplinario establecido en la Ley 4ª de 1990, cuando por esta, reorgánica de aquella institución, lo que se señala es la competencia de sus dependencias y se previene que mientras se expide el régimen disciplinario para los funcionarios y empleados departamentales, además de lo dispuesto en la leyes vigentes, les será aplicable el estatuto establecido en la Ley 13 y su decreto Reglamentario 482 de 1985. Debe advertirse también que conforme al artículo 102 del Decretoley 694 de 1975, en los aspectos no contemplados en este decreto, se aplicarán las leyes vigentes para la administración de personal de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en especial los Decreto 2400 de 1968 y 1950 de 1973, lo cual bien explica la aplicación de algunas de estas disposiciones por la Procuraduría en relación con la conducta del actor. Tampoco se observa que se haya transgredido por omisión la previsión contenida en el artículo 29 del Decreto 3404 de 1983, pues la providencia

sancionatoria está debidamente motivada y cumple, en lo pertinente, las exigencias allí contenidas, No dándose ninguna de las infracciones legales a que se ha hecho referencia en el estudio de los cargos precedentes, deviene claro y lógico que tampoco se quebrantan las disposiciones constitucionales que el demandante señala como indirectamente violadas. También resulta infructuosa la acusación sobre violación del artículo 25 de la Carta Política, ya que la inhabilidad que conlleva la sanción es de orden legal, o sea que corresponde a un desarrollo de los principios enunciados en los artículos 6º., 124 y 125 - inciso 4º.- de la Constitución, en materia relacionada con la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos. El principio de la reformatio in pejus, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política que alega el actor violado, refiere que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. Ahora bien, de un lado, el actor no fue condenado en primera instancia, fue absuelto. De otro lado, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió el acto que se impugna en agotamiento del grado de consulta, sin intervención de aquel y no sometidas, en consecuencia, a limitante alguna en su decisión. Por imperio del artículo 25 de la Ley 25 de 1974, en los procesos disciplinarios adelantados por la Procuraduría, los fallos de primer grado de no ser apelados, se consultarán con el superior, quien decidirá de plano. En consecuencia, tampoco

prospera este cargo. Finalmente, en cuanto a la censura consistente en la violación del debido proceso por inversión de la carga de la prueba, es simple afirmación que no corresponde a la realidad procesal. Al disciplinado correspondía demostrar lo supuesto fácticos de sus descargos, desvirtuando el fundamento probatorio del llamamiento a exculpaciones. Es decir, probar que el cruce de las jornadas laborales y la interferencia funcional que se le endilgaba con soporte a la prueba recaudada y obrante en el plenario, contrariaba la realidad histórica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. DECLARASE NO PROBADA la excepción propuesta por la parte demandada. 2º. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. 3º. En firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 31 de julio de 1996. Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos A. Orjuela Góngora.. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: se reitera la providencia de mayo 25/90; Exp. 1772, actora María Inés Lasso O; C.P. Doctora Clara Forero de Castro.