CE-SEC2-EXP1998-N11023

DESTITUCION DE DOCENTE - Participación en política / PARTICIPACION EN POLITICA - Causal de mala conducta / NORMA CONSTITUCIONAL - Primacía / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Improcedencia / ACTOS DE EJECUCIÓNCumplimiento La tesis de la "favorabilidad" que invoca el actor, en el sentido de que solo puede ser juzgado con fundamento en las causales de mala conducta establecidas en el decreto 2277 de 1979, entre las cuales no esta el articulo 62 incisos 3º y 4º de la constitución de 1886, no obstante ser él un empleado de la carrera administrativa docente, conduciría inexorablemente a que tal mandato, expreso y nítido de la Constitución Política fuera letra muerta y que su participación en un debate electoral que lo llevó a ser elegido suplente en un concejo municipal, no hubiera configurado una causal de mala conducta. Para la Sala, ese es un sofisma, que en manera alguna puede conducir a que prevalezca una ley como el decreto 2277 de 1979, sobre los mandatos superiores de la Constitución Política de 1886. No se trata aquí entonces, de dar aplicación al artículo 5,1 de la ley 57 de 1887, en el sentido de hacer prevalecer una norma especial sobre la general, sino de aplicar el primer inciso de la misma norma que ordena que "Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella.", lo cual es bien diferente. Por todo lo anterior la Sala concluye que a la luz de los incisos 3º y 4º del artículo 62 de la Constitución Política, vigente cuando el demandante fue elegido suplente en el

Concejo Municipal de Tuta, incurrió en causal de mala conducta, la que debe entenderse incorporada en el estatuto disciplinario correspondiente, en este caso el decreto 2277 de 1979 y que es sancionada con la destitución. Respecto de las acusaciones contra los actos expedidos por el Alcalde Municipal de Paipa y la Junta Seccional de Escalafón de Boyacá, advierte la Sala que ellos son simplemente actos de ejecución de los actos administrativos de la Procuraduría General de la Nación que ordenaron la destitución del actor, razón por la cual mal podrían hacer juzgamiento de ninguna naturaleza, pues debían limitarse a cumplirlos, como lo dispone el artículo 14 de la ley 25 de 1974.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 1023

Actor: MIGUEL MARIA MACHUCA RODRIGUEZ Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante Miguel María Machuca Rodríguez, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 6 de octubre de 1994, que le denegó sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de los actos de la Procuraduría General de la Nación (f. 4 a 10 y 21 a 27) que le impusieron la sanción de

destitución del cargo de profesor de la escuela rural “La Playa” del Municipio de Paipa; de la resolución de la Oficina Seccional de Escalafón del mismo Departamento que lo excluyó (f. 31-32) y del decreto del Alcalde Municipal de ese municipio de fecha 1º de abril de 1991 (f. 28-29) que lo retiró del servicio en cumplimiento de aquella orden de destitución.

Antecedentes: La Procuraduría Regional de Boyacá, le formuló al demandante, el siguiente cargo disciplinario: siendo profesor en la Escuela Rural “La Playa” del Municipio de Paipa, intervino activamente en política partidista, pues fue elegido concejal suplente del Municipio de Tuta , para el período constitucional 1988-1990, estando legalmente impedido para participar en debates electorales, por ser empleado oficial, en calidad de docente (f.27-28 c.#2). Y como disposiciones presuntamente infringidas se le citaron los artículos 20, 62,2 de la Constitución Política de 1886, 328 del C. de R.P.M., 1º de la ley 85 de 1981 y 44,a del decreto 2277 de 1979.

En la demanda se relata que el actor se desempeñaba como educador al servicio del departamento de Boyacá desde 1973 y que fue elegido concejal suplente del municipio de Tuta, para el período 1988-1990. Que la Procuraduría, previa queja de un ciudadano, le impuso la sanción de destitución del cargo de profesor de la escuela rural “La Playa” del municipio de Paipa.

Contra los actos acusados formuló el actor los siguientes cargos de nulidad: a) Violación directa, por falta de aplicación, de los artículos 1º y 3º del decreto ley 2277 de 1979. Se afirma que tales normas consagran el principio de “Especialidad y de Exclusión” de otros regímenes de carrera y disciplinarios, de aplicación preferencial y exclusiva a los docentes, incompatibles con otros estatutos en cuanto a su aplicación a los educadores, por cuanto los educadores son “Empleados Oficiales de Régimen Especial”. b) Violación directa por aplicación indebida de los artículos 1º de la ley 85 de 1981 y 44 del decreto 2277 de 1979. Sostiene la demanda que la primera norma no es aplicable a los docentes, no obstante ser “empleados oficiales”, pues para ellos la ley especial tiene señalado un régimen de procedimiento administrativo para sancionar las faltas disciplinarias. La segunda norma, también resultó mal aplicada pues uno es el procedimiento para sancionar las faltas o los deberes y obligaciones de los docentes y otro para sancionar las causales de mala conducta en que incurran los docentes. De la misma manera, existe un proceso abreviado para sancionarlos cuando hayan sido penalizados y un proceso especial para sancionar a quien evidencia ineficiencia profesional. c) Violación directa, por falta de aplicación del artículo 46 del decreto 2277 de 1979. Se alega que esta norma consagra de manera especial y taxativa las faltas o hechos que constituyen mala conducta y en cuya virtud puede llegar a

producirse la destitución del docente, sin que se hubiera incluído en ella una falta o hecho ni siquiera remotamente parecido a la conducta descrita en el artículo 1º de la ley 85 de 1981 o del artículo 44 del decreto 2277 de 1979, ya que lo único que le reprocha la ley al educador es “La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político.”, lo cual no se presentó en el caso del demandante. d) Violación directa por aplicación indebida del artículo 29 del decreto 2277 de 1979 y falta de aplicación del artículo 34 del decreto 2480 de 1986. Esta acusación se refiere al Decreto del Alcalde de Paipa y a la resolución de la Junta Seccional de Escalafón de Boyacá, de los cuales se afirma que el primero impuso la sanción de destitución de manera mecánica, sin juicio ni raciocinio, automáticamente y la segunda desconoció el mencionado artículo 34 ya que, derogó el artículo 29 del decreto 2277, en lo pertinente a la manera automática como se decretaba la destitución, obligando ahora a la Junta a “decidir”, lo cual implica llevar a cabo un análisis, juicio o proceso dialéctico que conduzca a la conclusión definitiva y no de manera mecánica. Finalmente, expone que la destitución fue tan arbitraria e ilegal, que el artículo 127 de la actual Constitución estableció lo que doctrinariamente se había elaborado: que la prohibición tiene y debe ser taxativa y precisa, pues la participación en política es el principio general y la exclusión y la prohibición son la excepción y se transcribe el inciso tercero de la mencionada norma constitucional.

El Tribunal, en relación con las tres primeras causales de nulidad formuladas en la demanda, expuso que ellas chocaban con lo establecido en el artículo 62 de la Constitución Política de 1886, cuando prohibía a los funcionarios y empleados públicos de la carrera administrativa, tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio, razón por la cual consideró inaceptable que un decreto extraordinario como el 2277 de 1979, pueda contradecir el mandato constitucional, hasta el punto de establecer que a los docentes lo único que les está vedado es el proselitismo político en el aula de clase. Y en relación con la cuarta causal de nulidad, la relativa a los actos del Alcalde de Paipa y la Junta Seccional de Escalafón, dijo el Tribunal que estas autoridades, en conformidad con el ordenamiento jurídico, se limitan a ejecutar la sanción que impuso la Procuraduría, porque así lo ordena el artículo 14 de la ley 25 de 1974. Además, frente al alegato de conclusión del actor, en el que afirma que su situación jurídica no se ha definido o consumado, porque se encuentra todavía en debate judicial, lo cual permite aplicar el artículo 127 de la Constitución Política que derogó la prohibición general de participación en política de los servidores oficiales, respondió el Tribunal que ello habría sido posible en la instancia administrativa pero no en el debate jurisdiccional en el que se acusan unos actos administrativos, cuya legalidad debe controvertirse a la luz de los preceptos que regían al momento de su expedición. En la sustentación del recurso, el demandante reitera su alegato de

conclusión de la primera instancia en el sentido de que como la situación no se ha consumado todavía, porque no ha terminado el proceso sobre la validez de los actos acusados, el Tribunal debió aplicar la Constitución Política actual en cuanto al principio de favorabilidad que entiende en el sentido de que al actor solo puede juzgársele conforme a su régimen especial disciplinario que solo contempla en esta materia como conducta sancionable el proselitismo político en la cátedra, mas no la conducta general de “intervención en política”, aplicándose así la norma especial en lugar de la general como lo ordena el artículo 5,1 de la ley 57 de 1887, fuera de que se le daría, así mismo, cabal cumplimiento al artículo 44 de la ley 153 de 1887, que consagra el principio de la favorabilidad en materia penal. Agrega en este punto, que como consecuencia de los efectos inmediatos del artículo 127 de la actual Constitución Política, los servidores públicos que no se encuentren en la lista taxativa allí establecida, no pueden ser incriminados ni penados por su participación en política y, al efecto, cita y transcribe apartes de la sentencia de tutela No. 438 de julio de 1992 de la Corte Constitucional.

Para resolver se considera:

1. Debe precisarse, en primer término, que la validez de los actos administrativos solo puede juzgarse a la luz de los hechos ocurridos hasta el momento de su expedición y de las normas jurídicas vigentes entonces y no pueden ser invalidados ni por la ocurrencia de hechos o la promulgación de normas posteriores.

De ahí que, tenga razón el Tribunal cuando plantea que la aplicación de normas posteriores, en el presente caso, habría sido posible solo en la vía

gubernativa, antes de proferirse los actos acusados, pero no en el nivel del juzgamiento judicial de su validez.

2. De otro lado, resulta oportuno transcribir los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Constitución Política de 1886, vigente cuando se expidieron los

actos acusados: “A los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio. “El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.” (negrilla de la Sala). La tesis de la “favorabilidad” que invoca el actor, en el sentido de que solo puede ser juzgado con fundamento en las causales de mala conducta establecidas en el decreto 2277 de 1979, entre las cuales no estaría la que se acaba de transcribir, no obstante ser él un empleado de la carrera administrativa docente, conduciría inexorablemente a que tal mandato, expreso y nítido de la Constitución Política fuera letra muerta y que su participación en un debate electoral que lo llevó a ser elegido suplente en un concejo municipal, no hubiera configurado una causal de mala conducta. Para la Sala, ese es un sofisma, que en manera alguna puede conducir a que prevalezca una ley como el decreto 2277 de 1979, sobre los mandatos superiores de la Constitiución Política de 1886. No se trata aquí, entonces, de dar aplicación al artículo 5,1ª de la ley 57 de 1887, en el sentido de hacer prevalecer una norma especial sobre la general, sino de aplicar el primer inciso de la misma norma que ordena que “Cuando haya

incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella.”, lo cual es bien diferente. Por todo lo anterior la Sala concluye que a la luz de los incisos transcritos del artículo 62 de la Constitución Política, vigente cuando el demandante fue elegido suplente en el Concejo Municipal de Tuta, incurrió en causal de mala conducta, la que debe entenderse incorporada en el estatuto disciplinario correspondiente, en este caso el decreto 2277 de 1979 y que es sancionada con la destitución.

3. Respecto de las acusaciones contra los actos expedidos por el Alcalde Municipal de Paipa y la Junta Seccional de Escalafón de Boyacá, advierte la Sala que ellos son simplemente actos de ejecución de los actos administrativos de la Procuraduría General de la Nación que ordenaron la destitución del actor, razón por la cual mal podrían hacer juzgamiento de ninguna naturaleza, pues debían limitarse a cumplirlos, como lo dispone el artículo 14 de la ley 25 de 1974.

4. Finalmente, en torno a la sentencia de tutela que invoca el recurrente de la H. Corte Constitucional, la Sala tiene en cuenta que sus efectos, no son erga omnes, sino restringidos al caso que ella resolvió.

Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo dicho, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 6 de octubre de 1994, en el proceso promovido por Miguel María

Machuca Rodríguez. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal. Aprobado en la Sala del día ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA CLARA FORERO DE CASTRO

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Myriam C. Viracachá S. Secretaria Ad-hoc