CE-SEC2-EXP1998-N11323

RECURSOS - Rechazo / RECURSOS - Formalidades legales / RECURSOSPresentación Personal / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVAInexistencia En el subjudice si bien la actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, su memorial fue rechazado por falta de uno de los requisitos consagrados en la ley, es decir no existió un pronunciamiento de fondo de la administración debido a al falta de presentación personal, prevista en el numeral 1o. del artículo 52 del C.C.A. El rechazo justificado de los recursos envuelve la imposibilidad de considerar la acción contenciosa propuesta, porque si no se interpusieron con las formalidades de ley, ello equivale al no agotamiento de la vía gubernativa; y no es cierto, como lo afirma el tribunal, que la falta de agotamiento de la vía gubernativa se sanee por el hecho de que el accionante acuda a la vía judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDASUBSECCION “A”

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de Febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Radicación número: 11323

Actor: BEATRIZ MARMOLEJO CALDERON Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Procurador 18 Delegado ante el Tribunal, por el señor Francisco Jaramillo Morales y por la Superintendencia de Notariado y Registro, contra la sentencia de 21 de septiembre de 1994, proferida

por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. ANTECEDENTES Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Beatriz Marmolejo Calderón controvirtió ante el Tribunal la legalidad de las resoluciones Nros. 3270 de junio 11 y 4516 de agosto 12 de 1992 proferidas por el Director de Vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro; 6267 de octubre 28 de 1992 suscrita por el Superintendente de Notariado y Registro; y 088 de 18 de febrero de 1993 expedida por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, mediante las cuales se le destituyó del cargo de Notaria Unica del Círculo de Jamundí (Valle), se rechazaron los recursos de reposición y apelación y se hizo efectiva la destitución. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo sin solución de continuidad, y el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar. Relatan los hechos de la demanda que la actora se posesionó desde el 16 de diciembre de 1982, preocupándose siempre por prestar un adecuado servicio, enmarcado en principios de ética y moral; que desde un principio se desató en su contra una persecución por parte de personas acostumbradas a ofrecer servicios que no estaban en capacidad de cumplir y “politiqueros” que con la finalidad de congraciarse con la comunidad se dedicaron a presentar quejas en su contra; que funcionarios de la Superintendencia atendiendo declaraciones de personas interesadas en causarle daño y recepcionadas sin su presencia la sancionaron

primero con multa y suspensión, y luego con destitución a pesar de haber desvirtuado los cargos al contestarlos y sin analizar las pruebas aportadas en su favor; que en tiempo interpuso los recursos procedentes contra la Resolución que la destituyó, pero el funcionario sin analizar lo que allí se exponía los rechazó so pretexto de la falta de presentación personal, impidiéndole el agotamiento de la vía gubernativa, desconociendo la presunción de buena fé en las actuaciones de los particulares, e interpretando erradamente las prescripciones del C.C.A. pues conocía ampliamente su firma y, además, el documento había sido autenticado ante notario; que interpuso recurso de queja para que el Superintendente revocara la decisión y resolviera los recursos, pero como la intención era negarle el medio de defensa se confirmó la negativa; y que ante esta situación solicitó la revocatoria directa de la decisión, lo cual también fue considerado improcedente argumentando que había interpuesto recursos en la vía gubernativa. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probada la excepción de caducidad de la acción y accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que a pesar de que los testimonios con fundamento en los cuales se impuso la sanción fueron recepcionados sin la intervención de la demandante, ella sí tuvo la oportunidad de controvertirlos no solo cuando se le interrogó sobre los mismos, sino también cuando presentó sus descargos, y que por este aspecto no puede considerarse violado su derecho de defensa. Sin embargo observó irregularidades, que a su juicio, configuran violación al debido proceso.

Dijo que al tenor del artículo 212 del Decreto 960 de 1970 la visita de vigilancia notarial no se realizó conforme allí se prevé pues nada se expresa respecto a lo observado en el despacho e incluso parece que fue realizada en el despacho de la Personería; no se dejó constancia de la declaración recepcionada a la funcionaria encargada del Registro Civil a pesar de que a ella se refiere la entonces investigada, ni se tomó declaración al Secretario de Gobierno tal como se solicitó; que el acto acusado se fundamenta en el acta de visita y el oficio de descargos pero de éste solo se analizan conductas que no son investigadas o se plantean análisis contradictorios, y ningún valor se da a la prueba aportada por la accionante; que se concede a las declaraciones de los quejosos la condición de plena prueba y se desestiman, sin análisis alguno, las de los funcionarios del Municipio que aseveran lo contrario, lo cual demuestra violación al principio de imparcialidad. Que la actuación de la administración respecto a los recursos fue en extremo rigurosa, pero la verdad es que la situación se saneó al recurrir ante esta jurisdicción, pues la interposición de los recursos era necesaria solo para agotar la vía gubernativa; y que no se presentaba la caducidad alegada pues se trata, en este caso, de un acto complejo cuyo término ha de contarse a partir del “acto cristalizador de la voluntad de la Administración”, de manera que como éste se expidió por el Gobernador el 18 de febrero de 1993 y la demanda se presentó el 25 de junio del mismo año no habían transcurrido los 4 meses a que se refiere el

artículo 136 del C.C.A. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Por su parte el señor Agente del Ministerio Público afirma que si bien existen pruebas que confirman las faltas imputadas y otras que las infirman, el Tribunal hizo énfasis sobre irregularidades en la visita al Despacho Notarial desconociendo que bien pueden adelantarse investigaciones disciplinarias en las que es innecesaria tal diligencia, como en este caso; que examinada en conjunto la investigación debe concluirse que cabía la sanción impuesta, y que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto complejo; y que aún si se aceptara que existieron algunas irregularidades, ellas no alcanzan a configurar la nulidad alegada. El señor Francisco Jaramillo Morales, considera que como en la demanda se planteó no solo la nulidad de las resoluciones que negaron los recursos dentro de la investigación, sino también la del acto mediante el cual se negó la revocatoria directa, se impugnan dos actuaciones diferentes, lo cual implica que hay una indebida acumulación de acciones, de manera que la demanda es inepta; y que habiendo sido la actora, desvinculada del cargo mediante la Resolución 3270 de 11 de julio de 1992 el término para demandar ese acto venció el 10 de octubre del mismo año, fecha en la cual se cumplían los 4 meses otorgados por el artículo 136 del C.C.A., es decir hay caducidad de la acción, tal como se propuso al impugnar la demanda. En el escrito de sustentación del recurso la Superintendencia de Notariado y Registro afirma que la entidad cumplió de manera estricta las normas jurídicas

que rigen el procedimiento disciplinario y respetó el derecho de defensa; que una visita especial tiene como objeto comprobar las irregularidades que por cualquier medio se ponen en su conocimiento y en este caso lo fue a través de los oficios de 10 y 26 de julio de 1991 suscritos por la Personera Municipal; que ante la manifestación hecha en su despacho por la Notaria, en el sentido de no recordar las direcciones de los quejosos, el funcionario visitador se dirigió a la Personería donde se hicieron presentes los quejosos y recibió los testimonios de otras personas que deseaban declarar acerca del servicio de la Notaría; que con las declaraciones recepcionadas se lograron establecer las irregularidades en el servicio notarial, pues no se trataba de comprobar cómo se estaba prestando el servicio el día de la visita, sino cómo se había venido prestando; que, en efecto, el acta se levantó en la Personería, pero ella fue firmada también por la Notaria y el funcionario visitador; que se corrieron los cargos y la accionante presentó descargos sin que pueda argumentarse violación al debido proceso y al derecho de defensa; que el análisis probatorio arrojó claramente diversas irregularidades en el servicio que prestaba la Notaría lo cual llevó al investigador a la conclusión de que los descargos carecían de fundamento y que los servicios prestados por la accionante eran negligentes y descuidados; y que la exigencia de la presentación personal de los recursos se justifica en la necesidad de establecer con certeza quién es la persona que suscribe el documento, lo cual era de conocimiento de la actora. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presentaron alegatos de conclusión la demandante, la

Superintendencia de Notariado y Registro y el Agente del Ministerio Público. La demandante solicita la confirmación de la sentencia y expresa que para ello es suficiente leer detenidamente los memoriales de reposición y apelación y de queja en los cuales se hace una exposición acerca de sus condiciones como funcionaria honesta, lo cual desvirtúa las aseveraciones contenidas en el acto acusado; que quienes han intervenido en el proceso no participaron de la investigación, por lo cual no pueden aportar pruebas que coadyuven la legalidad de la decisión; que la Superintendencia ha actuado parcialmente pues a pesar de haberse solicitado, no se enviaron los antecedentes administrativos del acto, y se aceptaron declaraciones producidas en la oficina de la quejosa y tomadas a personas cuya identidad se desconocía. Agrega que existen interrogantes acerca de la conducta de la Superintendencia como el no haberse investigado el interés de la Personera en perseguirla; el hecho de que el funcionario visitador ante la imposibilidad de citar a los declarantes en la Notaría se trasladara a la oficina de quien presentó la queja para recibir versiones de desconocidos; el haberse desestimado las pruebas aportadas en su defensa, incluso omitiendo practicar las solicitadas; el omitir en el acta de visita las situaciones observadas en la Notaría, que la beneficiaban. Que estas circunstancias impidieron llegar a la verdad y fueron suplidas por deducciones que solo correspondieron a reflexiones del investigador. Por último cita un pronunciamiento de la Corte Constitucional del cual se extracta que las deficiencias en las investigaciones y el hecho de no practicar las pruebas

solicitadas por las partes, son el mejor aliado de los funcionarios corruptos e impide deducirles responsabilidad. Por su parte la Superintendencia de Notariado y Registro insiste en que el proceso disciplinario se ajustó a la legalidad, se estableció la veracidad de las quejas presentadas, el traslado del funcionario visitador a la Personería solo buscó confirmar las quejas, y evaluados los resultados de la visita se confirmaron las irregularidades en la prestación del servicio, las cuales no fueron desvirtuadas por la Notaria; afirma que en la evaluación probatoria no se tuvo en cuenta solo el número elevado de quejas sino la condición de declarantes como la Personera y la funcionaria de Bienestar Familiar, versiones que sometidas al análisis de la sana crítica y junto a las circunstancias atenuantes y agravantes llevaron a la convicción de que la sanción a aplicar era la destitución; que la sanción fue expedida por funcionario competente y en ejercicio de sus facultades legales, fundada en la violación del artículo 5º. del D.L. 960 de 1970 según el cual el Notario solo puede negarse a prestar sus servicios en los casos expresamente señalados en la ley. El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, en su concepto de fondo opina que la sentencia apelada amerita ser revocada pues el procedimiento disciplinario se cumplió conforme a la ley (cargos, descargos, pruebas, intervención de la comisión de personal), se observó el debido proceso y se respetó el derecho de defensa; y que en últimas la investigación surgió por quejas y nó por la visita especial a que se aludió en la sentencia.

Se decide previas estas CONSIDERACIONES El primer aspecto que analizará la Sala es si existe demanda en forma que haga posible proferir fallo de fondo. Uno de los presupuestos para acudir a la Jurisdicción Contenciosa es el agotamiento de la vía gubernativa a través de la interposición de los recursos procedentes. El artículo 4º de la Resolución 3270 de 11 de junio de 1992 previó que contra ella: “...proceden los recursos de reposición ante el Director de Vigilancia y el de apelación para ante la Superintendente de Notariado y Registro, los que deberá interponer dentro del término de su ejecutoria”. Al tenor del artículo 52 del C.C.A. numeral 1º, los recursos deberán: “Interponerse por escrito, dentro del término legal, personalmente por el interesado, o mediante apoderado.”; y el artículo 53 ibidem prevé que: “Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos expuestos, el funcionario competente deberá rechazarlo; contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.” En el caso de autos el escrito contentivo de los recursos, no contaba con presentación personal por parte de la accionante. La entidad demandada los rechazó en virtud de que la actora no los presentó personalmente, e interpuesto el recurso de queja confirmó la negativa por la misma razón. En efecto, al tenor de las normas antes transcritas era necesario que el recurso contara con presentación personal y que a falta de ella lo procedente era su rechazo, como lo hizo la entidad demandada. Mal puede argumentar la actora que su firma era ampliamente conocida por la

entidad, pues ello no la releva del cumplimiento de la norma que prevé la presentación personal; y tal como quedó ampliamente explicado en la Resolución 6267 de 28 de octubre de 1992 (fls. 126 a 130) la autenticación de un documento es completamente diferente de la autenticación de la firma y de la presentación personal; además, la actora como Notaria tenía que saber distinguir una actuación de otra. En el subjudice si bien la actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, su memorial fue rechazado por falta de uno de los requisitos consagrados en la ley, es decir no existió un pronunciamiento de fondo de la administración debido a la falta de presentación personal, prevista en el numeral 1º del artículo 52 del C.C.A. El rechazo justificado de los recursos envuelve la imposibilidad de considerar la acción contenciosa propuesta, porque si no se interpusieron con las formalidades de ley, ello equivale al no agotamiento de la vía gubernativa; y no es cierto, como lo afirma el Tribunal, que la falta de agotamiento de la vía gubernativa se sanee por el hecho de que la accionante acuda a la vía judicial. El anterior análisis resulta pertinente por cuanto debe establecerse si la administración rechazó fundadamente los recursos interpuestos. Se hace necesario que el juez examine si las razones expuestas por la entidad fueron válidas, para determinar si se trató realmente de una omisión del administrado o si por el contrario la entidad impidió injustificadamente la interposición de los recursos, pues en este último caso habría que aplicar el artículo 135 inc. 3º del C.C.A.; pero esto no fue lo que ocurrió en este caso, como

queda expuesto. Por las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de septiembre de 1994 dentro del proceso iniciado por la señora Beatriz Marmolejo Calderón contra la Superintendencia de Notariado y Registro. En su lugar, se dispone: Declárase inhibida la Sala para un pronunciamiento de fondo por falta de agotamiento de la vía gubernativa. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CLARA FORERO DE CASTRO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc