CE-SEC2-EXP1998-N11370

ACTO ADMINISTRATIVO - Elemento esencial / ELEMENTO CAUSAL DEL ACTO - Vicio La causa es un elemento esencial de los actos administrativos que está constituida por la representación y valoración que el sujeto titular del poder administrativo hace de unos hechos, que lo impulsan a declarar su voluntad y a generar con ella determinados efectos jurídicos. La causa, entonces, gravita en la apreciación que el agente público hace de los hechos. La comprobación de la causa o la estimación de dicho presupuesto fáctico, no solo atañe a la administración, sino también a la jurisdicción. Cuando la representación y valoración de los hechos concuerda con la realidad y cuando la preceptiva jurídica determina las condiciones, que son aplicadas adecuadamente, para la apreciación de ciertos hechos, la causa del acto administrativo será regular y legal. A contrario sensu, si la declaración de voluntad, se fundamenta en hechos que no existieron, que fueron diferentes a como los presenta el sujeto titular del poder administrativo, el elemento causal del acto se encontrará viciado. ACEPTACION DE RENUNCIA - Falsa motivación del acto / RENUNCIAInexistencia de Prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Inversión / INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA - Negación Indefinida Mediante la Resolución No. 2211 del 24 de enero de 1986, el Revisor Fiscal de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, diciendo actuar en uso de sus facultades legales previstas especialmente en el Decreto 3133 de 1968, dispuso aceptar con efectos fiscales hasta el 24 de enero de 1986 "... la renuncia

presentada por el Doctor JORGE ENRIQUE REINA CARO, No. asignado 7914, del cargo de "JEFE DEPARTAMENTO CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTRATACIÓN" de la revisoría Fiscal..."; sin embargo, de conformidad con el acervo probatorio allegado al proceso, es evidente que la presunta carta de renuncia presentada por el actor no reposa en su hoja de vida y nunca apareció en la entidad. Según se anotó el signatario de la demanda aduce que el actor nunca dimitió de su cargo. Se trata, pues, de una negación indefinida, sobre la cual la carga de la prueba se invierte, correspondiéndole por lo tanto a la entidad demandada demostrar el hecho contrario al afirmado por el actor. Incumbía a la entidad demandada acreditar que el demandante dimitió de su cargo, mas no lo hizo y ello es suficiente para determinar que los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocar la resolución impugnada, que impulsaron al nominador a obrar, con base en un supuesto reglado, no fueron reales, ni ciertos, por lo que fuerza concluir que se configura la causal de falsa motivación, pues el acto resulta viciado en su elemento causal, al no haber congruencia entre los motivos y la decisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santafé de Bogotá D.C., noviembre cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 11370

Actor: JORGE ENRIQUE REINA CARO Demandado: EMPRESA DE ENERGIA ELECTRICA DE BOGOTA Conoce la Sala del proceso de la referencia en segunda instancia, por virtud de apelación interpuesta por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia de 7 de octubre de 1994 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda y se accedió a las súplicas de la misma.

ANTECEDENTES: JORGE ENRIQUE REINA CARO, por intermedio de apoderado judicial, solicitó al Tribunal la nulidad de la Resolución No. 2211 de 24 de enero de 1986, expedida por el Revisor Fiscal de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, mediante la cual se aceptó su renuncia del cargo de Jefe del

Departamento de Control Administrativo y Contratación de Revisoría Fiscal. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita el reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría; que se condene al Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital) - Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá - Revisoría Fiscal, a pagar todos los sueldos, primas, bonificaciones, quinquenios, vacaciones, y demás emolumentos que le correspondan desde la fecha de su retiro, hasta cuando sea efectivamente reintegrado; que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio; y que se ordene dar cumplimiento al artículo 177 del C.C.A. Como argumentos sustentatorios de las súplicas, el libelista

manifiesta que desde el 28 de febrero de 1984 el actor comenzó a laborar como Coordinador Área Administrativa y Contratación de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá - Revisoría Fiscal.; que encontrándose en el cargo de Jefe Departamento Control Administrativo y Contratación, recibió un Oficio en el que se le informaba sobre la aceptación de una supuesta renuncia por él presentada el 20 de enero de 1986, razón por la cual, ante la sorpresa de no haberla presentado, procedió a entregar su cargo. Comenta que el 15 de abril de 1986 envió una solicitud a la Revisora Fiscal de la mencionada entidad doctora Ligia Ante de Parra, con el fin de que le expidiera copia de los documentos originarios de tal decisión, como son: carta de renuncia, resolución de aceptación y el Oficio de notificación de dicha determinación; que la funcionaria no le expidió fotocopia del escrito de renuncia argumentando que él ya tenía una suscrita por el anterior Revisor. Finalmente, expresa que con el acto enjuiciado se violan claramente disposiciones legales y constitucionales, ya que al fundamentarse en una renuncia inexistente se atropella a un hombre trabajador cumplidor cabal de su labor. INVOCACION DE LAS NORMAS VIOLADAS: Como tales señala los artículos 2°, 16, 17, 20 y 62 de la Constitución Política de 1886; 48, 50, y 51 del Decreto Distrital No. 991 de 1974 (Estatuto de Personal del Distrito Especial de Bogotá). En la sustentación del ataque, el libelista indica que se violan

flagrantemente los preceptos mencionados puesto que con la expedición del acto acusado se omitió la función asignada al Estado de brindar protección al trabajo y al ser el actor una persona capaz para desempeñar la labor señalada, en ningún momento quiso renunciar a su cargo. Luego entonces, asegura que existió un abuso de autoridad haciendo figurar una renuncia que nunca se allegó. Argumenta la existencia de desviación de poder, ya que aparentemente el acto reúne los requisitos para su expedición, pero en el fondo está afectado de nulidad, pues se dictó con un criterio diferente al señalado por la Constitución y la Ley.

CONTESTACION DE LA DEMANDA: El Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital), a través de mandatario judicial, objetó las pretensiones de la demanda y presentó la excepción de ineptitud sustantiva por indebida determinación del sujeto pasivo, pues según el artículo 137 del C.C.A., en el libelo se deben expresar las partes y sus representantes, y es improcedente enjuiciar a varias entidades, tal y como acontece en el sublite, en donde se demanda al Distrito Especial de Bogotá, a la Empresa de Energía Eléctrica y a la Revisoría Fiscal de la Empresa.

De la misma manera, la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, por medio de apoderada judicial, se opuso a todas las súplicas impetradas en el libelo inicial, manifestando que la entidad que representa ostenta la facultad discrecional de nombrar y remover libremente a los empleados que no se encuentren en carrera, sin embargo ésta no fue ejercida por cuanto, lo

único que hizo fue aceptar la renuncia que el actor presentó en el mes de enero de 1986; que ésta fue interpuesta ante el doctor HECTOR SARMIENTO OSPINA Revisor Fiscal de aquél entonces, pero en vista de su extravío se procedió a realizar una investigación para determinar lo sucedido. Muestra que al demandante se le nombró Coordinador de Área Administrativa de Contratación de la Revisoría Fiscal de la Empresa de Energía "mediante la Resolución 1422 proferida por el señor Revisor Fiscal en uso de sus atribuciones legales y estatutarias, otorgadas mediante la Resolución número 5 de 1974" (fl: 63); que su renuncia fue espontánea y que por ello no objetó el acto endilgado. Asegura que el Revisor Fiscal, conforme a los artículos 79 del Decreto 3133 de 1968, y 21 de los Estatutos de la Empresa y complementados con la Resolución No. 5 de 1974, tiene la facultad de nombrar y remover libremente a los empleados de la misma; que según la investigación realizada se concluyó que efectivamente el funcionario si había renunciado a su cargo en el mes de enero de 1986.

SENTENCIA: El Tribunal de instancia declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda y accedió a las súplicas de la demanda.

Acerca de la excepción propuesta, establece que el libelo inicial a pesar de estar dirigido contra el Distrito Especial, también se encauza contra la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, entidad llamada a responder por las obligaciones de su Revisoría Fiscal, la cual carece de personería jurídica,

condiciones por las cuales no es inepta la demanda y por consiguiente, no puede prosperar tal excepción. Por otro lado, hace un análisis exhaustivo del acervo probatorio para determinar que "no puede concluirse como lo hace la entidad, que el Dr. Reina realmente hubiera presentado renuncia de su cargo, ya que es evidente que las inspecciones verificadas sobre los libros de correspondencia y sobre la Hoja de Vida del actor, fueron efectuadas con máxima acuciosidad y diligencia, y los funcionarios no encontraron ninguna huella de que se hubiera sustraído la renuncia, pues se examinaron uno por uno todos los documentos y se verificaron los folios y los registros, encontrando perfectas las secuencias, lo cual permite concluir que el documento buscado nunca estuvo en los archivos porque la renuncia respectiva nunca fue presentada" (fl:214). Tampoco acepta el retiro discrecional del actor pues la aceptación de una renuncia y la insubsistencia, son formas distintas de terminar la relación jurídico laboral y por eso cada una tiene normas diferentes que las regulan; por tales razones, hace prosperar el cargo de falsa motivación y accede a las peticiones incoadas.

EL RECURSO: El recurrente manifiesta que el fallo recurrido vulnera la actuación que de buena fe realiza la empresa al aceptar la renuncia presentada por el actor, desconociendo todo el sustento probatorio, que coadyuva a demostrar que sí renunció; que tampoco se tuvo en cuenta el documento contentivo de la investigación administrativa adelantada por la Revisoría Fiscal de la Empresa en la que se había concluido su existencia.

ALEGATOS Dentro del término oportuno para alegar de conclusión la

apoderada de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, reiteró los planteamientos hechos en el escrito contentivo del recurso de apelación.

CONSIDERACIONES: Para la Sala la sentencia apelada, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, amerita ser confirmada, por las razones que se exponen a continuación: Argumenta en síntesis el libelista que la administración aceptó una renuncia que el demandante nunca presentó.

Sabido es que la causa es un elemento esencial de los actos administrativos que está constituida por la representación y valoración que el sujeto titular del poder administrativo hace de unos hechos, que lo impulsan a declarar su voluntad y a generar con ella determinados efectos jurídicos. La causa, entonces, gravita en la apreciación que el agente público hace de los hechos. La comprobación de la causa o la estimación de dicho presupuesto fáctico, no solo atañe a la administración, sino también a la jurisdicción. Cuando la representación y valoración de los hechos concuerda con la realidad y cuando la preceptiva jurídica determina las condiciones , que son aplicadas adecuadamente, para la apreciación de ciertos hechos, la causa del acto administrativo será regular y legal. A contrario sensu, si la declaración de voluntad, se fundamenta en hechos que no existieron, que fueron diferentes a como los presenta el sujeto titular del poder administrativo, el elemento causal del acto se encontrará viciado. En la obra “Causales de Anulación de los Actos Administrativos” de Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velázquez, encontramos una acertada recopilación de definiciones de distintos tratadistas

nacionales e internacionales sobre el elemento del acto administrativo en comento: “Sayagués Laso la define como ‘las circunstancias de hecho o de derecho que en caso llevan a dictar el acto administrativo’. Altamira indica que ‘el motivo del acto es el antecedente que lo provoca. Un acto administrativo se integra con tal elemento cuando existe previamente una situación legal o de hecho. En otros términos, un acto estará legalmente motivado cuando se ha comprobado la existencia (objetivo) de los antecedentes previstos por la ley y ellos son suficientes para realizar el acto realizado’. Para Hauriou ‘la causa jurídica de un acto es el elemento de hecho que determina la categoría de la situación que postula la realización del acto’. Garrido también considera que ‘una serie de circunstancias de hecho se integran como elementos del acto administrativo a través de la noción de causa’. De los autores nacionales, Vidal Perdomo opina que ‘se llaman motivos las circunstancias de hecho que preceden o provocan toda decisión administrativa, la sucesión de acontecimientos que impulsan al administrador a obrar’. Para terminar esta enumeración, citando a Fiorini encontramos que ‘la causa, desde el punto de vista lógico jurídico, se manifiesta como antecedentes que pueden ser hechos, conductas o disposiciones normativas, de los cuales se deducirá a su vez un consecuente jurídico’ “. Ahora bien, mediante el acto acusado en la presente contención, esto es, la Resolución No. 2211 del 24 de enero de 1986, el Revisor

Fiscal de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, diciendo actuar en uso de sus facultades legales previstas especialmente en el Decreto 3133 de 1968, dispuso aceptar con efectos fiscales hasta el 24 de enero de 1986 “…la renuncia presentada por el Doctor JORGE ENRIQUE REINA CARO, No. asignado 7914, del cargo de ‘JEFE DEPARTAMENTO CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTRATACION’ de la revisoría Fiscal…”; sin embargo, de conformidad con el acervo probatorio allegado al proceso, es evidente que la presunta carta de renuncia presentada por el actor no reposa en su hoja de vida y nunca apareció en la entidad. Según se anotó el signatario de la demanda aduce que el actor nunca dimitió de su cargo. Se trata, pues, de una negación indefinida, sobre la cual la carga de la prueba se invierte, correspondiéndole por tanto a la entidad demandada demostrar el hecho contrario al afirmado por el actor. Hernando Devis Echandia en su obra Teoría General de la Prueba Judicial, tomo I, 5ª. Edición 1995, sobre el tema en comento expone: “Como varias veces lo hemos dicho las afirmaciones indefinidas tienen el mismo tratamiento probatorio que las negaciones indefinidas, esto es, que se encuentran exentas de prueba. Esto significa que quien las formula no está sujeto a la carga de probarlas, porque no son presupuestos para la aplicación de la norma cuyos efectos jurídicos se reclaman, al paso que quien alega el hecho positivo opuesto para deducir en su favor el efecto jurídico contrario (que puede consistir en el rechazo del perseguido por su contraparte), tiene la

carga de demostrarlo, por ser supuesto necesario de él.” (Ob. Cit., página 509). Así, pues, incumbía a la entidad demandada acreditar que el demandante dimitió de su cargo, mas no lo hizo y ello es suficiente para determinar que los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocar la resolución impugnada, que impulsaron al nominador a obrar, con base en un supuesto reglado, no fueron reales, ni ciertos, por lo que fuerza concluir que se configura la causal de falsa motivación, pues el acto resulta viciado en su elemento causal, al no haber congruencia entre los motivos y la decisión. Si bien, en primera instancia rindió testimonio, de un lado, Ana Judith Gutiérrez Morales, quien manifestó que “A comienzo del año de 1986 el Dr. Jorge Enrique Reina Caro le pidió permiso a mi jefe inmediato, Dr. Hernando Contreras Otalora, para que yo le elaborara la carta de renuncia y procedí a hacerla, por eso sé que él presentó carta de renuncia…Se que él presentó la carta porque el Dr. Hernando la vio, en el despacho del señor Revisor de ese entonces Dr. Héctor Sarmiento Ospina.” (fls. 136 y 137 del cuaderno principal) y, de otro, Hernán Contreras Otalora, quien expuso: “…el señor Reina me solicitó permiso para utilizar los servicios de mi Secretaria Ana Judith Gutiérrez con el fín de elaborar la carta de renuncia. Renuncia que la formuló por escrito y por conducto de mi Secretaria en presencia mía. Renuncia que posteriormente fue presentada, al Revisor Fiscal de esa época Dr. Héctor

Sarmiento…Yo vi la carta de renuncia en el despacho del Revisor con fundamento en ello se aceptó la renuncia…”, tales declaraciones no constituyen el medio probatorio idóneo para acreditar que en realidad de verdad el actor hizo dejación voluntaria de su empleo. Lo propio puede predicarse con respecto a los testimonios rendidos por Elvira de Villa, Luz Mary Guzmán Gómez, Eliecer Doria Ferrer, dentro de la Investigación adelantada por la Revisoría Fiscal (cuadernos números 2, 3 y 4). Para nadie es desconocido que cuando se exige un documento ad probationem la eficacia del argumento testimonial encuentra limitaciones, y es inconducente, cuando se aduce como único medio de prueba. Finalmente, la Sala comparte los planteamientos del a - quo que sirvieron de soporte motivo para declarar no probada la excepción de inepta demanda y aquéllos según los cuales “…es evidente que las inspecciones verificadas sobre los libros de correspondencia y sobre la Hoja de Vida del actor, fueron efectuadas con máxima acuciosidad y diligencia, y los funcionarios no encontraron ninguna huella de que se hubiera sustraído la renuncia, pues se examinaron uno por uno todos los documentos y se verificaron los folios y los registros, encontrando perfectas las secuencias, lo cual permite concluir que el documento buscado nunca estuvo en los archivos, porque la renuncia respectiva nunca fue presentada.” (Fl. 214 del cuaderno principal). Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: Confírmase la sentencia proferida el día 7 de octubre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en el proceso promovido por Jorge Enrique Reina Caro, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE. - La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 1998.

SILVIO ESCUDERO CASTRO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Eneida Wadnipar Ramos Secretaria. -