CE-SEC2-EXP1998-N12429

SUPRESION DE EMPLEOS - Distritos de Obras Públicas / INSCRIPCION EN EL ESCALAFON DE CARRERA ADMINISTRATIVA - Improcedencia por Supresión de Empleo / INSCRIPCION AUTOMATICA EN CARRERAImprocedencia NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido puede consultarse la sentencia de 10 de abril de 1997, Exp. 12198, Consejera Ponente: Dra. DOLLY PEDRAZA DE

ARENAS.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Radicación número: 12429

Actor: CARLOS RAFAEL VIZCANO FONTALVO Demandado: COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Carlos Rafael Vizcaino Fontalvo demandó ante esta Corporación la nulidad de la resolución número 9781 del 10 de agosto de 1994 y de la 5203 del 5 de junio de 1995, expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante las cuales se le negó la inscripción en el escalafón de

la carrera administrativa y solicitó que se declare que el cargo de Jefe de División código 2040 grado 14 de la Planta de Personal del Instituto Nacional de Vías Distrito No. 7 de Montería, es un empleo perteneciente a dicha carrera. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, el actor pidió que se ordene

a la Comisión mencionada la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa, con efectos legales a partir del 14 de junio de 1994 en el cargo de Jefe de División 2040 grado 14 del Distrito de Obras Públicas mencionado. HECHOS En su demanda el actor sostiene que el decreto 2171 de 1992, mediante el cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en el artículo 49 suprimió los Distritos de Obras Públicas, a cuyo cargo estaba la construcción y mantenimiento de las carreteras nacionales; que por el artículo 66, se creó una dependencia denominada Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de Vías para que efectuara la liquidación mencionada; que el Gobierno Nacional por decreto 2093 de 1993 determinó que los cargos de la planta de personal de esos distritos serían suprimidos en forma gradual durante los años 1993, 1994 y 1995, y la incorporación de los titulares de los mismos a la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de Vías; que mediante el decreto 2663 de 1993 se aprobó el Acuerdo 01 de 1993 de la Junta Directiva de ese Instituto, por el cual se adoptaron los estatutos, la estructura interna y se determinaron las funciones de las distintas dependencias del mismo, asignando a la Subdirección Transitoria la de efectuar la liquidación de los Distritos de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas y Transporte; que el decreto 2664 de 1993 adoptó la planta de personal de la Subdirección Transitoria, sin que en ella aparezcan los cargos pertenecientes a los Distritos de Obras Públicas, solo un cargo de Jefe de División

código 2040 grado 23, que en ningún momento desempeñó y en el artículo 6º. ibídem se relacionan los cargos de la planta de personal de cada uno de los Distritos de Obras Públicas que pasaron a depender de la Subdirección Transitoria para los efectos inherentes a la liquidación encomendada en el decreto 2171 de 1992. No obstante, dice el actor, el Director General de Invías, mediante la resolución número 0073 de 1993 lo incorporó en la planta de la Subdirección Transitoria en el cargo que venía desempeñando -Jefe de División 2040-14-, el cual fue suprimido por medio del decreto 1098 del 27 de junio de 1995, con efectos a partir del 1º de julio de 1995, en términos de la resolución 3623 de 1995. Dice que prestó sus servicios al Ministerio de Obras Públicas y Transporte desde el 1º de agosto de 1972 al 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual se le desvinculó por supresión del cargo; que desde su vinculación al Ministerio ejerció las mismas funciones; que aunque para efecto de la liquidación de los Distritos de Obras Públicas pasó a depender de la Subdirección Transitoria, ello no implicaba la incorporación a la planta de personal de dicha entidad, ni la iniciación de una nueva relación laboral y sin embargo se le exigió posesionarse; y que pidió su inscripción en carrera el 14 de junio de 1994 y le fue negada con el argumento errado de que el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción, decisión que fue confirmada por medio de la resolución número 5203 de 1995.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor cita como disposiciones violadas los artículos 4º, 13, 125 de la Constitución Política, 5º de la ley 57 de 1987, 9º de la ley 153 de 1987, 3º y 42 del decreto 2400 de 1968, 32 del decreto 1322 de 1983, 2º inciso 2º del decreto 583 de 1984 y 5º y 6º de la ley 61 de 1987 y el decreto 573 de 1988. Afirma que aunque la Corte Constitucional en sentencias C-195 del 21 de abril de 1994 y C-306 del 13 de julio de 1995 precisó el alcance del artículo 125 de la Constitución Política, señalando que por su esencia son compatibles con el sistema de carrera los empleos de Jefe de Oficina y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan jerarquía superior a Jefe de Sección, “la Comisión Nacional del Servicio Civil, al denegar la inscripción del Economista CARLOS RAFAEL VIZCAINO FONTALVO en el escalafón de la carrera administrativa, interpreta equivocadamente los lineamientos contenidos en la referida sentencia, deduciendo de ella, que los empleos de Jefe de División de las entidades y organismos de la administración central de la rama ejecutiva del poder público, son de carrera, mientras que los mismos empleos de las entidades descentralizadas, son de libre nombramiento y remoción” (folios 32 y 33). Señala igualmente que el acto acusado viola el artículo 13 de la Carta, pues no existe razón para considerar que los empleos de Jefe de División de los

Ministerios sean de carrera y los mismos empleos de los establecimientos públicos sean de libre nombramiento y remoción; que la Comisión Nacional del Servicio Civil invirtió los valores de la escala normativa al considerar que el literal b) del artículo 1º de la ley 61 de 1987 prevalece sobre la regla general establecida en el artículo 125 de la Constitución y en vez de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, negó su inscripción en la carrera administrativa, aduciendo que la Corte Constitucional no declaró inexequible el aparte de la citada norma que trata del Jefe de División y de los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección. Considera infringidos los artículos 3º y 42 del decreto 2400 de 1968, el inciso 2º del artículo 2º del decreto 583 de 1984 y el decreto 573 de 1988, en virtud de que la administración desconoció que el cargo de Jefe de División en los establecimientos públicos era de carrera antes de la expedición de la ley 61 de 1987 y volvió a serlo desde la promulgación de la Constitución de 1991, y por consiguiente, tenía pleno derecho a solicitar su inscripción en el escalafón de la misma. Precisa que no perteneció a la planta de personal de Invías y por eso la argumentación de la resolución acusada carece de fundamento legal, pues la expresión “que pasan a depender” utilizada en el artículo 6º del decreto 2664 de 1993 no debe entenderse como incorporación a la planta de personal “porque dicha planta no es otra que la establecida en el artículo 4º del mismo decreto, y

allí no existen las plazas que se hubieran requerido para incorporar al personal de los Distritos de Obras Públicas” (folio 35). Reitera que hasta el momento de su retiro perteneció a la planta de personal del Distrito de Obras Públicas No. 7, adscrito al Ministerio Obras Públicas y Transporte, hoy de Transporte, cuya liquidación está en manos de la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de Vías. Por último propone la excepción de inconstitucionalidad del literal b) del artículo 1º de la Ley 61 de 1987. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación -Departamento Administrativo de la Función Pública-, en la contestación de la demanda se opone a las pretensiones del actor. Respecto a los hechos afirma que el Decreto 2171 de 1992 integró el sector del transporte con el Ministerio de Transporte, desapareciendo la Secretaría Técnica de la cual dependían los Distritos de Obras Públicas y los cargos de Jefe de División como el ocupado por el actor, y suprimiendo los Distritos de Obras Públicas; que la Subdirección Transitoria se creó como una dependencia del Instituto Nacional de Vías con el fin de liquidar los Distritos de Obras Públicas; y que el Decreto 2664 de 1993 determinó que los cargos de planta de los Distritos de Obras pasarían a depender de la Subdirección Transitoria de INVIAS, quedando comprendidos allí los cargos de Jefe de División. Que al presentar la solicitud de inscripción en carrera, el accionante reconoce pertenecer a la planta de personal del Instituto de Vías, e invoca como fundamento la sentencia c-195 de 21 de abril de 1994, donde precisamente se

aclara que los cargos de Jefe de División en los establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción. Expresa que en virtud del artículo 1º literal b) de la ley 61 de 1987, cuya parte pertinente fue declarada exequible por la Corte Constitucional, el cargo de Jefe de División en los establecimientos públicos es de libre nombramiento y remoción, en tanto que este mismo empleo en los Ministerios y Departamentos Administrativos, en razón de la declaratoria de inexequibilidad de la norma correspondiente, pertenece a la carrera administrativa. Agrega que tal decisión, bien puede explicarse por lo expresado en la sentencia C-514 de 1994, expediente número D-621, en el sentido de que “no es posible establecer una necesaria equivalencia entre los cargos objeto de examen y los que con nombres similares o iguales hayan sido previstos en las plantas de personal de otras entidades u organismos estatales” (folio 55). Y en la sentencia C-306 del 13 de junio de 1993, recaída en un proceso donde se solicitaba la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 1º de la ley 61 de 1987, en la que puntualizó que “el análisis que en cada caso se acomete, ante todo atiende a la específica estructura orgánica y funcional de cada órgano, entidad o nivel, sin que sea posible fijar una pauta general que permita la asimilación exacta de todos los cargos que en las diferentes instancias respondan a una misma denominación. Resulta claro, entonces, que pese a que en el nivel nacional y en el territorial se encuentran empleos con idéntica denominación, no es viable, ab initio, predicar una absoluta correspondencia y conferirles igual

tratamiento” (folios 55 y 56).

Y termina diciendo: “Mal podría la Comisión Nacional del Servicio Civil apartarse de esta decisión, para concluir, sin tener competencia para ello, que el empleo de

Jefe de División, de los establecimientos públicos del orden nacional es de carrera administrativa” (folio 57). Señala que no es cierto que a partir de la expedición de la Constitución de 1991 los cargos de Jefes de División se hayan convertido automáticamente en cargos de carrera pues de acuerdo con lo dispuesto en el decreto 2400 de 1968, los cargos de Jefe de División tanto en el nivel central como en el descentralizado del orden nacional, eran de carrera administrativa hasta la expedición de la ley 61 de 1987, cuando se les calificó como de libre nombramiento y remoción, “condición reiterada por el legislador en virtud de la competencia que le atribuyó el artículo 125 de la Constitución Política, cuando dispuso en el artículo 4º de la ley 27 de 1992 que son de libre nombramiento y remoción los señalados en la ley 61 de 1987, y que en virtud de la Sentencia número C-195 los correspondientes a los Establecimientos Públicos continúan con esa calidad -de libre nombramiento y remoción” (folio 57). En cuanto a la excepción de insconstitucionalidad propuesta afirma que no es procedente, porque la norma ya fue objeto de revisión por la Corte Constitucional y “Todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional” (folio 58).

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, en su concepto de fondo opina que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar, por cuanto el empleo de Jefe de División en los establecimientos públicos continuó excluido de la carrera administrativa aún después del pronunciamiento de la sentencia C-195 del 21 de abril de 1994 de la Corte Constitucional, y porque la “hipotética injusticia que se presenta al establecerse dos regímenes de tratamiento en cargos que, perteneciendo a entidades diversas tienen la misma denominación, ha sido ya dirimida en distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional entre ellos las sentencias C-306 de 1993 y C-514 de 1994 en las que se explicó dicho fenómeno como una consecuencia de la específica estructura orgánica y funcional de cada entidad, sin que sea posible fijar una pauta general que permita la asimilación exacta de todos esos cargos así como tampoco una necesaria equivalencia entre los mismos”. (folio 210). Se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Se trata en este caso de establecer la legalidad de la resolución número 9781 del 10 de agosto de 1994 y de la 5203 del 5 de junio de 1995, expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante las cuales se negó al actor la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa. En caso similar ya la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia fechada el 10 de abril de 1997, recaída en el proceso número 12198 con ponencia de la Consejera Doctora Dolly Pedraza de Arenas. En dicha sentencia luego del análisis

de las normas sobre reestructuración del Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y de las pertinentes del Instituto Nacional de Vías, la Sala concluyó: “Es claro que al suprimir el decreto 2171 de 1992 los Distritos de Obras, estos normativamente desaparecieron de la planta de personal del Ministerio del ramo, pero de hecho los cargos subsistieron en el ámbito jurídico hasta el momento en que finiquitó su liquidación efectuada por la Subdirección Transitoria de Invías; de ahí, que la terminología empleada en el artículo 4º.del decreto 2093 de 1993, en el cual se estatuye que los titulares de los cargos que se suprimen en dichos distritos en los años 1994 y 1995 serán incorporados a la Subdirección Transitoria del citado instituto, debe entenderse como una medida transitoria hasta cuando se culminara la liquidación. Tan cierto es esto, que en el Acuerdo 01 de 1993, aprobado por el decreto 2663 del mismo año, contentivo de los estatutos de Invías, se hace referencia a los Distritos de Obras Públicas, esencialmente para disponer que su liquidación la llevará a cabo la Subdirección Transitoria (art. 46), y en el Acuerdo 02 de 1993, aprobado por el decreto 2664 de ese año, tal como lo señala el libelista, los cargos de dichos distritos no se incluyeron en la planta de personal de la mencionada Subdirección, tan solo en el artículo 6º. se indica que los cargos de los Distritos de Obras que se suprimirán en los años de 1994 y 1995, pasaran a depender de

esta Subdirección. El análisis precedente lleva a la Sala a concluir que en estricto derecho, los Distritos de Obras Públicas fueron suprimidos por el decreto 2171 de 1992, pero fácticamente subsistieron como dependencias de la Subdirección Transitoria de Invías hasta finalizar el año de 1994, cuando en virtud del decreto 2490 culminó el proceso de liquidación y se produjo el retiro del servicio de las personas que ocupaban los cargos que conformaban su planta de personal, hecho que respecto del demandante se produjo por medio de la resolución número 9117 del 24 de noviembre de esa anualidad. Como consecuencia del proceso reseñado, se tiene que para el 8 de septiembre de 1994, fecha en que el accionante solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública su inscripción en la carrera administrativa (folios 5 y 6), el Distrito de Obras Públicas número 13 con sede en Villavicencio, en virtud de la supresión ordenada por el decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, normativamente había desaparecido del ámbito jurídico, aunque su subsistencia fáctica se extendió hasta 1994, sólo para efectos de su liquidación. En estas condiciones, vale decir, ante la supresión de la dependencia oficial a la cual se hallaba vinculado el peticionario, mal podía el Departamento Administrativo de la Función Pública ordenar su inscripción en la carrera administrativa, pues el hecho de que su desaparición fáctica no se hubiera producido coetáneamente con dicha supresión, no permite que respecto de las personas que aún se hallaban vinculadas a él, pudiera darse

aplicación a las normas que regulan la inscripción en la carrera administrativa, como si la supresión legal de que había sido objeto, careciera de la significación que tal fenómeno acarrea. La prolongación por un breve lapso de los Distritos de Obras hasta su liquidación final, no permite la garantía de estabilidad de los servidores que desempeñaban tales cargos y como es sabido, la estabilidad es una de las finalidades consustanciales de la carrera administrativa. Finalmente dirá la Sala que además, hoy el cargo de violación que se endilga al acto acusado carece de fundamento jurídico, pues lo que se pretende es una inscripción extraordinaria en carrera administrativa, con base en lo previsto en el artículo 5º. de la ley 61 de 1987, conforme al cual los empleados que al momento de entrar ésta en vigencia ocupaban cargos de carrera, podían requerir su escalafonamiento en ella, previa la comprobación de los requisitos para el desempeño del cargo, toda vez que dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia del 30 de enero de 1997, expedientes números D-1344 y D-1345, actor: Luis Alfonso Castaño Mendieta, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía, en la cual se dijo: “Las normas acusadas, en su orden, los artículos 5º. y 6º. de la ley 61 de 1987, y el 22 de la ley 27 de 1992, las primeras aplicables a los empleos del nivel nacional, el segundo, a los empleos del nivel territorial, señalan, en términos generales, que, a su entrada en vigencia, los empleados que ocupen un cargo de

carrera, podrán, dentro del año siguiente, solicitar su inscripción en la carrera administrativa, previa acreditación de los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional o por los decretos que prevean las correspondientes equivalencias. Igualmente, consagran la posibilidad de que las personas que ocupen esos cargos y no puedan acreditar los requisitos en el término que ellas prevén accedan a la carrera, cuando logren acreditar esos requisitos. .........................

En conclusión: las normas acusadas desconocen el mandato general del artículo 125 de la Constitución, y los principios de igualdad y eficacia que deben regir la administración pública.

Razón por la que se declarará la inexequibilidad de los artículos 5º. y 6º. de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992”. Por las razones anotadas, más que por las aducidas en la resolución demandada, procedía negar la solicitud de escalafonamiento en carrera administrativa elevada por el demandante al Departamento Administrativo de la Función Pública en septiembre de 1994, pues carece de relevancia determinar si el cargo era o no de carrera, ante la realidad de la supresión ordenada por la ley de la respectiva dependencia, y de la imposibilidad de ingresar a la carrera administrativa por el mecanismo de la inscripción extraordinaria. En consecuencia, las pretensiones de la demanda deben denegarse, pues la decisión contenida en la resolución acusada se ajusta a derecho”. La Sala en esta ocasión hace suyos los planteamientos de la sentencia antes transcrita, toda vez que el accionante solicitó la “inscripción en el escalafón de la

carrera administrativa”, el 14 de junio de 1994 cuando ya había sido suprimido el empleo en el cual aspiraba a ser inscrito en carrera e invocando igualmente la figura de la inscripción extraordinaria dispuesta por la ley 61 de 1987 (fls. 13 y 14). En estas condiciones caben los mismos argumentos para denegar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A DENIEGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por CARLOS RAFAEL VIZCAINO FONTALVO contra la Nación-Departamento Administrativo de la Función Pública. Cópiese, Notifíquese y en firme esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CLARA FORERO DE CASTRO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc