CE-SEC2-EXP1998-N13754

PENSION GRACIA - Improcedencia de Reajuste / DOCENTE NACIONALPrueba Observa la Sala que al momento de iniciación del proceso de nacionalización ordenado por la ley 43 de 1975, la actora era una docente nacional pues laboraba para un establecimiento adscrito al Ministerio de Educación y continuó en iguales circunstancias hasta la fecha de su retiro. Aún más, por los mismos servicios le fue reconocida pensión de jubilación a partir del 8 de abril de 1979 mediante resolución 12896 de octubre 25 de 1983. Laboró desde 1954 y por más de veinte años de establecimientos educativos de carácter nacional y no del orden territorial o nacionalizados, y aunque el 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente, era nacional y no territorial o nacionalizada, es decir que no cumple con uno de los requisitos establecidos para hacerse acreedora a la pensión gracia, ya que como se dijo esta pensión debe provenir de servicios prestados a un Departamento o Municipio, aunque sea parcialmente a fin de beneficiarse de la transitoriedad que generó el proceso de nacionalización. PENSION GRACIA Y PENSION DE CARÁCTER NACIONAL - Incompatiblidad Una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios; las disposiciones que hicieron extensiva la pensión gracia a otros empleos docentes no variaron las condiciones inicialmente exigidas en el ley 114 de 1913.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en sentencia S - 699 de

agosto 29 de 1997, Ponente Dr. NICOLAS PAJARO PEÑARANDA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de Mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998). - Radicación número: 13754

Actor: TERESA DE JESÚS LEGUIZAMON DE MESA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Señora Teresa de Jesús Leguizamón de Mesa contra la sentencia proferida el 20 de marzo de 1996, por el

Tribunal Administrativo de Boyacá. ANTECEDENTES La señora Leguizamón de Mesa, mediante apoderado judicial, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita se declare parcialmente nula la Resolución No. 14926 del 11 de marzo de 1993, emanada de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por virtud de la cual se le reconoció una pensión gracia de jubilación de conformidad con la Ley 91 de 1989, pero tomando como fecha de efectividad el 29 de diciembre de 1989 y no el 8 de abril de 1979, día en que se causó su derecho pensional. Asimismo solicitó la nulidad de la Resolución No. 4741 del 22 de noviembre de 1993, expedida por la Dirección General de la entidad demandada, que confirmó la Resolución No. 14926. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declarara:

“PRIMERA: Condenar a la Caja Nacional de Previsión Social a que pague en favor de mi poderdante las Mesadas Pensionales causadas a partir del día en que sea Efectiva en forma correcta hasta la fecha en la cual se empiece a pagar la pensión por nómina mensual, con aplicación del ajuste del valor de que trata el artículo 178 del C.C.A.

SEGUNDA: Condenar a la Caja Nacional de Previsión Social a que sobre las mesadas adeudadas a mi mandante le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes al valor de dichas sumas, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor y tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A.

TERCERA: Condenar a la Caja Nacional de Previsión Social a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A. pague en favor de mi mandante intereses comerciales durante los seis (6) primeros meses, contados después de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después de este término.

CUARTA: Condenar a la Caja Nacional de Previsión Social a que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A....” Expresa la libelista que presta sus servicios al Estado en el ramo de la docencia oficial desde el 1 de enero de 1952, es decir que ha laborado más de 20 años, por lo cual tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social le reconozca y pague una pensión gracia de jubilación efectiva desde el momento en que adquirió el derecho; que en su caso no es aplicable la Ley 91 de 1989, en cuanto a la compatibilidad, ya que el derecho se funda en la Ley 114 de 1913.

LA SENTENCIA APELADA: El Tribunal negó las pretensiones de la demanda al considerar, que al tenor de lo establecido en el artículo 3º de la Ley 114 de 1913, la pensión ordinaria de jubilación reconocida y pagada a la actora por la Nación, hacía incompatible el disfrute de la pensión gracia por ser otra pensión a cargo de la Nación, y sólo con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se permitió expresamente la compatibilidad de las dos pensiones reconocidas por la Nación.

DEL RECURSO En el recurso de apelación insiste la actora en que adquirió el derecho el 8 de abril de 1979, es decir antes de la expedición de la Ley 91 de 1989; que si bien la entidad demandada reconoció una pensión ordinaria ello no obsta para que el docente puede percibir sendas pensiones que provengan del Tesoro Público, a pesar de que ambas estén a cargo de la misma entidad de previsión. Afirma que la compatibilidad de las pensiones gracia de jubilación y ordinaria de jubilación no surge con la promulgación de la Ley 91 de 1989, y ella solo reafirmó que desde antes era legal ordenar y reconocer la pensión gracia aún cuando se estuviera gozando de la prestación ordinaria.

ALEGATOS DE LAS PARTES: Corrido el traslado presentaron alegatos la entidad demandada y el Ministerio

Público. El Señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo opina que la sentencia amerita ser confirmada. Considera que los servicios prestados al magisterio, tanto en la educación

primaria como normalista o secundaria y en la instrucción pública, en el orden departamental o municipal, por un término de 20 años, dan derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia previa comprobación de los requisitos. Que en el caso de la accionante no era procedente el reconocimiento de la pensión gracia puesto que en 1983, se ordenó pagar en su favor una pensión de jubilación mensual y vitalicia, de la cual goza en la actualidad, de forma que al reconocer la pensión gracia se transgredió la prohibición de no haber recibido o recibir en la actualidad otra pensión de carácter nacional. Por su parte la Caja Nacional de Previsión manifiesta que comparte el fundamento de la sentencia apelada por cuanto de conformidad con la Ley 114 de 1913 era incompatible la pensión gracia con otra pensión de carácter nacional, incompatibilidad que desapareció solo a partir de la Ley 91 de 1989. Se decide previas estas CONSIDERACIONES Se trata de dilucidar en el caso sub - judice la legalidad de la Resolución 14926 de 20 de marzo de 1993 expedida por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual reconoció a la demandante la pensión gracia pero solo a partir del 29 de diciembre de 1989 y de la Resolución No. 4741 de 22 de noviembre de 1993 mediante la cual la Dirección General de la misma entidad confirmó la anterior. La ley 91 de 1989 en su artículo 2º. determinó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que hubiesen adquirido el derecho a la pensión gracia

conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 se les reconocería si cumplían con todos los requisitos exigidos. Si un docente demuestra tener el derecho a la pensión gracia desde antes del 29 de diciembre de 1989, mal puede ordenarse su reconocimiento solo a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, cuando es la misma ley la que prevé la posibilidad de que docentes vinculados antes de su vigencia adquieran la pensión gracia. Pero debe examinar la Sala si la actora cumple los requisitos exigidos por la Ley para acceder al derecho reclamado. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 que determinó: “Artículo 1o.: Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley. Artículo 4o.: Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1o. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2o. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3o. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4o. Que observa buena conducta. 5o. Que si es mujer está soltera o viuda.

6o. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. La Ley 116 de 1928 en su artículo 6o. previó: “Artículo 6o. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta la complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica inspección” Por su parte la Ley 37 de 1933 en su artículo 3o. previó: “Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” De lo hasta aquí expuesto concluye la Sala que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios; las disposiciones que hicieron extensiva la pensión gracia a otros empleos docentes no variaron las condiciones inicialmente exigidas en la Ley 114 de 1913.

Con la nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975 surge la duda respecto a si los maestros nacionalizados continuarían teniendo derecho a la pensión gracia, por el hecho de estar sus prestaciones a cargo de la Nación. Esa duda vino a ser despejada por la ley 91 de 1989 que en su artículo 15, numeral 2º, Literal a), sobre el cual en sentencia S - 699, dijo la Sala Plena de esta Corporación: “...4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docente, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de

nacionalización de la educación primaria y secundaria...”(Resaltado fuera de texto) Sobre estas bases se analizará el caso concreto. Conforme a la certificación obrante en el proceso a folio 90 la actora laboró al servicio del Departamento de Boyacá del 1º de enero de 1952 al último de febrero de 1953 y al servicio del Ministerio de Educación Nacional desde el 1º de febrero de 1954 (fl. 96) al 23 de enero de 1992 (fl. 144). Vistas las certificaciones expedidas, observa la Sala que al momento de iniciación del proceso de nacionalización ordenado por la Ley 43 de 1975, la actora era una docente nacional pues laboraba para un establecimiento adscrito al Ministerio de Educación y continuó en iguales circunstancias hasta la fecha de su retiro. Aún más, por los mismos servicios le fue reconocida pensión de jubilación a partir del 8 de abril de 1979 mediante Resolución 12896 de octubre 25 de 1983 (fls. 56 a 59) Laboró desde 1954 y por más de veinte años en establecimientos educativos de carácter nacional y no del orden territorial o nacionalizados, y aunque al 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente, era nacional y no territorial o nacionalizada, es decir que no cumple con uno de los requisitos establecidos para hacerse acreedora a la pensión gracia, ya que como se dijo esta pensión debe provenir de servicios prestados a un Departamento o Municipio, aunque sea parcialmente a fin de beneficiarse de la transitoriedad que generó el proceso de nacionalización. En este mismo sentido se pronunció

recientemente la Sala Plena de la Corporación en sentencia S - 699, actor: Wilberto Theran Mogollón, Consejero Ponente: Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. No fue ni ha sido legal la percepción de sendas pensiones de carácter nacional. Esta Sala confirmará la sentencia apelada, aunque por razones diferentes, puesto que como el derecho no se adquirió conforme a la ley por lo tanto resulta antijurídico su mejoramiento. Obviamente que no estando controvertido en este proceso el reconocimiento mismo hecho por la Caja Nacional de Previsión, la pensión reconocida deberá seguir pagándose en los términos en que lo fue por la Resolución No. 14926 de 11 de marzo de 1993. En sentido similar se pronunció esta Sala en fallo del 24 de octubre de 1994, con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas, Expediente No. 10268, Actor Carlos Vicente Pantoja. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Confírmase la sentencia apelada de 20 de marzo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso promovido por la señora Teresa de Jesús Leguizamón de Mesa contra la Caja Nacional de Previsión Social. Notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Publíquese. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

CLARA FORERO DE CASTRO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

CARLOS ORJUELA GONGORA SILVIO ESCUDERO CASTRO

Salva Voto Salva Voto

JAVIER DIAZ BUENO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria PENSION GRACIA Y PENSION ORDINARIA - Compatibilidad / PERSONAL DOCENTE DEL ORDEN NACIONAL - Compatibilidad de pensiones Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala debo manifestar que no comparto la adoptada en este asunto, en lo que hace con los docentes del orden nacional, pues a juicio mío, sí tienen derecho a disfrutar de la pensión gracia aunque estén percibiendo una pensión ordinaria también del orden nacional, pues cualquier duda sobre el particular quedó despejada con la ley 91 de 1989. Y se clarificó, como ya se dijo, lo relacionado con la compatibilidad en el disfrute de las dos pensiones, la ordinaria y la de gracia, aún en el evento de que ambas estén a cargo de la Nación, total o parcialmente. Por las mismas razones, entonces, es evidente para mí que la actora tiene derecho a que la pensión se le reconozca desde el momento mismo en que reunió los requisitos legales y no solamente desde cuando entró en vigencia la ley 91 de 1989.

NOTA DE RELATORIA: A este salvamento se adhiere el Dr. SILVIO ESCUDERO

CASTRO.

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA PROFERIDA EL 7 DE MAYO DE 1998 EN EL

PROCESO Nº 13.754. - AUTORIDADES NACIONALES. - ACTORA: TERESA

DE JESUS LEGUIZAMON DE MESA. -

Santafé de Bogotá, D. C., mayo veintidós (22) de mil novecientos noventa y ocho (1.998). Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala debo manifestar que no comparto la adoptada en este asunto, en lo que hace con los docentes del orden nacional, pues a juicio mío, sí tienen derecho a disfrutar de la pensión gracia aunque estén percibiendo una pensión ordinaria también del orden nacional, pues cualquier duda sobre el particular quedó despejada con la ley 91 de 1989. En efecto, obsérvese que tanto la ley ll6 de l928 que hizo extensiva la pensión gracia a los Empleados y Profesores de Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, y la ley 37 de l933 que la extendió a los maestros que hayan completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, ampliaron la cobertura de este tipo de pensión, con una mentalidad más amplia, y esta última eliminó la restricción antes mencionada, es decir, la que se refiere a disfrutar otra pensión a cargo del Tesoro Público. Así las cosas, puede un maestro de primaria recibir simultáneamente una pensión de jubilación departamental o municipal y otra nacional con fundamento en la ley ll4 de l9l3; e inclusive, percibir dos pensiones de carácter nacional. Esta situación se hizo tanto más clara con la entrada en vigencia de la ley 9l de

l989, que en el artículo l5, numeral 2, preceptúa: "A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al lo. de enero de l990 será regido por las siguientes disposiciones; lo..... 2o. Pensiones.

A. Los docentes vinculados hasta el 3l de diciembre de l980 que por mandato de las leyes ll4 de l9l3, ll6 de l928, 37 de l933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión conforme al Decreto 08l de l976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación..." De la anterior norma se infiere que para los docentes vinculados hasta el 3l de diciembre de l980 subsiste el derecho a la pensión gracia, a diferencia de los vinculados de allí en adelante.

Y se clarificó, como ya se dijo, lo relacionado con la compatibilidad en el disfrute de las dos pensiones, la ordinaria y la de gracia, aún en el evento de que ambas estén a cargo de la Nación, total o parcialmente. Por las mismas razones, entonces, es evidente para mí que la actora tiene derecho a que la pensión se le reconozca desde el momento mismo en que reunió los requisitos legales y no solamente desde cuando entró en vigencia la ley 91 de 1989. Además, es ostensible que el acto que le reconoció su pensión gracia está

amparado de la presunción de legalidad y no está cuestionado en este proceso, por manera que debe generar todos los efectos propios de un acto administrativo creador de un derecho particular, subjetivo y concreto, que en el caso de autos se relacionan con la fecha de disfrute, monto y reajustes de esa pensión. Y en mi criterio la sentencia de la cual me aparto le desconoce esa calidad y naturaleza al acto en comento. Por consiguiente, considero que ha debido dársele prosperidad a las pretensiones de la demanda. Con toda atención, CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR SILVIO ESCUDERO CASTRO A LA SENTENCIA DE FECHA 7 DE MAYO DE 1998, EN EL PROCESO NO. 13.754

ACTOR: TERESA DE JESUS LEGUIZAMON DE MESA.

Santa Fe de Bogotá D.C., mayo veintiséis (26) de mil novecientos noventa y ocho (1.998). - Con el debido respeto del Honorable Consejero CARLOS A. ORJUELA GONGORA, me adhiero a su Salvamento de Voto de mayo 22 de 1998, por estar de acuerdo con lo allí consignado. Atentamente,

SILVIO ESCUDERO CASTRO