CE-SEC2-EXP1998-N13930

BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS A EMPLEADOS DE LA CONTRALORIA - Base de Liquidación Resulta claramente soslayado el numeral 4o. del artículo 113 de la ley 106 de 1993, toda vez que su letra y sentido en modo alguno entrañan discriminaciones atinentes a la fecha de vinculación de los empleados de la Contraloría General de la República. Por el contrario, la disposición transgredida es amplia y concreta al señalar que la base de liquidación de la susodicha bonificación esté constituida por la asignación total mensual del funcionario.

BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS A LOS EMPLEADOS DE LA

CONTRALORIA - Derechos Adquiridos / DESMEJORAMIENTO SALARIAL EMPLEADOS DE LA CONTRALORIA - Improcedencia De la comparación del artículo 2 de la Ley 4a. de 1992, con la norma acusada emerge el contraste violatorio que suscita esta última, merced al desconocimiento parcial del derecho incorporado (Bonificación por Servicios Prestados) en el régimen especial del máximo ente fiscalizador, con evidente desmejoramiento prestacional de las personas que ingresen al servicio a partir del 1 de enero de 1994. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Régimen Prestacional Especial Desde su creación la Contraloría General de la República ha sido objeto de tratamiento especial, circunstancia que al amparo constitucional fue corroborada por la ley 20 de 1975 y posteriormente retomada en la Carta Política de 1991. Asimismo, la inconstitucionalidad que sugiere la parte demandada en relación con la ley 106, por lo pronto no va más allá de los pronunciamientos hechos por la

Corte Constitucional a través de las sentencias C - 514 de 1994 y C - 405 de 1995, en punto a la carrera administrativa especial del ente fiscalizador. Conviene igualmente registrar el hecho de que con la ley 4a. de 1992 se buscó fijar unos parámetros generales garantizadores del régimen salarial y prestacional de sus destinatarios, sin que de ello se pueda derivar, como erróneamente lo pretende la demandada, menoscabo alguno de las facultades del legislador sobre dicha materia; por el contrario, tales potestades son expresamente reivindicadas en cabeza del congreso a términos numeral 19 del artículo 150 de la Carta. Por lo demás, considerando que la ley 4a. de 1992 no tiene rango orgánico ni estatutario, mal podría pretenderse una supuesta superioridad de la misma sobre la ley 106 de 1993. Ciertamente aquélla solo es una ley marco. El decreto acusado es un desarrollo de la ley marco, y por ende, mal podría pretenderse su equiparación con la ley 106 de 1993, y muchos menos una tal prevalencia jurídica de aquél sobre ésta. Más aún, recuérdese que en todo el ejecutivo debe sujetarse a las normas generales que le determine la ley cuando quiera que se encamine hacia la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública (literal e), num. 19, art. 150 C.P.).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 13930

Actor: LA NACION - CONTRALORIA GENERAL DE LAREPUPLICA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por la Contraloría General de la República contra el inciso 4º del artículo 6 del decreto 25 de 1996 del Gobierno Nacional.

LA DEMANDA Está enderezada a obtener la nulidad del inciso 4º del artículo 6 del decreto 25 de 1996 del Gobierno Nacional. Que como consecuencia se conmine al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que en lo sucesivo no incurra en los mismos actos. Que se le de cumplimiento a la sentencia con arreglo al artículo 176 del C.C.A. NORMAS VIOLADAS Numeral 4º del artículo 113 de la ley 106 de 1993, y el literal a) del artículo 2 de la ley 4 de 1992. MINISTERIO PUBLICO El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado estima que el Ejecutivo incurrió en extralimitación reglamentaria merced al decreto acusado, por lo cual solicita sean despachadas favorablemente las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES Para dirimir el presente asunto la Sala debe reiterar lo ya dicho al resolver sobre la suspensión provisional de la norma acusada. En efecto: La ley 106 de 1993 en su artículo 113, numeral 4º, prescribe lo atinente a la bonificación por servicios prestados en los siguientes términos: “4. Bonificación por Servicios Prestados “Los Empleados de la Contraloría General de la República

tendrán derecho al reconocimiento y pago de una Bonificación por Servicios prestados cada vez que cumplan un año de labor en la Contraloría. “La Bonificación por Servicios Prestados será equivalente al 35% de la asignación total mensual que tenga el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla. “Para los funcionarios que devenguen hasta dos (2) salarios mínimos el porcentaje será del 50% de la asignación total mensual. La Bonificación por Servicios Prestados se pagará dentro de los veinte (20) días que sigan a la fecha de su causación.” Por su parte el artículo 6 del decreto 25 de 1996 es del siguiente tenor: “ARTICULO 6 BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS. La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que trabajan en la Contraloría General de la República, será equivalente al 50% de la asignación total mensual que corresponda al empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una asignación básica mensual superior a dos (2) salarios mínimos.” “Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) de la asignación total mensual. “Para los empleados que ingresen a la Contraloría General de la República a partir del 1 de enero de 1994, los porcentajes correspondientes a la bonificación por servicios prestados serán liquidados sobre la asignación básica mensual.” Del anterior cotejo normativo surge de modo ostensible el quebrantamiento de la regla superior, pues mientras la ley 106 de 1993 establece sin restricción alguna que la Bonificación por Servicios Prestados tiene como base

la asignación total mensual del funcionario, por su parte el decreto 25 de 1996 prevé un tratamiento discriminatorio para los empleados que ingresen a la Contraloría General de la República a partir del 1 de enero de 1994, al determinar que para los mismos la base de liquidación de la comentada Bonificación será la asignación básica mensual, restringiéndolos así a un valor inferior al establecido en la prenotada ley. De esta suerte resulta claramente soslayado el numeral 4º del artículo 113 de la ley 106 de 1993, toda vez que su letra y sentido en modo alguno entrañan discriminaciones atinentes a la fecha de vinculación de los empleados de la Contraloría General de la República. Por el contrario, la disposición transgredida es amplia y concreta al señalar que la base de liquidación de la susodicha bonificación está constituida por la asignación total mensual del funcionario. Conforme a las anteriores consideraciones la Sala estima que el cargo por quebrantamiento del numeral 4º del artículo 113 de la ley 106 de 1993, está llamado a prosperar. En lo que dice relación a la ley 4ª de 1992 encontramos que ésta dispone en su artículo 2 lo siguiente: “ Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;” De la comparación de la anterior preceptiva con la norma acusada

emerge el contraste violatorio que suscita esta última, merced al desconocimiento parcial del derecho incorporado (Bonificación por Servicios Prestados) en el régimen especial del máximo ente fiscalizador, con evidente desmejoramiento prestacional de las personas que ingresen al servicio a partir del 1 de enero de 1994. No cabe pues duda acerca del carácter ilegal del texto combatido, por lo cual habrá de prosperar también este cargo. De otra parte debe señalarse que no es de buen recibo el argumento del extremo demandado conforme al cual el decreto acusado tiene una jerarquía prevalente y excluyente respecto de la ley 106 de 1993. Sobre este particular la apoderada olvida que desde su creación1 la Contraloría General de la República ha sido objeto de tratamiento especial, circunstancia que al amparo constitucional fue corroborada por la ley 20 de 1975 y posteriormente retomada en la Carta Política de 1991. Asimismo, la inconstitucionalidad que sugiere la parte demandada en relación con la ley 106, por lo pronto no va más allá de los pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional a través de las sentencias C514 de 1994 y C-405 de 1995, en punto a la carrera administrativa especial del ente fiscalizador. 1Nótese cómo la ley 42 de 1923 al crear la Contraloría como servicio nacional administrativo enfatizó su independencia respecto de los demás departamentos administrativos.. Conviene igualmente registrar el hecho de con la ley 4ª de 1992 se buscó fijar unos parámetros generales garantizadores del régimen salarial y prestacional de sus destinatarios, sin que de ello se pueda derivar, como

erróneamente lo pretende la demandada, menoscabo alguno de las facultades del legislador sobre dicha materia; por el contrario, tales potestades son expresamente reivindicadas en cabeza del Congreso a términos del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. Por lo demás, considerando que la ley 4ª de 1992 no tiene rango orgánico ni estatutario, mal podría pretenderse una supuesta superioridad de la misma sobre la ley 106 de 1993. Ciertamente aquélla solo es una ley marco, tal como lo anunció la Sección Segunda de esta Corporación al expresar: “Los decretos acusados -25 de 1993 y 65 de 1994-, se expidieron en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4ª de 1992, que por tener el carácter de ley marco, contiene los principios, pautas, directrices, políticas y criterios que deben dirigir la acción del ejecutivo en este específico campo de su gestiónregulación de salarios y prestaciones sociales-, y los linderos que deben enmarcar la misma, sin que le sea permitido al gobierno nacional, al desarrollar la materia que constituye el objeto de la ley, desbordar tales linderos, que son precisamente los que configuran el marco dentro del cual deben dictarse los reglamentos cuya expedición le confió el legislativo.”2 De este pronunciamiento, entonces, se desprende que el decreto acusado es un desarrollo de la ley marco, y por ende, mal podría pretenderse su equiparación con la ley 106 de 1993, y mucho menos una tal prevalencia jurídica de aquél sobre ésta. Más aún, recuérdese que en todo caso el ejecutivo debe

sujetarse a las normas generales que le determine la ley cuando quiera que se encamine hacia la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública (literal e), num. 19, art. 150 C.P.). Consecuentemente la Sala considera que las pretensiones de la parte demandante están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 2 C. de E., Sección Segunda, Exp. 9923, sentencia del 14 de agosto de 1997, pág. 10, M:P: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. FALLA Declárase la nulidad del inciso tercero del artículo 6 del decreto 25 de 1996, que expresa: “ Para los empleados que ingresen a la Contraloría General de la República a partir del 1 de enero de 1994, los porcentajes correspondientes a la bonificación por servicios prestados serán liquidados sobre la asignación básica mensual.”

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 23 de abril de 1.998. CLARA FORERO DE CASTRO JAVIER DIAZ BUENO Aclara voto Aclara voto

SILVIO ESCUDERO CASTRO CARLOS A. ORJUELA GONGORA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Eneida Wadnipar Ramos

Secretaria ACLARACION DE VOTO DEL DOCTOR JAVIER DIAZ BUENO Si bien compartí las consideraciones de la decisión, en cuanto anuló el acto acusado, estimo que debió agregarse una razón más de contradicción con el ordenamiento jurídico contenida en el mismo, consistente en que el acto acusado contenía efectos retroactivos, como quiera que regulaba los porcentajes correspondientes a la bonificación allí indicada, a partir del 1º de enero de 1994 y dicho decreto se expidió el 5 de enero de 1996. Sabido es que por regla general, tales disposiciones rigen hacia el futuro. Atentamente

JAVIER DIAZ BUENO

ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de Mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Me permito aclarar que comparto la decisión adoptada, porque el Decreto 25 de 1996 no podía en su artículo 6º. inciso 4, disponer retroactivamente que a partir del 1º. de enero de 1994, la bonificación por servicios se liquidaría sobre la asignación básica mensual. No se trata pues de sostener que haya derechos adquiridos a un determinado régimen salarial y prestacional, sino que, las nuevas disposiciones no deben afectar lo que ya ha ingresado al patrimonio del trabajador. Atentamente,

CLARA FORERO DE CASTRO

Magistrada del Consejo de Estado