CE-SEC2-EXP1998-N14578

SUSPENSION EN EL CARGO POR ORDEN JUDICIAL / SOBRESEIMIENTO DEFINITIVO - Efectos / SALARIOS - Pago / REINTEGRO AL CARGOCesación de Procedimiento NOTA DE RELATORIA: Reitera lo expuesto en la sentencias del 31 de julio de 1996, Exp. 7681, Actor: LUIS GABRIEL MURCIA y en la sentencia de la misma fecha Exp. 10264, Actor: JOSE JOAQUIN VALENCIA DIAZ.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D. C., febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: 14578

Actor: Eduardo Amaris Diaz Demandado: MUNICIPIO DE MONPOX - BOLIVAR Habida cuenta de que la ponencia presentada por la Honorable Magistrada doctora Clara Forero de Castro fue negada por la mayoría de la Sala con intervención de Conjuez, procede ésta a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 1.996 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que denegó las pretensiones de la demanda.

LA DEMANDA: En el libelo correspondiente (Fls. 2-7), se pide la nulidad de la resolución número

R. I. 0134 del 12 de mayo de 1993, de la Alcaldía Municipal de Mompox (Bolívar), que denegó el reconocimiento y pago de salarios al demandante por el lapso

durante el cual estuvo suspendido en el ejercicio del cargo de Alcalde Municipal, como también del auto del 15 de junio de 1993, del mismo despacho, que rechazó el recurso de reposición contra aquélla. Como consecuencia de ello, se pide el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir en ese período, esto es, desde el 8 de agosto de 1991 al 26 de marzo de 1992, con los intereses y la indexación respectivos. Los hechos de la demanda dan cuenta de que el señor Eduardo Amaris Díaz fue elegido por votación popular Alcalde Municipal de Mompox, Bolívar, para el período comprendido entre el 1º de junio de 1990 y el 31 de mayo de 1992, y que tomó posesión en la primera fecha. El Gobernador del Departamento, mediante decreto Nº 628 del 8 de agosto de 1991, lo suspendió en el ejercicio del cargo, en consideración a que le fue dictada medida de aseguramiento consistente en caución prendaria el día 24 de abril de 1991 por el entonces Juzgado Trece de Instrucción Criminal de Mompox. Este juzgado decretó la cesación del procedimiento el 6 de marzo de 1992, y por ende, canceló la medida de aseguramiento; el actor le pidió al Gobernador levantar la suspensión, a lo que éste accedió mediante decreto Nº 319 del 26 de marzo de 1992, por lo cual se reintegró hasta la finalización del período. Posteriormente, el demandante pidió el reconocimiento y pago de los salarios de la etapa de suspensión, pero le fue denegado; contra la decisión interpuso

recurso de reposición, que fue rechazado. El monto de los salarios dejados de percibir por el actor ascendió a la suma de $2’758.666,oo. Como normas violadas se invocan los artículos 2º y 55 de la Constitución Política, 7º del decreto 2400 de 1968, 11 del decreto 1001 de 1988 y 3º de la ley 49 de 1987.

POSICION DE LA PARTE DEMANDADA: El Municipio de Mompox se hizo parte para contestar la demanda y oponerse a sus pretensiones (Fls. 25-26).

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL: El a-quo denegó las pretensiones de la demanda (Fls. 48-55), con el argumento de que la ley no contempló las consecuencias de que cese la suspensión del funcionario y no cabe la aplicación analógica de normas que tienen que ver con la suspensión provisional para adelantar un proceso disciplinario.

RECURSO DE APELACION: La parte actora dice en el escrito de sustentación del recurso (Fls. 57-60) que sí es dable aplicar analógicamente las disposiciones que regulan casos semejantes, porque las normas que establecen los principios generales sobre aplicación e interpretación de la ley no exigen que los casos sean idénticos, sino semejantes, y es así como debe entenderse el principio de la aplicación analógica.

El Ministerio Público no alegó en esta instancia. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver, previas las siguientes CONSIDERACIONES: La controversia gira en cuanto a la viabilidad o no del reconocimiento de los

salarios dejados de devengar por el actor en el cargo de Alcalde Municipal de Mompox, durante el lapso en que estuvo suspendido por virtud del decreto gubernamental que se profirió a instancias de la justicia penal, que le decretó medida de aseguramiento consistente en caución prendaria al señor Eduardo Amaris Díaz. Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el particular, en asuntos similares, así: “ Deben distinguirse la suspensión en la prestación del servicio impuesta al servidor público, como situación administrativa en el curso de una investigación disciplinaria, así como la sanción de suspensión con la que culmine el proceso disciplinario. Estas figuras las adopta el propio agente disciplinante o titular de la potestad disciplinaria, es decir por regla general la propia administración. Pero la suspensión que genera el nominador con fundamento en la solicitud de una autoridad judicial penal, para poder hacer efectiva la orden privativa de la libertad de un empleado público, por lo menos tiene un carácter singular, dado que no la toma el funcionario judicial que conduce el proceso penal, carente por lo demás de facultades para influír sobre la continuidad del servicio del afectado, sino que la adopta el nominador, por hechos que están ligados a la investigación penal y por tratarse de empleado público por conductas punibles del servidor en el ejercicio de sus funciones, pero sin lugar a dudas al margen de un proceso administrativo disciplinario.” “ Esta característica administrativa de este acto, esencialmente motivado, reconoce en él la existencia de una condición resolutoria, tal como lo dispone el numeral 4 del artículo 66 del C.C.A., y que consiste en el futuro

incierto del suceso procesal. Sea lo primero destacar que las autoridades administrativas están en la obligación de suspender a un empleado que se halle en ejercicio de sus funciones, cuando así se lo solicite para efectos de cualquier investigación penal, como sucedió en el caso de autos. Es evidente que la suspensión de los empleados públicos a que se refiere el artículo 449 del C.P.P., es una medida provisional para hacer efectiva la detención del funcionario y facilitar la investigación, pero que ella no se pretende sancionar disciplinariamente al empleado. Esta orden entonces emana de la ley, y por lo tanto es de obligatorio cumplimiento (artículo 449 del C.P.P.).” “ De manera que el Registrador Nacional del Estado Civil apenas cumplió con su deber al expedir la Resolución No. 0429 de 14 de marzo, por la cual se suspendió transitoriamente al demandante. Se trata pues de una suspensión de origen judicial y no de carácter disciplinario, adoptada por la autoridad administrativa. “ “ La Resolución del 16 de febrero de 1988, por medio de la cual el Registrador Nacional del Estado Civil dispone el reintegro del actor al cargo, como consecuencia de la absolución penal, no puede convertir el hecho de la suspensión en un fenómeno extintivo de los derechos del empleado favorecido, porque la condición resolutoria que pesaba sobre el acto desaparece retroactivamente; en el caso de autos al 14 de marzo de 1983 fecha en que se dispuso la suspensión. Desde entonces ha de quedar sin sustento el acto que impuso la suspensión del derecho a percibir los emolumentos económicos al empleado suspendido aunque no haya habido prestación efectiva del servicio,

puesto que esta orden provino del propio Estado, de autoridad que es imposible de resistir e incumplir. Además el derecho a la remuneración de igual modo para el empleado se encuentra sometido a una condición suspensiva, y que consiste en el mismo suceso procesal penal, puesto que si se resuelve a su favor tendrá derecho a ellos, pero si se resuelve en contra los perderá desde el momento de la privación efectiva de la libertad. “ “ Ha de puntualizar la Sala que esta medida de la suspensión no puede ser indefinida. Termina tan pronto culmina la investigación respectiva, presentándose por lo tanto dos situaciones a saber: 1) Si el funcionario suspendido es condenado, la suspensión desaparece, y debe ser destituído de inmediato del cargo que ocupaba. 2) Pero como sucedió en el caso sub júdice, si al empleado suspendido no se le comprueban los cargos y se ordena un sobreseimiento definitivo y una cesación de procedimiento, tiene la prerrogativa del restablecimiento de sus derechos. Es esta la consecuencia lógica que resulta de no comprobársele al funcionario los cargos que sirvieron de base para decretar la suspensión, pues esta es una medida de carácter transitorio y no lo separa definitivamente del servicio, razón por la cual su situación laboral frente al Estado debe retrotraerse a la fecha en que fue suspendido del servicio. “ “ Finalmente, restaría decir que el competente para tomar estas últimas previsiones es el nominador, pero no bajo el argumento de negar los derechos económicos porque se trata de una decisión jurisdiccional y no disciplinaria, sino bajo el reconocimiento de que así

como su origen fue de carácter jurisdiccional penal la administración no puede hacer otra cosa que acatar la decisión absolutoria, reconociendo el decaimiento de su acto administrativo, pero no agravar la situación de quien resultó beneficiado con decisiones que dejaron incólume su inocencia. “ “ Para este efecto es menester considerar al Estado como uno sólo, y por lo tanto la entidad a la cual estaba vinculado el trabajador debe restablecerlo en su derecho, aun cuando no hubiere emanado de ella la voluntad de suspenderlo. No resulta lógico ni jurídico que si el reintegro al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir se encuentra previsto en el caso de suspensión preventiva para iniciar una investigación disciplinaria, no lo sea también para la suspensión con base en una investigación de carácter penal, pues donde existe la misma razón, debe aplicarse la misma disposición.” “ En consecuencia, una vez definida la situación penal, como sucedió en el caso de autos, queda automáticamente sin efecto la medida de suspensión.” “ A juicio de la Sala la administración no restableció en forma completa el derecho del actor, pues lo reintegró a su cargo pero no le pagó lo que había dejado de percibir por concepto de salarios y prestaciones durante el período de suspensión, es decir entre el 14 de marzo de 1983 y el 16 de febrero de 1988.” “ Dimana de lo anterior que el actor tiene derecho al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir en la temporalidad ya reseñada, y a que para todos los efectos legales se considere que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio.En consecuencia, la sentencia se revocará y en su lugar se

despacharán favorablemente las súplicas de la demanda.” (Sentencia del 31 de julio de 1996; exp. Nº 7.681; actor: Luis Gabriel Murcia Herrera). Asimismo, en otro evento similar se dijo lo siguiente: “Sentadas esas premisas, debe precisar la Sala que el artículo 110 del decreto 1660 de 1978 prescribe lo siguiente: “La suspensión en el ejercicio del empleo se produce como sanción disciplinaria, o por orden de autoridad judicial.” “En ninguno de estos casos habrá lugar a remuneración.” “Esta disposición, según la entiende la Sala, contempla dos hipótesis, a saber: Una, cuando es la consecuencia definitiva de un proceso disciplinario; y otra, cuando la decreta una autoridad judicial como requisito indispensable para poder proceder penalmente contra el incriminado.” “A su vez, el artículo 46, inciso segundo, del decreto 1888 de 1989, se refiere a la suspensión provisional del empleado o funcionario judicial, como medida disciplinaria; el literal c) del artículo 3º del mismo estatuto disponía que no podían ser designados ni desempeñar un cargo de la Rama Judicial quienes se encontraran en detención preventiva por delito doloso, aunque gozaran del beneficio de la excarcelación; empero, este texto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia del 25 de noviembre de 1993.” “Es decir, que como para la fecha en que se produjeron los hechos estaba vigente este último ordenamiento, la Corte Suprema de Justicia procedió a suspender provisionalmente al demandante, y por ello era

razonable que se aplicara lo dispuesto en el artículo 110 del decreto 1660 de 1978, esto es, que no se le reconociera y pagara ninguna remuneración por el lapso durante el cual estuvo vigente dicha suspensión.” “Pero cuestión distinta es la de que posteriormente se haya dejado sin efectos o revocado esa medida, porque el alcance lógico de la norma es el de que no haya remuneración mientras el empleado o funcionario está suspendido, pero una vez levantada la suspensión, máxime si obedece a una “resolución de preclusión de la instrucción, por atipicidad de su conducta”, resulta contrario a la razón, a la lógica, a la equidad, y por supuesto a la justicia, que no se le cancelen al mismo todos los factores salariales y prestacionales de los que se vio privado durante dicha etapa.” “De suyo, parece evidente que si las razones que llevaron a la suspensión del empleado o funcionario han desaparecido, deben cesar los efectos de la medida en su integridad. Lo contrario sería patrocinar una abierta injusticia.” “Ciertamente, lo que el artículo 110 traído a colación prevé es que mientras exista suspensión no habrá remuneración. Pero cuando se demuestra, como en el caso de autos, que no había razones válidas ni suficientes para suspender al afectado, es elemental que el levantamiento de la medida apareja el resarcimiento de sus derechos laborales, como que los salarios tienen un carácter remuneratorio y son la fuente principal de sostenimiento para el trabajador y su familia; y es obvio que durante la etapa de

suspensión éste tuvo que seguir atendiendo esas cargas y obligaciones familiares. “Por consiguiente, devolverle lo que se le quitó sin razones suficientes es lo justo y equitativo.” “Esto es, que la situación debe retrotraerse al momento en el cual el funcionario fue suspendido. El Derecho es, ante todo, razonamiento lógico, y dentro de esa perspectiva resultaría inexplicable que cuando aquél demuestra su inocencia y por ende así lo declara otro organismo estatal, no se le restablecieran también sus derechos económicos.” “De otro lado, estima la Sala que esa es la orientación consagrada en el inciso primero del artículo 90 de la Carta Política de 1991, que reza: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” En ese orden de ideas es pertinente el aserto traído a colación por la parte actora en la cita que reproduce al folio 154 del expediente, que dice: “A propósito de esta norma constitucional, comenta Daniel Suárez Hernández que “se está refiriendo genéricamente al Estado, por lo que cualquiera de sus manifestaciones queda comprendida en él” (véase Hernán Fabio López Blanco et al., El Derecho Procesal y la Nueva Constitución, 1993, pág. 209).” (Las negrillas son del recurrente). “Ciertamente, el Estado es uno sólo, y no es válido, a juicio de la Sala, el criterio mayoritario del a-quo, según el cual la responsabilidad por esta clase de actuaciones debería ser objeto de otra clase de

acciones; por el contrario, así lo ratifica la redacción del artículo 85 del C. C. A., de conformidad con la modificación que le introdujo el decreto ley 2304 de 1989, artículo 15, que estipula lo siguiente: “Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.” (Se destaca y subraya). “O sea, que sí es dable, a través de esta clase de acciones contencioso administrativas el restablecimiento del derecho, y aún la reparación del daño que se desprenda del acto de esa misma naturaleza cuya nulidad se impetra.” “Por otra parte, ya la Sala ha sentado el criterio de que las sumas a las que se condena a la Administración deben ser indexadas, esto es, que se les debe aplicar la corrección monetaria propia del deterioro de la moneda y de la capacidad de compra del titular del derecho, en todos los casos, por manera que la inflación es un hecho notorio y el pago de la suma que nominalmente correspondía en el momento de ocurrir los hechos litigiosos implicaría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un castigo inexplicable para el perjudicado con la ilegalidad de su acto o conducta.” (Sentencia del 31 de julio de 1996; exp. Nº 10.264;

actor: José Joaquín Valencia Díaz). Estos razonamientos, como ya se dijo, son pertinentes para el caso de autos. Por consiguiente, habrá de revocarse la sentencia impugnada, para en su lugar acceder a los pedimentos de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 2 de mayo de 1.996 en el juicio promovido por el señor Eduardo Amaris Díaz contra el Municipio de Mompox, Bolívar. Segundo.- En su lugar, decrétase la nulidad de la resolución Nº R. I. 0134 del 12 de mayo de 1993 y el auto del 15 de junio de 1993, proferidos por la Alcaldía Municipal de Mompox, Bolívar, en cuanto negaron las peticiones formuladas por el señor Eduardo Amaris Díaz. Tercero.- Como consecuencia de lo anterior, condénase al Municipio de Mompox, Bolívar, a pagarle al señor Eduardo Amaris Díaz los salarios y demás emolumentos dejados de percibir entre el 8 de agosto de 1.991 y el 26 de marzo de 1.992, con aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C. C. A., para lo cual deberá aplicar la siguiente fórmula: R= RH Indice final Indice inicial en la que el valor presente ® se determina multiplicando el valor histórico (RH), que

es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente el 8 de agosto de 1.991. Cuarto.- Declárase, para todos los efectos legales y en especial prestacionales, que no hay solución de continuidad en el tiempo de servicios prestado por el señor Eduardo Amaris Díaz al Municipio de Mompox, Bolívar, por virtud del lapso mencionado en los ordinales anteriores. Quinto.- El Municipio de Mompox, Bolívar, dará cumplimiento a la presente sentencia en los términos y condiciones señalados en los artículos 176 y 177 del

C. C. A.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase. Una vez ejecutoriada la sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 5 de febrero de 1.998.

JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA Salva voto Salva voto

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS CARLOS A. ORJUELA GONGORA Salva voto

GASPAR CABALLERO SIERRA

Conjuez Eneida Wadnipar Ramos Secretaria