CE-SEC2-EXP1998-N15235

CARRERA DE EMPLEADOS PUBLICOS - Prescripción del Régimen de Carrera / CARRERA JUDICIAL - Régimen aplicable / PERDIDA DE LOS

DERECHOS DE CARRERA - Vacío Normativo / TRANSITO DE LEGISLACION /

EMPLEADO DE CARRERA - Cambio de Naturaleza del Cargo / STATUS DE CARRERA - Modificación / LEY ESTATUTARIA - Aplicación Según mandato del artículo 125 de la Carta Política, es el legislador quien tiene la competencia para prescribir el régimen de carrera de los empleados públicos, sistema que comprende, como es obvio, las causales de pérdida de los derechos de carrera; por ello, señaló el artículo 204 de la Ley 270 de 1996 que hasta tanto no se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial, continúan vigentes, en lo pertinente, el Decreto 052 de 1987 y el Decreto 1660 de 1978, siempre que sus disposiciones no sean contrarias a la Constitución y a la citada Ley Estatutaria. Ninguna preceptiva de la Ley Estatutaria se ocupó de la pérdida de los derechos de carrera, ni de señalar los efectos del tránsito de legislación respecto de los empleados que desempeñaban cargos de carrera, declarados de libre nombramiento y remoción, por virtud de sus disposiciones. Tampoco las preceptivas de los decretos 052 de 1987, 250 de 1970 y 1660 de 1978, se refieren al caso que se controvierte, pues estas normas no señalaron la situación de los empleados de carrera, cuando se cambia de naturaleza sus cargos. Los razonamientos que hizo la Corte suprema de Justicia, son perfectamente

aplicables al caso en litigio frente a la norma del artículo 125 de la Constitución Política de 1991 y constituyen suficiente argumento para declarar la nulidad del párrafo final del instructivo, pues la interpretación que hizo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la situación de carrera de los empleados allí señalados, no es correcta, como quiera que no puede modificarse el status de carrera de un funcionario, por circunstancias que no provienen de su voluntad, sino de la acción del Estado. La anterior declaración, no obsta para que advierta la Sala que el examen sobre la pérdida de los derechos de carrera de los funcionarios que desempeñen los cargos que por virtud de la ley estatutaria pasaron a ser de libre nombramiento y remoción, le corresponde a la autoridad competente, según la situación particular que presente el empleado frente a las normas que gobiernan la carrera judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUB SECCION “A”

Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santa Fe de Bogotá D.C., marzo diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho (1998).- Radicación número: 15235

Actor: SEGUNDO AYALA SANTAMARIA Y OTROS.

Demandado: NACION – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA

JUDICATURA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES. ACCION DE NULIDAD Decide la Sala en única instancia la demanda instaurada por

los ciudadanos SEGUNDO AYALA SANTAMARIA, NEVARDO ARIAS GELVES,

DANILO URIEL MARTINEZ SARMIENTO, SERGIO ALEJANDRO RUEDA MORENO Y MANUEL ENRIQUE REYES NEIRA con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo aprobado por la mayoría de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en sesión del 20 de agosto de 1996, por la cual se determinó que los empleados escalafonados en los cargos de Auxiliar Judicial o Auxiliar de Magistrado del Tribunal Grado 11 que estuvieren al servicio de la Rama Judicial, al entrar en vigencia la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, perdieron automáticamente el escalafón y los derechos derivados de la Carrera Judicial; de la Circular No. 015 de agosto 28 de 1996 proferida por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por la cual se difunde y dispone aplicar por vía general la determinación adoptada por esa Sala en sesión del 20 de Agosto de 1996 y de los actos administrativos del 28 de agosto y 19 de noviembre de 1996, por los cuales se ratificó la citada Circular 015 de 1996. El texto de la circular es el siguiente: “Para su conocimiento y debida difusión se informa que la Sala Administrativa de esta Corporación, en sesión ordinaria del día 20 de agosto del presente año, atendiendo las inquietudes que surgen acerca de la situación laboral de aquellos empleados que prestan sus servicios a la Rama Judicial en los cargos de Auxiliar Judicial o Auxiliar de Magistrado de Tribunal Grado 11, determinó que, de conformidad con lo dispuesto por el inciso cuarto del artículo 130 de la ley 270 de 1996, el cargo señalado varió su régimen de carrera judicial al de libre nombramiento y remoción.

En consecuencia, quienes se encontraban, con anterioridad a la expedición de la ley 270 citada, inscritos en dicho cargo en el Escalafón de la carrera judicial, no conservan su vinculación en el régimen de carrera ni los derechos que de él emanan”. Los fundamentos de la demanda pueden resumirse así:

1. Que la Ley 270 de 1996 señaló la clasificación de los empleos en la Rama Judicial en las siguientes categorías: - De período individual al cual pertenecen los cargos de los Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscal General de la Nación y Director Ejecutivo de la Administración Judicial. - De libre nombramiento y remoción, al que pertenecen los cargos de Magistrado Auxiliar, Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los despachos de las Cortes y funcionarios antes indicados, como los adscritos a las Presidencias y Vicepresidencias de las Altas Corporaciones, al igual que los Secretarios de éstas; los cargos de los despachos de los Magistrados de los Tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, Secretario General, Directores Nacionales; Directores Regionales y Seccionales; los empleados del despacho del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal y de la Secretarìa General, y los Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de Justicia; que a este nivel pertenece el personal de funcionarios y empleados del Tribunal Nacional y Juzgados Regionales mientras subsisten.

• De carrera, al cual pertenecen los Magistrados de los Tribunales Superiores de

Distrito Judicial y de los Tribunales Contencioso Administrativos y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de Judicatura, de los Fiscales no previstos en los casos anteriores, los de Juez de la República y los demás cargos de empleados de la Rama Judicial.

2. Que la Sala Administrativa en los actos acusados suprimió automáticamente con efectos retroactivos, el escalafón y los derechos inherentes

a la carrera judicial de los cargos de Auxiliar Judicial y Auxiliar de Magistrado Grado 11, independientemente de la fecha y forma de su vinculación.

3. Que el legislador al expedir la ley Estatutaria sólo hizo una excepción con relación al personal de funcionarios y empleados que laboran en el Tribunal Nacional, como en los Juzgados Regionales y los Fiscales Delegados ante el Tribunal Nacional y los Fiscales Regionales, pues mientras subsistan esos cargos son de libre nombramiento y remoción, sin que hubiera consagrado salvedad alguna que afectara a los actuales servidores judiciales vinculados de

tiempo atrás al sistema de carrera judicial. Citan los actores como disposiciones violadas el preámbulo y los artículos 25,53,58,93 inciso 2º., 125 numeral 4, 150 y 256 numeral 1º de la Constitución Política. Alegan que tales disposiciones constitucionales obligan al Consejo Superior de la Judicatura a respetar los derechos adquiridos de las personas que desempeñan actualmente los cargos de auxiliares judiciales grado 11 o auxiliares de Magistrado. Manifiestan que si la Ley estatutaria 270 de 1996 no afectó la situación de los empleados que estaban ocupando los cargos que

pasaron a ser de libre nombramiento y remoción, mal podía hacerlo la Circular demandada, que es un acto de menor jerarquía que en manera alguna puede anular los derechos garantizados por la ley y la Constitución Política. Expresan los libelistas que de conformidad con la Carta Política, al Congreso de la República se le otorgó la facultad privativa de regular la carrera administrativa; que por ello no podía el Consejo Superior de la Judicatura, como lo hizo, invadir la órbita del legislador, al regular las situaciones administrativas de los funcionarios de carrera y que si bien a dicha entidad la Constitución le otorgó la facultad de administrar la carrera judicial, ello no implica que pueda legislar, excluyendo del régimen de carrera judicial a un grupo de empleados que por mandato de la Carta Política anterior y la actual, adquirieron unos derechos administrativos con incidencia en el plano laboral, salarial, prestacional y demás derechos que dicho status jurídico les otorga. Agregan que olvidó la Sala Administrativa que la ley rige hacia el futuro; es decir en el caso sub lite, frente a los cargos que se vayan a proveer en los empleos declarados por la citada Ley como de libre nombramiento y remoción, pero que las personas que los ocupan permanecen en ellos sin modificación alguna, a menos que la autoridad administradora de la carrera decida trasladarlos a empleos de carrera con funciones afines y remuneración igual o superior al cargo que desempeñaban si existieren vacantes, como lo determina el artículo 5º de la Ley 27 de 1992. PARTE DEMANDADA La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la

demanda. Invoca como fundamento de su defensa la sentencia C-037 de febrero 5 de 1996 de la Corte Constitucional que al examinar la constitucionalidad del artículo 210 del Proyecto de Ley Estatutaria, determinó que bien podía el legislador con criterio lógico, decidir, como lo hizo, que los cargos de auxiliar judicial grado 11 y auxiliar de magistrado sean de libre nombramiento y remoción. Manifiesta que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, quedaron derogadas todas las disposiciones que le sean contrarias, aplicándose por consiguiente en lo que concierne a la carrera judicial lo establecido en dicha ley, y en lo no previsto en ella, se aplicará lo establecido en los decretos 1660 de 1978 y 052 de 1987 y que como el acto acusado se expidió por la autoridad competente, ajustando su contenido a las normas de la ley estatutaria, no tiene los vicios que le endilgan los demandantes. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El Señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, considera que la Circular No. 015 de 1986 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, debe anularse. Respecto de las demás pretensiones estima que el fallo debe ser inhibitorio, puesto que el Acta de agosto 20 de 1996 no constituye un acto administrativo y los demás actos administrativos no fueron allegados oportunamente al proceso. Manifiesta el señor agente del Ministerio Público que si bien no existe reparo por el cambio que hizo el legislador en relación con la naturaleza de los cargos al pasarlos de carrera a de libre nombramiento y remoción, la

legalidad de la circular acusada debe analizarse desde la perspectiva de los efectos de la sentencia y de la ley en el tiempo. Expresa que como el artículo 210 de la Ley 270 de 1996 no señala los efectos del tránsito de legislación respecto de los empleados que desempeñan cargos de carrera y que luego pasaron a ser de libre nombramiento y remoción, se impone que sus efectos se apliquen hacia el futuro y en consecuencia es claro que sus preceptos no pueden afectar situaciones jurídicas individuales y concretas consolidadas conforme a la legislación anterior y frente a las cuales se adquirieron verdaderos derechos, como el de la estabilidad y por lo mismo deviene nulo el acto contenido en la circular impugnada. Señala el señor Agente del Ministerio Público que en este caso debe aplicarse el razonamiento que hizo la Corte Suprema de Justicia en sentencia de abril 13 de 1970, al declarar la inexequibilidad del artículo 49 del Decreto 2400 de 1968 y por ende no permitir que el funcionario inscrito en el escalafón se vea afectado en su situación, porque el legislador cambió el cargo de carrera que desempeñaba al de libre nombramiento y remoción. Expresa que la Constitución Política actual, es más precisa en lo atinente a los derechos derivados de la carrera y que resulta sugestivo aplicar en el caso sub lite el artículo 5º de la ley 27 de 1992 que le da solución a casos como el debatido, ya que define la situación administrativa de los empleados de carrera, cuyos cargos se declaran por el legislador, como de libre nombramiento y remoción.

Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES En primer lugar precisa la Sala que no comparte la apreciación del señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, sobre la naturaleza del acta de la sesión del 20 de agosto de 1996 del Consejo Superior de la Judicatura, pues ella no sólo se limita, como dijo el Ministerio Público, a consignar los hechos sobresalientes ocurridos durante el transcurso de las deliberaciones de los organismos colegiados; en tal acta se evidencia en forma inequívoca la decisión adoptada por la mayoría de ese cuerpo colegiado, respecto de la situación administrativa de algunos cargos, al tenor de la Ley 270 de 1996. Pero es cierto que la Circular 015 de 1996 documentó la decisión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y que ese instructivo contiene la declaración de voluntad de dicho cuerpo colegiado respecto de la situación administrativa de algunos funcionarios judiciales, ya que como se lee, el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vocero de dicha Sala, plasma en ella y en su calidad de Presidente la decisión mayoritaria adoptada por el cuerpo colegiado, luego bastaba con demandar la nulidad de la circular, porque de anularse ésta, se estaría anulando la decisión acusada. Sobre los otros actos que demandan los libelistas, mediante los cuales, según lo dicen en la adición de la demanda, ratificaron la Circular No. 015, se negarán las pretensiones, pues no fueron allegados al plenario, como

observó el señor Agente del Ministerio Público; sin embargo, su ausencia no impide que se dicte sentencia de mérito, como quiera que la Circular que se acusa, contiene la voluntad de la entidad sobre la situación de carrera de los funcionarios allí señalados. Se analizará entonces si la Circular 015 de 1996 contrarió las normas invocadas por los actores. En cuanto al primer párrafo del instructivo, encuentra la Sala que ningún término contraría las normas superiores citadas como infringidas. Como se observa, dicho acto en ese aparte se limitó a repetir lo consagrado en el inciso 4º del artículo 130 de la Ley 270 de 1996, disposición que incluyó dentro de los funcionarios de libre nombramiento y remoción los cargos de los despachos enunciados en los primeros incisos del citado artículo 130, dentro de los cuales se encuentran los de auxiliar judicial y auxiliar de magistrado grado 11, como lo reiteró el acto demandado, por lo que mal puede contradecir la ley estatutaria. De otra parte, nada dijo este párrafo de la circular sobre la vigencia de la Ley 270 de 1996, ni sobre el régimen de transición y por ello no puede existir contradicción con los artículos 204 y 210 de la citada Ley 270, como alegan los actores. El aparte que se examina, se repite, sólo dice lo que el inciso 4º del artículo 130 prescribe y éste como se observa palmariamente, en nada se ocupó de la situación de los empleados que desempeñan los cargos que por la ley estatutaria se convierten en empleos de libre nombramiento y remoción.

A diferencia de la conclusión anterior, la Sala sí encuentra viciado de nulidad el párrafo final del instructivo, ya que no podía la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, alterar, como lo hizo, la situación laboral de los empleados de carrera, por haber pasado sus cargos a ser de libre nombramiento y remoción. Varias son los motivos que llevan a inferir tal decisión. En primer lugar, según mandato del artículo 125 de la Carta Política, es el legislador quien tiene la competencia para prescribir el régimen de carrera de los empleados públicos, sistema que comprende, como es obvio, las causales de pérdida de los derechos de carrera; por ello, señaló el artículo 204 de la Ley 270 de 1996 que hasta tanto no se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial, continúan vigentes, en lo pertinente, el Decreto 052 de 1987 y el Decreto 1660 de 1978, siempre que sus disposiciones no sean contrarias a la Constitución y a la citada Ley Estatutaria. Ninguna preceptiva de la Ley Estatutaria se ocupó de la pérdida de los derechos de carrera, ni de señalar los efectos del tránsito de legislación respecto de los empleados que desempeñaban cargos de carrera, declarados de libre nombramiento y remoción, por virtud de sus disposiciones. Tampoco las preceptivas de los decretos 052 de 1987, 250 de 1970 y 1660 de 1978, se refirieren al caso que se controvierte, pues estas normas no señalaron la situación de los empleados de carrera, cuando se cambia de naturaleza sus cargos. Sin embargo, no obstante la ausencia de normatividad, para la

Sala es claro que el análisis de legalidad puede hacerse frente a los principios constitucionales que informan los derechos que otorga la carrera. Sobre este punto la Corte Suprema de Justicia tuvo la oportunidad de ocuparse, como se lee en el fallo de abril 13 de 1970, M.P. dr. Luis Sarmiento Buitrago, al juzgar la constitucionalidad del artículo 49 del decreto 2400 de 1968. Dijo la Corte: “…es verdad que las previsiones constitucionales que consagran la carrera administrativa, la estabilidad y el derecho al ascenso, serían fácilmente burladas si para eliminar de dicha carrera a un empleado, bastaría acudir al expediente de declarar su cargo de libre nombramiento y remoción. Aquí hay también una determinación del Estado, a la que éste tiene derecho, pero ajena a la voluntad del funcionario, que mediante el cumplimiento de un estatuto había adquirido una situación definida dentro de la carrera. “Sin embargo, contrariamente al texto y espíritu de la Carta, que garantiza la permanencia o estabilidad dentro de la carrera, salvo por faltas personales o de servicio, como tantas veces se ha repetido, el artículo 49 del Decreto 2400 no sólo procura la remoción del funcionario, por acto unilateral del Estado, en razón del cambio en la forma de nominación, sino que, sin hecho o culpa suya dispone también su expulsión de la carrera, la pérdida de la situación adquirida dentro de ella, borrando simultáneamente el tiempo de servicio activo, o sea el factor antigüedad, constitucionalmente protegido, que con el mérito o competencia garantizan el derecho al ascenso. Por este

procedimiento, para cortar una carrera, para negar el ascenso legítimamente ganado, bastaría declarar de libre nombramiento y remoción un cargo dado…” Los razonamientos que hizo la Corte Suprema de Justicia, son perfectamente aplicables al caso en litigio frente a la norma del artículo 125 de la Constitución Política de 1991 y constituyen suficiente argumento para declarar la nulidad del párrafo final del instructivo, pues la interpretación que hizo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la situación de carrera de los empleados allí señalados, no es correcta, como quiera que no puede modificarse el status de carrera de un funcionario, por circunstancias que no provienen de su voluntad, sino de la acción del Estado. La anterior declaración, no obsta para que advierta la Sala que el examen sobre la pérdida de los derechos de carrera de los funcionarios que desempeñan los cargos que por virtud de la ley estatutaria pasaron a ser de libre nombramiento y remoción, le corresponde a la autoridad competente, según la situación particular que presente el empleado frente a las normas que gobiernan la carrera judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A DECLARASE LA NULIDAD del siguiente aparte de la Circular No. 015 de agosto 28 de 1996 proferida por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: “En consecuencia, quienes se encontraban con anterioridad a la expedición de la Ley 270 citada, inscritos en dicho cargo en el

escalafón de la carrera judicial, no conservan su vinculación en el régimen de carrera ni los derechos que de él emanan”. NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda. Archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).-

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA CLARA FORERO DE CASTRO

Ausente

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MIRYAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc