CE-SEC2-EXP1998-N16028

CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen Aplicable / NORMA LEGAL - Derogatoria Tácita / PERDIDA DE LA

FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO - Desaparecimiento del Fundamento Jurídico En el plenario consta que el decreto 791 del Alcalde fue expedido el 22 de septiembre de 1988 y que la demanda fue presentada el 26 de agosto de 1993. Es decir, que cuando el actor intentó su acción de simple nulidad ya el Acuerdo No 12 de 1987 había perdido toda su vigencia por virtud del decreto 1421 del 21 de julio de 1993, siendo del caso reiterar que para ese entonces la norma rectora de la carrera administrativa de los servidores del Distrito Capital era, y hoy lo sigue siendo, la ley 27 de 1992. Ahora bien, considerando que el acto acusado se dictó con fundamento en el acuerdo No 12 de 1987 del Concejo de Bogotá, el cual, según se ha visto resultó derogado tácitamente por el artículo 126 del decreto 1421 de 1993, fuerza es reconocer que el acto cuestionado perdió también toda vigencia jurídica dentro del derecho positivo que lo acogía.

CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL

• Régimen Aplicable / SERVIDORES DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen

disciplinario Aplicable / CARRERA ADMINISTRATIVA - Administración y Vigilancia / COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - Facultades Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá,

sin perjuicio de las situaciones jurídicas constituidas por dicho Acuerdo. Por consiguiente, los empleados del distrito Capital, tanto a nivel central como descentralizado deben regirse por la ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios. En materia Disciplinaria, a dichos empleados les son aplicables las disposiciones del decreto ley 1421 de 1993 y, en lo no previsto en esta norma, las de la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985. El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Concejo Distrital del Servicio Civil perdieron competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital, por mandato del artículo 126 del Decreto Ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional de Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Constitución y 12 a 14 de la ley 27 de 1992. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital.

NOTA DE RELATORIA: La Sala en caso sub lite acoge los planteamientos expuestos en la consulta 586 de abril 15 de 1994 M.P. Doctor JAVIER HENAO

HIDRON.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA

Santafé de Bogotá, D.C. marzo diecinueve (19) de mil novecientos noventa y ocho

(1998).- Radicación número: 16028

Actor: JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA Demandado: SANTAFE DE BOGOTA, D-CReferencia: AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 19 de noviembre de 1996, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda formulada por el señor José María Del Castillo Abella contra el artículo 1º del decreto 0791 del 22 de septiembre de 1988 expedido por el Alcalde mayor de

SANTAFE DE BOGOTA, D.C.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del artículo 1º del decreto 791 del 22 de septiembre de 1988 proferido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., mediante el cual se determina que serán de libre nombramiento y remoción en la Secretaría de Gobierno, los bomberos asesores I, Grado 17 y II, Grado 18 de la Dirección de la Secretaría. Como hechos que sustentan la pretensión del actor se narran los siguientes: “1. En ejercicio de las facultades que le confirió el artículo 197 de la constitución Nacional de 1886 y el artículo 13, numeral 12 del Decreto - Ley 3133 de 1968 el Honorable consejo del Distrito Especial de Bogotá, expidió el acuerdo número 12 de 1987 “ por el cual se adopta la carrera Administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá . “2. En el artículo 1º del citado acuerdo se señaló que tenía como

objeto”...establecer el sistema de administración de personal, de los empleados públicos civiles que prestan sus servicios en la Administración Central del Distrito Especial de Bogotá y organizar el régimen de la carrera administrativa. “3. En el primer parágrafo del citado artículo se estableció que “ ( sic ) La Expresión “ Administración Central “ comprende: El concejo, la personería, la Contraloría y la Tesorería, la Alcaldía Mayor, las secretarías, el servicio de salud de Bogotá, los Departamentos Administrativos y los Fondos Rotatorios de estas dependencias. ( El subrayado no es del texto ) “4. Ahora bien, con base en las anteriores disposiciones, el artículo 33 del acuerdo ya mencionado señaló que “ Pertenecen a la Carrera Administrativa, la totalidad de los cargos de la Administración Central del Distrito Especial, el Concejo, la personería, la Contraloría y la Tesorería...”, y a renglón seguido señaló los cargos que estarían exceptuados al principio general, o sea , aquellos que no pertenecerían a la Carrera Administrativa. “5. En el parágrafo del artículo señalado se dijo que “ pertenecen al régimen de Carrera Administrativa los cargos correspondientes a los Servicios de Tránsito y Transportes, Bomberos y Vigilancia de cárceles... , ( subrayado). “6. Finalmente, el tanteas veces citado acuerdo 12 faculto al Alcalde Mayor de Bogotá por el término de 6 meses para organizar el Departamento administrativo del Servicio Civil Distrital y para efectuar los traslados y adiciones presupuestales necesarios para su funcionamiento ( artículo 73 ).

“7. No obstante, lo anterior el señor Alcalde Mayor de Bogotá, diciendo hacer uso de las facultades que le confirió el acuerdo 12 de 1987, expidió el Decreto número 0791 del 22 de Septiembre de 1988 “ Por el cual se establece cargos de libre nombramiento y remoción en la secretaría de Gobierno del Distrito Espacial ( sic ) de Bogotá”. “8. En este acto administrativo, el señor Alcalde Mayor en la parte considerativa ( sic ) expresó que “ ... en ejercicio de la facultad reglamentaria que concede el anterior acuerdo, es necesario determinar exactamente que funcionario ( sic ) de la Secretaría de Gobierno se incluyen en las excepciones de la Carrera Administrativa consagrada en el artículo 33”, y por tanto en el artículo primero dispuso que eran de libre nombramiento y remoción los cargos de ASESOR I y II, Grados 17 y 18 del cuerpo de Bomberos de Santafé de Bogotá. “9. Con la expedición del acto acusado, entonces, se han violado de manera clara y diafana ( sic ), disposiciones legales de orden superior, tal y como se explica a continuación “. NORMAS VIOLADAS Artículo 62 y 197 numeral 1º de la Constitución de 1886; artículo 13 numeral 12º del decreto ley 3133 de 1968; parágrafo del artículo 2 de la ley 27 de 1992; articulo 12 numerales 21 y 126 del decreto - ley 1421 se 1993. LA SENTENCIA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda. Al efecto hizo

primero un recuento de lo expuesto por el actor. A continuación transcribió la parte pertinente del acto acusado y del Acuerdo No 12 de 1987 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá. Después transcribió lo pertinente de un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil atinente a la potestad exclusiva del Congreso para dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar, tanto a nivel nacional como regional y local, según voces del artículo 76, ordinal 10 de la anterior Carta. Que por tanto el Concejo de Bogotá no podía establecer la carrera administrativa en el Distrito Especial de Bogotá. Siendo entonces inconstitucional el Acuerdo No 12 de 1987, y por ende inaplicable. Luego añade el a quo: “Al no poder ser aplicado el multicitado Acuerdo 12/87, única norma estimada como violada, no puede tener vocación de prosperidad la pretensión anulatoria del Decreto 791/88, Decreto que se encuentra derogado en virtud a que en el Estatuto Orgánico de Bogotá -Decreto Ley 1421/93se consagra que la carrera administrativa de los empleados Distritales se regirá por lo dispuesto en la ley 27 de 1992.” (fl. 76). EL RECURSO La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Al respecto puso de presente la contradicción existente entre el fallo y lo expresado por el mismo Tribunal en sentencia del 28 de junio de 1996, expediente 94-36531, donde se dijo: “Ahora bien, en criterio para esta sala, las irregularidades en la

expedición del acuerdo 12 de 1987, fueron purgadas con la expedición de la ley 27 de 1992, en especial con el parágrafo del artículo 2º al darle plena aplicabilidad el Congreso de la República a las normas de carrera en el Distrito Especial de Bogotá, acuerdo 12 de 1987 y sus normas complementarias, en todo aquello que la misma ley no modifique en forma expresa.” (fl.87). A continuación cita un pasaje de lo dicho por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de abril de 1996, expediente 11700, M.P. Dr. Carlos A. Orjuela Góngora, que al punto dice: “ Por último, debe ponerse de presente que el Acuerdo No 12 de 1987 y el Decreto 0281 de 1988, del orden Distrital, que son los soportes de los actos proferidos para inscribir en carrera a la actora , no han sido invalidados jurídicamente”. Que por tanto el argumento del Tribunal carece de sustento fáctico y jurídico. Luego insiste en que el Acuerdo No 12 de 1987 se expidió en ejercicio de facultades constitucionales y legales, acto que circunscribió dentro de los cargos de carrera administrativa los correspondientes a los servicios de Bomberos. Que contrariando estas previsiones el Alcalde determinó como de libre nombramiento y remoción los cargos de Asesor I y II del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. Que el Alcalde se desvió de sus atribuciones reglamentarias, toda vez que las facultades a él otorgadas por el Acuerdo No 12

de 1987 apuntaban hacia la organización del Servicio Civil Distrital y los correspondientes traslados presupuestales que implicara tal dependencia. CONSIDERACIONES El fondo del asunto planteado gira básicamente en torno al tema de la carrera administrativa del Distrito Especial de Bogotá, hoy Distrito Capital. Al respecto se tiene: La Constitución Política al referirse al régimen que habría de gobernar los cargos de carrera dispuso en el artículo 125: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. “Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. “El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. “En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.” (resalta la Sala). Obsérvese cómo ésta norma, preservando la preeminencia de la Carta, defiere expresamente a la ley la competencia para regular los temas propios de la carrera administrativa. Obviamente, al decir ley se refirió primeramente al Congreso de la República como órgano legislativo, y sólo de

manera subsidiaria y temporal autorizó al Presidente para los mismos efectos, según voces del artículo transitorio 21 ibídem, que expresa: “Las normas legales que desarrollen los principios consignados en el artículo 125 de la Constitución serán expedidas por el congreso dentro del año siguiente a su instalación. Si en este plazo el congreso no las dicta, el presidente de la república queda facultado para expedirlas en un término de tres meses.” En el mismo sentido el artículo transitorio 41 de la Carta preceptuó: “Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el distrito capital de Santa Fe de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes.” Considerando que el Congreso no expidió la ley de que trata el anterior artículo el Presidente profirió el decreto 1421 del 21 de julio de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.” De acuerdo con lo anterior el tema de la Función Pública no es de exclusiva circunscripción constitucional, toda vez que el Congreso de la República tiene amplia competencia para regular lo atinente a las carreras de los servidores públicos, incluidas las de carácter especial. Al respecto concurre también el numeral 23 del artículo 150 de la Carta. Adicionalmente se puede anotar que en la Constitución no milita prohibición alguna que inhiba al legislador para darle el carácter de especial a carreras diferentes de las estipuladas en élla. Sobre este

particular expresó el Consejo de Estado: “De manera que si bien la función pública es regulada directamente por la Constitución en sus aspectos fundamentales, ella misma defiere a la ley la determinación de los requisitos y condiciones para acceder a los cargos de carrera así como la posibilidad de otorgar carácter especial a alguna o algunas carreras. En este último aspecto, aunque la ley suprema confiere ese carácter especial a ciertas carreras (la judicial, la militar, la de las contralorías, la de la procuraduría y la de la fiscalía), ello no es óbice para que la ley ordinaria a su turno pueda otorgar, también, condición especial a determinada carrera.”1 A continuación la Sala debe ocuparse del tema concerniente a la clase de carrera administrativa que corresponde a los servidores del Distrito Especial de Santafé de Bogotá. Al efecto resulta muy conveniente transcribir lo manifestado en el prenotado concepto: “La ciudad de Bogotá, capital de la República y del departamento de Cundinamarca, desde la expedición del decreto legislativo 3640 de 1954, dictado en desarrollo del Acto Legislativo número 1 de 1945, comenzó a tener un régimen jurídico especial, distinto al de los restantes municipios del país. “Empero, el tema específico relacionado con la carrera administrativa apenas empezó a incidir en la organización del personal vinculado al nivel nacional del Estado, cuando el Gobierno decidió impulsar el mandato constitucional respectivo, proveniente del constituyente de 1957, mediante la expedición de los decretos 2400 y 3074 de 1968. Fue entonces cuando el nuevo estatuto orgánico de Bogotá o decreto-ley 3133 del mismo año,

simultáneamente quiso que en la capital del país rigiera también la carrera administrativa, pero confiriendo el poder regulador al Concejo Distrital de esa ciudad. “Aquel mandato legal encontró desarrollo en el Acuerdo 12 de 1987, “por el cual se adopta la Carrera Administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá.” 1 C. de E. Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No 586 del 15 de abril de 1994, M.P. Dr. Javier Henao Hidrón. “Vigente la carrera administrativa en los niveles nacional y distrital en la forma como suscintamente (SIC) se deja expuesto, el legislador de 1992 decidió ampliar su cobertura a los niveles departamental y municipal y, para el efecto, dictó la ley 27 del mismo año, en la cual remitió a los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, así como a sus complementarios posteriores (las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987), con el fin de que sus disposiciones rigieran igualmente en las administraciones seccionales y locales. Pero de este sistema jurídico exceptuó, de modo expreso, a Bogotá, al señalar que los empleos del distrito capital, “continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987…” (ibídem, art. 2º parágrafo). “Por último, la necesidad de adaptar el estatuto orgánico de Bogotá, proveniente del año de 1968, a los nuevos preceptos de la Carta Política de 1991, llevó al constituyente de este último año a

consignar la siguiente disposición transitoria: “ART. 41. Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución , el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322. 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes.” “Fue entonces cuando, transcurrido el plazo de dos años sin que el Congreso ejerciera sus funciones en la materia mencionada en el artículo transcrito, el Gobierno procedió a expedir el estatuto contentivo del régimen especial para Bogotá, mediante el decreto 1421 de 21 de julio de 1993; al tratar el tema concerniente a carrera administrativa, consignó su voluntad en los siguientes términos textuales: “ART. 126. Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la ley 27 de 1992 en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias.” (inciso segundo). “La Sala considera que el anterior mandato del legislador extraordinario de 1993, en materia de carrera administrativa, tiene para el Distrito Capital de Bogotá un doble significado: “a. Amplía la cobertura de la carrera administrativa. Esta carrera, que venía aplicándose únicamente a la administración central por voluntad del estatuto orgánico del año 1968 y del Acuerdo 12 de 1987, en lo sucesivo comprenderá también el sector descentralizado compuesto por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos (decreto-ley 1421 de 1993, art. 54). Y,

“b. Remite a la ley 27 de 1992, con el fin de que en la organización administrativa de Bogotá sean aplicadas sus disposiciones “en los términos allí previstos”, y además “sus disposiciones complementarias.” “La Sala estima que, mientras la voluntad del Congreso (legislador ordinario) al expedir la ley 27 de 1992 sobre carrera administrativa, consistió en prorrogar la vigencia del Acuerdo 12 de 1987, mediante el cual se regulaba un sistema especial de carrera para la administración central distrital, la intención del Gobierno Nacional (legislador extraordinario), expresada mediante la expedición del decreto-ley 1421 de 1993, fue precisamente la contraria: Que la carrera administrativa en el Distrito Capital se rigiera, tanto en el sector central como en el descentralizado, por las normas previstas en la ley 27 de 1992 y en sus disposiciones complementarias. “En tal forma, no solamente quedó derogado el parágrafo del art. 2º de esa última ley sino que perdió toda vigencia el Acuerdo Distrital número 12 de 1987, expedido con fundamento en el decreto-ley 3133 de 1968, a su vez dictado por el Gobierno en una época en que la Constitución otorgaba a la ley la atribución de “dictar las normas correspondientes a la carrera administrativa” (Constitución de 1886, art. 76, numeral 10). “Como consecuencia, la nueva ley sobre carrera administrativa para las administraciones nacional, departamental, distrital y municipal (ley 27 de 1992), que había exceptuado de su cobertura los regímenes especiales de carrera y de manera expresa, el

régimen para el Distrito Capital contenido en el Acuerdo 12 de 1987, amplía su campo de aplicación a Bogotá por mandato del decreto-ley 1421 de 1993 o estatuto especial para dicha ciudad. “De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. El artículo 126 del decreto-ley 1421 de 1993 derogó el parágrafo del artículo 2º de la ley 27 de 1992. “2. Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la

carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, sin perjuicio de las situaciones jurídicas constituidas por dicho Acuerdo. Por consiguiente, los empleados del Distrito Capital, tanto del nivel central como del descentralizado, deben regirse por la ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios. “En materia disciplinaria, tal como lo sostuvo la Sala en reciente consulta, a dichos empleados les son aplicables las disposiciones del decreto-ley 1421 de 1993 y, en lo no previsto en esta norma, las de la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985. “3. El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Consejo Distrital del Servicio Civil, perdieron competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital, por mandato del artículo 126 del decreto-ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Constitución y 12 a 14 de la ley 27 de 1992.

“4. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital.” El anterior pronunciamiento lo hace suyo esta Sala, remarcando a la vez que el decreto 1421 de 1993 contiene el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, de cuyo tenor y mandato se desprende diáfanamente que la carrera administrativa de los servidores del Distrito Capital es de carácter ordinario. En el plenario consta que el decreto 791 del Alcalde fue expedido el 22 de septiembre de 1988 y que la demanda fue presentada el 26 de agosto de

1993. Es decir, que cuando el actor intentó su acción de simple nulidad ya el Acuerdo No 12 de 1987 había perdido toda vigencia por virtud del decreto 1421 del 21 de julio de 1993, siendo del caso reiterar que para ese entonces la norma

rectora de la carrera administrativa de los servidores del Distrito Capital era, y hoy lo sigue siendo, la ley 27 de 1992. Ahora bien, considerando que el acto acusado se dictó con fundamento en el Acuerdo No 12 de 1987 del Concejo de Bogotá, el cual, según se ha visto resultó derogado tácitamente por el artículo 126 del decreto 1421 de 1993, fuerza es reconocer que el acto cuestionado perdió también toda vigencia jurídica dentro del derecho positivo que lo acogía. Consecuentemente, la Sala considera que las pretensiones del actor están llamadas a prosperar, por lo cual habrá pretensiones del actor están llamadas a prosperar, por lo cual habrá de revocarse la sentencia de primer grado

declarando en su lugar la nulidad deprecada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revócase la sentencia del 19 de noviembre de 1996, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda instaurada por José María del Castillo Abella contra el artículo 1º del decreto 791 del 22 de septiembre de 1988, proferido por el Alcalde Mayor del

Distrito Especial de Bogotá.

2. Declárase la nulidad del artículo 1º del decreto 791 del 22 de septiembre de 1988, proferido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, en la parte correspondiente a los cargos de:

Asesor II, Grado 18, y Asesor I, Grado 17.

NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE

AL TRIBUNAL DE ORIGEN. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO

DE ESTADO.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 19 de marzo de 1.998.

JAVIER DIAZ BUENO

SILVIO ESCUDERO CASTRO CARLOS A ORJUELA GONGORA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria