CE-SEC2-EXP1998-N8069

CONGRESO DE LA REPUBLICA - Régimen Excepcional de Pensión de Jubilación / PENSION DE JUBILACION DE EMPLEADO DEL CONGRESOTope El decreto 1076 de 1992, consagratorio de un régimen excepcional de pensión de jubilación para los empleados del Congreso Nacional, no contiene ninguna disposición que haga referencia al tope máximo del monto de esta prestación. Sólo regula, en una forma propia y particular, los requisitos relacionados con la edad y la manera cómo debe establecerse el valor de la citada pensión, lo cual implica que las regulaciones de carácter general que gobiernan otros aspectos atinentes al reconocimiento de la mencionada prestación social, continuarán aplicándose por el Fondo demandante. Es decir, que éste no puede apoyarse válidamente en el decreto 1076 de 1992 para omitir el cumplimiento del artículo 2o. de la ley 71 de 1988, porque estas reglas sobre el valor máximo de las pensiones de jubilación a reconocer por cualquier entidad de previsión social pública o privada o por cualquier empleador, regulado en dicha ley, no fueron modificadas en absoluto por el citado decreto, que se repite, contiene normas excepcionales en cuanto a la edad y al lapso en que debe promediarse el 75o/o del salario devengado por el beneficio. Ahora bien, no es dable admitir como lo estima el curador ad litem, que porque en el acuerdo 26 de 1986 de la Junta Directiva del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no se haya fijado límite al monto de las pensiones que reconociera, no es dable aplicar al sub

lite la ley 71 de 1988, porque ello equivaldría a que con base, en un estatuto jerárquicamente inferior dentro de la pirámide normativa, se desconocía el mandato inequívoco del artículo 11 de la referida ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION B

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 8069

Actor: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA

REPUBLICA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó que se declare la nulidad de la resolución número 710 que expidió el 27 de agosto de 1992, por medio de la cual reconoció al señor Luciano Villada Castaño el derecho a disfrutar de una pensión de jubilación en cuantía de Un Millón Quinientos Sesenta y Siete Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco Pesos con 38/100 (1.567.855,38) cuyo pago se efectuaría a partir del día siguiente en que se produjera su desvinculación definitiva del servicio oficial, retiro que se dispuso por medio de la resolución número 521 del 15 de julio de 1992.

Se expresa en el libelo que el acto acusado, expedido con base en el decreto 1076 de 1992, - que en el inciso 2° del artículo 1° estableció que el monto de la pensión de jubilación para los empleados del Congreso Nacional que se pensionaran acogiéndose a lo preceptuado en el inciso 1° ibídem, tendrían derecho a la pensión ordinaria de jubilación, equivalente al 75% del salario promedio devengado en los últimos seis meses de servicio -, fijó el valor de la pensión del señor Villada Castaño en la suma mencionada, pero que al hacerlo así no se tuvo en cuenta que de acuerdo con el artículo 2° de la ley 71 de 1988 el valor de esa prestación social no podía superar el monto de 15 veces el salario mínimo legal mensual vigente, lo cual implicaba que el valor de la mesada de la pensión reconocida a dicho señor, no podía ser superior a Novecientos Setenta y Siete Mil Ochocientos Cincuenta Pesos ($977.850.oo). Refuerza lo anterior acotando que el artículo 18 de la ley 4 de 1992, facultó al Gobierno Nacional para establecer, por una sola vez, el retiro compensado de los empleados del Congreso pudiendo comprender el mismo, indemnizaciones por concepto de pago de salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales y pensiones de jubilación; que en desarrollo de esa facultad, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1076 del 26 de junio de 1992, en el cual se estableció a nivel de pensiones un plan con criterio evidentemente contrario al que orienta el régimen ordinario para el sector público, ya que no solo

consagró la reducción del tiempo para acceder a la pensión, pues se requería únicamente haber completado, a la terminación del período o a la fecha de la publicación del decreto, un tiempo de servicios continuo o discontinuo al Congreso de la República, igual o superior a 19 años, o haber cumplido 18 años y medio de servicio al Congreso y un año adicional en cualquier entidad oficial, sino que dispuso el acceso a esa prestación social en tales condiciones, sin tener en cuenta la edad del beneficiario. Y continúa acotando que en dicho decreto no se trató lo referente al tope máximo del valor de las pensiones de jubilación, establecido en el artículo 2° de la ley 71 de 1988 al que se hizo mención, y que a pesar de que el citado decreto contiene excepciones al régimen pensional ordinario, no puede omitirse que sólo por omisión no previó ninguna excepción en esta materia; de suerte, que las reglas contenidas en dicha norma legal son aplicables, de conformidad con la ley 153 de 1987 que preceptúa que a falta de norma específica, deben aplicarse las de carácter general que regulan la materia. Por último señala que ni atendiendo a sus objetivos, ni del texto del decreto 1076 de 1992 se puede colegir que fue intención del legislador suprimir los topes máximos de las pensiones reconocidas con fundamento en el mismo, “por cuanto el artículo 18 de la Ley 4ª. de 1992, norma que desarrolló el aludido decreto, solo facultó al Gobierno Nacional para estudiar las alternativas que pudieran facilitar la desvinculación masiva de la planta de personal que en ese entonces laboraba para el Congreso de la República; habilitándole para la

estructuración de planes de retiro compensado; y dentro de ellos, para la utilización de diversos mecanismos; uno de los cuales consistió en facilitar el acceso a las pensiones, propósito que se pretendió alcanzar : - Eliminando la edad indispensable para ello, y - Reduciendo el tiempo de servicio requerido por la ley para lograr la calidad de pensionado” (folios 45 y 46). Por providencia del 7 de junio de 1993 se dispuso la suspensión provisional de la resolución acusada (folios 49 a 57), y en virtud del fallecimiento del demandado, señor Luciano Villada Castaño, por auto del 5 de octubre de 1993, se ordenó la interrupción del proceso a la luz de lo ordenado en el numeral 1° del artículo 168 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el artículo 1° del decreto 2282 de 1989, y se dispuso emplazar a sus presuntos herederos, mediante el trámite establecido en el artículo 318 de la misma codificación, con el fin de que se apersonaran del proceso y recibieran notificación personal del auto admisorio de la demanda, en defecto de lo cual, se les designaría curador al litem (folios 94 y 95). Cumplido el trámite de los emplazamientos y no habiendo comparecido al proceso los presuntos herederos del demandado a recibir la mencionada notificación, por providencia del 7 de diciembre de 1993, se les nombró como curador ad litem al doctor Gaspar Caballero Sierra (folio 84), a quien debidamente posesionado (folio 87), se le hizo entrega de copia de la demanda y sus anexos y del auto admisorio de la misma (folio 87); providencia

contra la cual interpuso recursos de reposición a fin de obtener la revocación de la orden de suspensión de la resolución demandada (folios 88 y 89), recurso que fue denegado por proveído del 18 de marzo de 1994. El curador ad litem al contestar la demanda (folios 90 y 91) se opuso a las pretensiones de la misma, aduciendo que el decreto reglamentario 1436 de 1985, mediante el cual se reguló lo relativo al Fondo de Previsión Social del Congreso, en su artículo 2° prevé que lo concerniente a las prestaciones sociales se regularían por los reglamentos generales expedidos al efecto por la Junta Directiva del Fondo con aprobación del Gobierno; que en tal virtud dicha Junta dictó el acuerdo 26 de 1985, que en su artículo 20, en el cual fijó los requisitos exigidos a los empleados del Fondo y del Congreso de la República para acceder a la pensión de jubilación, no consagró ningún límite en relación con el monto máximo de esa prestación para esos servidores, y que por lo tanto, debe concluirse que la pensión de jubilación para ellos, se liquidará con base en los factores señalados en el artículo 18 ibídem, sin tener en cuenta máximo alguno. Por último señala, “que la ley 71 de 1988 hace referencia a los servidores públicos en general, mas no a los que tienen un régimen especial, como son los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público” (folio 91). CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Tercera delegada en lo Contencioso, opina que no es procedente declarar la nulidad del acto enjuiciado, por cuanto siendo

los decretos 1076 de 1992 y el acuerdo 26 de 1985 estatutos de carácter especial, de conformidad con el artículo 5° de la ley 57 de 1987, son de preferente aplicación frente a las de carácter general, como lo es la ley 71 de 1988, cuya aplicación se echa de menos en el libelo. Cumplido el trámite de ley, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES La entidad demandante, como se ha señalado, cuestiona la resolución 710 de 1992 por la cual reconoció al señor Luciano Villada Castaño la pensión de jubilación, porque al fijar el monto de la misma no tuvo en cuenta que el artículo 2° de la ley 71 de 1988 establecía un tope máximo a las pensiones reconocidas a los servidores públicos. La aludida prestación se reconoció con base en lo previsto en el decreto 1076 de 1992, por el cual se dictaron normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional y otras disposiciones en materia de prestaciones sociales, en cuyo artículo 3° se dispuso : “Los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, que a la fecha de publicación del presente decreto o a la terminación de su período tuvieren un tiempo de servicio igual o superior a 19 años continuos o discontinuos con esta Corporación, tendrán derecho a la pensión de jubilación cualquiera que sea la edad. Los empleados que se pensionen acogiéndose a este régimen tendrán derecho a la pensión de jubilación ordinaria del setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio

devengado en los últimos seis meses de servicio.

PARAGRAFO: Los empleados que a la publicación del presente decreto o a la terminación de su período tuvieren dieciocho (18) años y seis (6) meses de servicios continuos o discontinuos al servicio del Congreso y hayan servido durante un (1) año en cualquier otra entidad del Estado, tendrán derecho a la pensión de jubilación de que trata el presente artículo” (folios 26 y 27)..

Según se desprende de la resolución acusada (folios 22 a 24) al señor Villada Castaño, quien laboró en la Cámara de Representantes durante más de 22 años - 1° de abril de 1970 al 31 de julio de 1992 -, se le liquidó el valor de su pensión con base en el artículo 3° del decreto 1076 de 1992, ésto es, en una suma equivalente al 75% de lo devengado en el último semestre en que estuvo vinculado a esa entidad. De ahí que el monto de la misma ascendiera a Un Millón Quinientos Sesenta y Siete Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco Pesos con 38/100 ($1.567.855.38), cantidad que efectivamente supera los Novecientos Noventa y Siete Mil Ochocientos Cincuenta Pesos ($997.850.oo), valor igual a 15 veces el salario mínimo legal vigente a la sazón, el cual fue fijado mediante el decreto 2867 del 21 de diciembre de 1991 en Sesenta y Cinco Mil Ciento Noventa Pesos ($65.190.oo) (folio 85). Habrá de establecerse entonces, si por lo anterior - superar el monto de la pensión a 15 veces el valor del salario mínimo legal -, el acto

enjuiciado amerita ser infirmado, como lo reclama la entidad demandante, aduciendo lo normado en el artículo 2° de la ley 71 de 1988, que reza : “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales. Parágrafo. El límite máximo de las pensiones, sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de la presente ley”. El campo de aplicación de esta ley fue determinado en el artículo 11 de la misma así : “Esta ley y las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4 de 1976, 44 de 1980, 33 de 1985, 113 de 1985 y sus decretos reglamentarios, contienen los derechos mínimos en materia de pensiones y sustituciones pensionales y se aplicaran en favor de los afiliados de cualquier naturaleza de las entidades de previsión social, del sector público en todos sus niveles y de las normas aplicables a las entidades de previsión del sector privado, lo mismo que a las personas naturales y jurídicas, que reconozcan y paguen pensión de jubilación, vejez e invalidez”. Es claro entonces que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, al reconocer la pensión de jubilación, hallándose en vigencia de la ley 71 de 1988, debía sujetarse a sus mandatos, si se tiene en cuenta que no existía disposición legal que la exceptuara de ello. En efecto, el decreto 1076 de 1992, consagratorio de un

régimen excepcional de pensión de jubilación para los empleados del Congreso Nacional, no contiene ninguna disposición que haga referencia al tope máximo del monto de esta prestación. Sólo regula, en una forma propia y particular, los requisitos relacionados con la edad y la manera cómo debe establecerse el valor de la citada pensión, lo cual implica que las regulaciones de carácter general que gobiernan otros aspectos atinentes al reconocimiento de la mencionada prestación social, continuarían aplicándose por el Fondo demandante. Es decir, que éste no puede apoyarse válidamente en el decreto 1076 de 1992 para omitir el cumplimiento del artículo 2° de la ley 71 de 1988, porque estas reglas sobre el valor máximo de las pensiones de jubilación a reconocer por cualquier entidad de previsión social pública o privada o por cualquier empleador, regulado en dicha ley, no fueron modificadas en absoluto por el citado decreto, que se repite, contiene normas excepcionales en cuanto a la edad y al lapso en que debe promediarse el 75% del salario devengado por el beneficiario. Ahora bien, no es dable admitir como lo estima el curador ad litem, que porque en el acuerdo 26 de 1986 de la Junta Directiva del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no se haya fijado límite al monto de las pensiones que reconociera, no es dable aplicar al sub lite la ley 71 de 1988, porque ello equivaldría a que con base, en un estatuto jerarquícamente inferior dentro de la pirámide normativa, se desconocía el mandato inequívoco del artículo 11 de la referida ley. La Sala había fijado su criterio sobre el tema al suspender el

acto acusado, en los siguientes términos : “Mediante la ley 4ª. De 1992 se facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre éstos, los del Congreso, lo mismo que para establecer, por una sola vez, el plan de retiro, el cual debe comprender, indemnizaciones por concepto de pago de salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales y/o pensiones de jubilación. En ejercicio de dichas facultades el Gobierno Nacional profirió el decreto 1076 de 1992, estableciendo en el artículo 3º. lo siguiente: “Los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional que a la fecha de publicación del presente decreto o a la terminación de su período tuvieren un tiempo de servicio igual o superior a 19 años continuos o discontínuos con esta Corporación, tendrán derecho a la pensión de jubilación cualquiera que sea la edad. “Los empleados que se pensionen acogiéndose a este régimen tendrán derecho a la pensión de jubilación ordinaria del setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado en los últimos seis meses de servicio”. Así, el Gobierno redujo el tiempo de servicio para acceder a la pensión de jubilación, abolió el requisito de cumplir determinada edad para ello y redujo el tiempo para estimar la base de liquidación de la prestación con base en lo devengado durante los últimos 6 meses de servicio y no durante los últimos 12 meses. Con base en el decreto en comentario y por tener el requisito de tiempo de servicios, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por medio de la resolución No.

0710 de 27 de agosto de 1992 (fl. 22), ahora demandada, reconoció a Luciano Villada Castaño una pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente a $1.567.855.38 efectiva a partir del día siguiente de su desvinculación del servicio como Secretario General de la Cámara de Representantes. La cuantía de la mesada pensional la obtuvo el Fondo de Previsión Social después de sumar lo devengado por Luciano Villada Castaño, que arrojó un total de $2.090.473.85 y derivar de éste el 75% que dio el monto ya dicho, sin reparar en tope alguno. De esta suerte, si bien es cierto que el decreto 1076 de 1992 no estableció tope alguno para estimar el monto de las pensiones, también es cierto, que la ley 71 de 1988 en su artículo 2º. Estableció, que: “ Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” (Subraya la Sala). Como se ve, al emplear el legislador la expresión ninguna pensión, se refiere desde luego a todas, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales, que no es el caso del asunto sub lite. En consecuencia, el decreto 1076 de 1992 hay que interpretarlo y aplicarlo en concordancia con el artículo 2º. De la ley 71 de 1988 en cuanto al tope señalado para

estimar el monto de las pensiones a que se refiere. En el caso de autos, al hacer la liquidación de la mesada pensional de Luciano Villada Castaño no se tuvo en cuenta el límite establecido en el art. 2º. de la ley 71 de 1988 y se sobrepasó así el monto que se obtiene de multiplicar el salario mínimo legal de $65.190.oo vigente en el momento (fijado por el decreto 2867 de 21 de diciembre de 1991) por 15, lo que arroja la cantidad de $997.850.oo que sería el tope máximo de la mesada pensional que debió reconocerse a Luciano Villada Castaño” (folios 52 a 55). Resta aclarar, en primer término, que únicamente procede la anulación parcial de la resolución 710 de 1992, es decir, de ella se infirmará lo relacionado con el monto de la pensión de jubilación reconocida al señor Luciano Villada Castaño, más no la decisión de reconocer a su favor la aludida prestación, por cuanto ella se ajusta a derecho, toda vez que el mencionado señor cumplía los requisitos de edad y de tiempo de servicios exigidos al efecto por el ordenamiento jurídico y, en segundo lugar, que la determinación comentada se impone únicamente porque la modificación del artículo 2° de la ley 71 de 1988 en que ella se fundamenta, ocurrió con posterioridad no sólo a la expedición del acto acusado - 27 de agosto de 1992 - sino al día en que por haberse retirado del servicio el señor Villada Castaño - 1° de agosto e 1992 -, la pensión de jubilación

se hizo efectiva, condición a la cual estaba sujeto su pago, según se dispuso en el artículo 1° de dicha resolución que reza : “Reconocer y pagar al señor LUCIANO VILLADA CASTAÑO, ya identificada, el derecho a disfrutar de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación en cuantía de UN MILLON QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON 38/100 MCTE., ($1.567.855.38), efectiva a partir del día siguiente a su desvinculación definitiva del servicio oficial (Artículo 8º., Ley 71/88)” (folio 24). Por tanto, el valor de la pensión de jubilación del señor Villada Castaño reconocida el 27 de agosto de 1992, no podía superar el monto de 15 veces el salario mínimo vigente en esa anualiadad. En efecto, a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993, ésto es, a partir del 23 de diciembre de 1994, en virtud de lo dispuesto en el artículo 35 de dicha ley, las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4ª de 1992 no están sujetas al límite establecido en el artículo 2° de la ley 71 de 1988. De acuerdo con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Declárase la nulidad parcial de la resolución número 710 del 27 de agosto de 1992, en cuanto fijó en Un Millón Quinientos Sesenta y Siete Mil

Ochocientos Cincuenta y Cinco Pesos con 38/100 ($1.567.855.38) el monto de la pensión reconocida al señor Luciano Villada Castaño.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL

CONSEJO DE ESTADO Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 12 de marzo de 1998.

JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria