CE-SEC2-EXP1998-N8289

ACTO GENERAL - Efectos durante su Vigencia / DECAIMIENTO DEL ACTOEfectos / DEROGATORIA EXPRESA - Efectos Tratándose, como en el sub lite, de un acto de carácter general que durante su vigencia, aunque corta, produjo efectos y pudo haber afectado situaciones jurídicas particulares y concretas, es procedente una decisión de fondo, pues el orden jurídico no lo restablece la derogatoria sino el pronunciamiento del juez anulando o declarando el acto ajustado a derecho. Lo anterior, a pesar de haberse configurado el decaimiento del acto por desaparecer su fundamento jurídico por derogación expresa del decreto 910 de 1992, en lo atinente al mismo.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la Jurisprudencia contenida en la Sentencia de 14 de enero de 1991 Exp: S-157, M.P. Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA

PADILLA DEROGATORIA DE NORMA - Efectos / PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO - Invocación de normas Para la Sala no existe duda alguna en que al ser derogado expresamente el decreto 910 de 1992 a partir del 1 de enero de 1993, el Acuerdo 033 perdió su sustento en cuanto se apoyaba en tal decreto, desapareciendo del mundo jurídico y, por tanto, dejó de ser aplicable. Pero, concretándonos a la violación del orden jurídico como causal de nulidad y a las normas invocadas como transgredidas, se tiene que las causales contempladas en el artículo 66 del C.C.A. como de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos, específicamente el numeral 2, en ningún

momento fueron erigidas como causales de ilegalidad de los mismos. SISTEMA DE EVALUACION INTEGRAL - Reglamentación / DOCENTESUniversidad Nacional No les asiste razón a los demandantes en cuanto alegan que la evaluación contenida en el Acuerdo 033 es violatoria de los artículos 41,48 y 49 del Decreto 1444 de 1992 por que su contenido no hace alusión al Comité Permanente de Puntaje cuyas pautas y criterios debían seguirse, por la sencilla razón de que el Acuerdo cuya nulidad se depreca se profirió el 24 junio de 1992 y el decreto 1444 es de Septiembre 3 del mismo año. Así las cosas, cronológicamente, resulta imposible tanto desarrollar pautas y criterios inexistentes a la fecha de su expedición como incurrir en violación de los mismos. Además se recuerda que precisamente fue el Decreto 1444 de 1992 el que derogo expresamente el Decreto 910 del mismo año, que constituía uno de los fundamentos jurídicos del Acuerdo acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y ocho. (1998) Radicación número: 8289

Actor: FELIX HOYOS LEMOS Y OTRO.

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Los ciudadanos FELIX HOYOS LEMUS Y ERNESTO CORDOBA NIETO, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo

84 del Código Contencioso Administrativo, presentaron demanda contra la Universidad Nacional de Colombia y solicitan de esta jurisdicción la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 033 de junio 24 de 1992, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia “Por el cual se reglamenta el sistema de evaluación integral para el Personal Docente de la Universidad Nacional de Colombia”. INVOCACION DE LAS NORMAS VIOLADAS: Los libelistas señalan como tales los artículos 29 y 83 de la Constitución Nacional; 2, literal c) de la ley 4ª de 1992; 66 del C.C.A.; y, 41, 48, y 49 del decreto 1444 de 1992. Argumentan que el Acuerdo 33 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional quedó sin piso legal, que perdió su eficacia y no puede aplicarse desde el momento en que desapareció, por derogación expresa, la norma a la cual debía su existencia, decreto 910 de 1992. Especifican que lo sucedido con el acto acusado corresponde a la figura del decaimiento consagrada en el artículo 66 del C.C.A., que señala los casos en que el acto pierde fuerza ejecutoria, particularmente, el numeral 2) ”Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. Afirman que lo anterior se configura cuando el decreto 1444 de 1992, a través de su artículo 52 establece que “El presente Decreto rige a partir de su publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias y a partir del 1º de enero de 1993 el Decreto 910 de 1992”, razón por la cual no se podía iniciar la

aplicación del mencionado Acuerdo sino que debían acogerse las nuevas reglas de juego que, para la misma materia, establecía el Decreto 1444 de 1992. Alegan que al abstenerse el C.S.U. de expedir un Acuerdo distinto al decaído que reflejara las exigencias del decreto 1444 de 1992 dentro del plazo señalado para tal efecto (1º de diciembre de 1992), y aplicar uno cuyos fundamentos jurídicos desaparecieron, está violando el debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política. También consideran violado el artículo 83 de la Carta, según el cual “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe” la cual no existe en el C.S.U. cuando a sabiendas mantiene la vigencia y aplicación de un Acuerdo sin fundamento jurídico. De otra parte, aducen que la reglamentación de la evaluación contenida en el acto acusado viola los artículos 41, 48 y 49 del Decreto 1444 de 1992 en cuanto ni una sóla de sus normas hace alusión al Comité Permanente de Puntaje, cuyas pautas y criterios debían seguirse. Por ultimo, manifiestan que se violó el artículo 2, literal c) de la Ley 4ª de 1992 por cuanto el Acuerdo 033 fue expedido con autoritarismo, olvidando la concertación como factor de mejoramiento de la prestación de servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo. SUSPENSION PROVISIONAL El principal argumento de la medida provisoria es el de que el acto

impugnado perdió fuerza ejecutoria porque desde antes de iniciar su aplicación, su real fundamento de derecho, o sea el decreto 910 de 1992, fue derogado expresamente por el artículo 52 del decreto 1444 del mismo año. Es decir que operó la figura del decaimiento del acto administrativo, que debe operar “ipso jure”, pero que ante la obstinación del Consejo Superior Universitario en aplicarlo no había alternativa distinta a demandarlo para que se declare la violación del artículo 66 del C.C.A. Aclara que la nulidad y la suspensión provisional debe abarcar la totalidad del acto, por cuanto forma una unidad normativa imposible de romper. Remite a la misma demanda en lo relativo a la violación de los artículos 29 y 83 de la Constitución y afirma que la violación más grave recae sobre el artículo 41 del decreto 1444 de 1992 que señala el término para que el C.S.U. de acuerdo con el estatuto de personal docente aprobara y pusiera en marcha los sistemas de evaluación de docentes, etc. La Sala, mediante auto de 13 de agosto de 1993, negó la suspensión provisional solicitada al considerar que no se vislumbraba un choque manifiesto, claro, potente, ostensible, con unas normas de carácter superior, toda vez que al momento de expedirse el Acuerdo, ahora impugnado, regía el decreto 910 de 1992 que es su base y su razón jurídica de ser, no dándose el presupuesto contemplado en el numeral 2º del artículo 152 del C.C.A. La providencia anterior fue recurrida en extenso escrito en el que resalta el

argumento de que el acto administrativo acusado de decaimiento no puede examinarse a la luz de la legalidad preexistente sino de la legalidad sobreviniente a su expedición. Por auto de 7 de febrero de 1994 la Sala confirmó la primera providencia al considerar que de acuerdo con la reforma introducida por el artículo 9º del decreto 2304 de 1989, la figura del decaimiento ha desaparecido del C.C.A., puesto que al subrogar la reforma el artículo 66, desaparece textualmente el numeral 2º tal como estaba concebido, quedando solamente por vía jurisprudencial la cabida de dicha figura, no siendo, en tal circunstancia, materia de estudio en una providencia que se ocupe de la medida provisoria de la suspensión provisional.

CONTESTACION DE LA DEMANDA: La Universidad Nacional, por medio de abogado se hizo presente en el juicio, contestó la demanda y se opone a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora, aduce, en síntesis, que el decreto 910 de 1992, derogado, no es el único fundamento jurídico del Acuerdo 33, sino que también lo son el artículo 33 del decreto 82 de 1980, el acuerdo 45 de 1986 y la ley 4ª de 1992.

Agrega que el decreto 1444 de 1992 derogó simplemente las disposiciones del acto acusado que le fueran contrarias y que las demás se encuentran vigentes. Afirma que no era necesario expedir un nuevo acuerdo sino dar aplicación al existente con las modificaciones requeridas por el decreto 1444 de 1992. Concluye, finalmente, de acuerdo con los anteriores argumentos, que no se

violó la normatividad citada como tal por la parte actora.

COADYUVANCIA

Los señores PEDRO HERNANDEZ, JOSE A. GARAVITO, FRANCISCO CEPEDA, JOSE A. BARBOSA, MARCIAL FERNANDEZ Y DAGOBERTO PINILLA, como ciudadanos en ejercicio y como miembros de la Junta Directiva de la Asociación Sindical de Profesores de la Universidad Nacional de Colombia (Presidente, Secretario, Tesorero, Fiscal, y Vocales), coadyuvan en todas sus partes la demanda que dio lugar al presente proceso. Manifiestan que efectivamente el decreto 910 de 1992 le había otorgado facultades al C.S.U. para expedir un sistema de evaluación integral del personal docente que tuviera doble función, que sirviera en los procesos de promoción y renovación de nombramientos y para repartir el puntaje representativo de salario correspondiente a la experiencia calificada, en cuyo desarrollo profirió el Acuerdo 33 de 1992. Pero que, sobrevino un proceso unificador para todas las universidades que tuvieran carácter nacional el cual se concretó con el decreto 1444 de 1992, quedando condenado a desaparecer el decreto 910 cuyas disposiciones concernían exclusivamente a la Universidad Nacional llevándose consigo el Acuerdo 33. Informan que el acto acusado fue derogado por el Acuerdo 136 de 21 de diciembre de 1993, en su artículo 10º, pero que como pudo haber producido efectos jurídicos en detrimento de algún docente, se impone una decisión de mérito.

ALEGATOS: Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión. Los actores

presentaron memorial fuera del término.

CONSIDERACIONES: Como se indicó inicialmente, se demanda el Acuerdo No. 033 de junio 24 de 1992, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia “Por el cual se reglamenta el sistema de evaluación integral para el Personal Docente de la Universidad Nacional de Colombia”.

Entre los diferentes cargos formulados se tiene que el argumento central que esbozan los demandantes contra el acto acusado es el de que perdió fuerza ejecutoria por la derogación expresa que del decreto 910 del 2 de junio de 1992 hizo el decreto 1444 del 3 de septiembre del mismo año, a través del artículo 52, a partir del 1º de enero de 1993, norma a la cual debía su fundamento jurídico. Es decir que se produjo la figura del decaimiento consagrada en el numeral 2º del artículo 66 del C.C.A. Tratándose, como en el sub-lite, de un acto de carácter general que durante su vigencia, aunque corta, produjo efectos y pudo haber afectado situaciones jurídicas particulares y concretas, es procedente una decisión de fondo, pues el orden jurídico no lo restablece la derogatoria sino el pronunciamiento del Juez anulando o declarando el acto ajustado a derecho (Jurisprudencia de Sala Plena, Exp. S-157, Consejero Ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla). Lo anterior, a pesar de haberse configurado el decaimiento del acto por desaparecer su fundamento jurídico por derogación expresa del decreto 910 de 1992, en lo atinente al mismo. Ahora, en cuanto a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos

administrativos consagrada en el artículo 66, causal 2. del C.C.A., debe observarse que dicha norma dispone: “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: …

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. …” Para la Sala no existe duda alguna en que al ser derogado expresamente el decreto 910 de 1992 a partir del 1º de enero de 1993, el Acuerdo 033 perdió su sustento en cuanto se apoyaba en tal decreto, desapareciendo del mundo jurídico y, por tanto, dejó de ser aplicable.

Pero, concretándonos a la violación del orden jurídico como causal de nulidad y a las normas invocadas como transgredidas, se tiene que las causales contempladas en el artículo 66 del C.C.A. como de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos, específicamente el numeral 2., en ningún momento fueron erigidas como causales de ilegalidad de los mismos. En consecuencia no prospera el cargo formulado por la violación de dicha disposición. En cuanto a la violación de los artículos 29 y 83 de la Constitución Política, por parte del Consejo Superior Universitario, normas que consagran el debido proceso tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas y el postulado de la buena fé al que deben ceñirse todas las actuaciones de los particulares y de las autoridades - al aplicar un Acuerdo cuyos fundamentos jurídicos desaparecieron, no constituye propiamente cargo de ilegalidad en contra

del acto acusado, sino contra las actuaciones del mencionado organismo, por lo tanto, tampoco prosperan estos cargos. No les asiste razón a los demandantes en cuanto alegan que la evaluación contenida en el Acuerdo 033 es violatoria de los artículos 41, 48 y 49 del Decreto 1444 de 1992 por que su contenido no hace alusión al Comité Permanente de Puntaje cuyas pautas y criterios debían seguirse, por la sencilla razón de que el Acuerdo cuya nulidad se depreca se profirió el 24 junio de 1992 y el decreto 1444 es de septiembre 3 del mismo año. Así las cosas, cronológicamente, resultaba imposible tanto desarrollar pautas y criterios inexistentes a la fecha de su expedición como incurrir en violación de los mismos. Además se recuerda que precisamente fue el decreto 1444 de 1992 el que derogó expresamente el Decreto 910 del mismo año, que constituía uno de los fundamentos jurídicos del Acuerdo acusado. Por último, le endilgan al Acuerdo 033 de 1992 violación del literal c) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 por no tener en cuenta la concertación como factor de mejoramiento de la prestación de servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo. Al respecto la demandada afirma que el Acuerdo fue discutido durante más de 10 meses con los profesores como consta en los ejemplares del periódico de la Universidad Nacional; en las Actas del Consejo Académico de la universidad donde tienen asiento no sólo los vicerrectores y decanos sino también el representante de los profesores; y en las Actas del Consejo Superior en el que

también tienen representación los profesores. De folios 59 a 99, 107 y 108 del expediente obran fotocopias auténticas de algunos documentos entre los que se encuentran: Carta del Rector a la Comunidad Universitaria, Saludo de bienvenida y plan de trabajo para 1992, en la que se participa de inquietudes sobre temas como el de la evaluación de profesores y reforma académica; figura el Acta No. 9 de mayo 20 de 1992 del Consejo Superior Universitario, en la que uno de los puntos tratados fue la evaluación docente, contándose entre los asistentes con un representante profesoral; Acta No. 12 de 17 de junio de 1992 del mismo Consejo, en la que se trata la evaluación cuantitativa y aparece un representante de los profesores; Acta No. 13 de 24 de junio de 1992, con representación profesoral y en la que también se trató la evaluación docente; del Consejo Académico se encuentran las Actas Nos. 01 de 26 de febrero de 1992, 02 de 20 de marzo de 1992, 03 de 9 de abril de 1992 y 05 de 1992, en donde figura la asistencia de un representante de los profesores y dentro de los temas tratados el Sistema de Evaluación Cuantitativa; y, figuran algunos ejemplares del periódico llamado “Carta Universitaria”. Los probanzas aludidas, desvirtúan la afirmación contenida en la demanda sobre el autoritarismo con que se expidió el Acuerdo 033 de 1992 y el desconocimiento de la norma citada, mientras acreditan las afirmaciones de la universidad frente al tema.

De conformidad con lo anterior, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado, razón por la cual no están llamadas a prosperar las súplicas de los libelistas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NIEGANSE las pretensiones de la demanda. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE, y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y siete.

JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

Eneida Wadnipar Ramos Secretaria