CE-SEC2-EXP1998-N9165

ACTO DE TRAMITE - Resolución de Recurso Como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia fechada el 20 de mayo de 1991, expediente número 191, instaurado por la aquí demandante a fin de obtener su infirmación, la resolución 081 de 1985, "es un acto de mero trámite dictado dentro de un procedimiento administrativo, no para poner fin a la actuación adelantada, sino por el contrario, para hacer posible el acto principal ulterior con el que debía culminar el disciplinario seguido contra la actora. Por ello, al tenor de los dispuesto por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (D-01/84) el acto no era objeto de las acciones contencioso administrativas. ACCION DISCIPLINARIA - Prescripción / PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Término / DESTITUCION - Improcedencia La Sala encuentra que, efectivamente como lo alega la actora, para la fecha en que mediante los actos acusados fue sancionada por la Procuraduría General de la Nación -años 1984-1986-, la acción disciplinaria en su contra por los hechos que se le endilgaron -consignar en su hoja de vida ser economista de las Universidades Javeriana y Jorge Tadeo Lozano-, a la luz de lo previsto en el artículo 12 de la ley 25 de 1974 se encontraba prescrita, toda vez que fue el año de 1976 cuando presentó a consideración del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil su hoja de vida, documento en que informó que poseía tal idoneidad profesional. Por consiguiente, cuando se expidieron las resoluciones demandadas -1984 y 1986-, sobradamente habían transcurrido 5 años desde el

momento en que suministró a la administración esa información inexacta. Y no puede tomarse como fecha de inicio del conteo del término de prescripción de la acción disciplinaria, el 4 de enero de 1983, día en que requirió del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil una prórroga del plazo que se le había otorgado para acreditar los requisitos exigidos por el decreto 1577 de 1979 para desempeñar el cargo de profesional Universitario 3020-06, por cuanto a ese documento no se le puede otorgar la connotación de una nueva afirmación, de parte de la demandante, de que poseía título profesional. NOTA DE RELATORIA; En el presente proceso en relación con la nulidad de la resolución 081 del 25 de agosto de 1985 de la Procuraduría General de la Nación la Sala ordena estarse a lo resuelto en sentencia del 20 de mayo de 1991, Exp: 191, Actor: Consuelo de la Torre de Herrera, Ponente Dra: DOLLY PEDRAZA DE

ARENAS.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION B

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiseis (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 9165

Actor: CONSUELO DE LA TORRE DE HERRERA Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓNDEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA CIVIL -.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la

parte actora contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 1993, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso promovido por la señora Consuelo de la Torre de Herrera contra la Nación - Procuraduría General de la Nación - Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil -. ANTECEDENTES Por intermedio de procurador judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la demandante solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las resoluciones números 169 del 10 de diciembre de 1984, expedida por la Procuraduría Tercera Regional de Bogotá para la Vigilancia Administrativa, por medio de la cual se le sancionó con la destitución del cargo de Profesional Universitario 3020 grado 06 que desempeñaba en el Departamento Administrativo mencionado; de la número 081 del 31 de agosto de 1985 de la Procuraduría General de la Nación que decidió revocar la resolución número 273 del 18 de abril de ese año, expedida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, que a su vez había revocado la número 169 de 1984 y decretado la nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario adelantado en su contra, a partir de la formulación del pliego de cargos; de la número 033 del 3 de febrero de 1986 de la Procuraduría Primera para la Vigilancia Administrativa, en cuanto confirmó el artículo 1° de la resolución

169 de 1984, por el cual se le impuso la aludida sanción, así como de la resolución número 4353 del 24 de abril de 1986 del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, por la que se destituyó a la accionante del cargo a que se ha hecho referencia. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a manera de restablecimiento del derecho, la demandante impetró su reintegro a ese empleo o a otro de igual o superior categoría, teniendo en cuenta las reclasificaciones o reajustes presentados hasta la fecha de la respectiva orden; el pago de los salarios y prestaciones sociales que deje de devengar a raíz de su desvinculación del servicio y del lucro cesante de tal suma, consistente, al menos, señala, en los intereses corrientes de ese valor ya actualizado y que se declare la inexistencia de solución de continuidad en la prestación de sus servicios. Expone la libelista que ingresó al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en 1976, como Administradora del Aeropuerto El Dorado; que por resolución número 8516 de 1981 el Jefe de ese organismo le asignó funciones y le señaló que en adelante dependería de su despacho, de la Subjefatura del Departamento, de la Secretaría General y del Asistente Administrativo código 4140 grado 15 de la División de Servicios Generales de la Dirección Administrativa; que al resultarle imposible cumplir funciones con órdenes de cuatro dependencias, a petición, suya el Jefe del Departamento, por resolución número 283 del 19 de enero de 1982, la nombró como Profesional Universitario 3020-06 dependiente de la Oficina de Planeación, para cumplir

funciones de Jefe de Grupo de Servicios Aeronáuticos. Y continúa relatando, que por sentirse perseguida por el doctor Juan Guillermo Penagos Estrada, nuevo Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, envió una carta al Presidente de la República, exponiéndole esta situación y solicitó por escrito a aquel, cesar dicha persecución y el respeto a las funciones que le correspondía desarrollar; que el doctor Penagos Estrada remitió su oficio a la Procuraduría y con base en él, ésta inició una investigación disciplinaria en su contra, pasando de quejosa a inculpada, corriéndosele, dentro de la respectiva investigación disciplinaria, pliego de cargos por haber manifestado en su hoja de vida, presentada en 1976 para ingresar a la Aerocivil, que era economista de las Universidades Jorge Tadeo Lozano y Javeriana. Agrega que perfeccionada la investigación, la Procuraduría Tercera Regional de Bogotá para la Vigilancia Administrativa, por medio de la resolución número 169 de 1984 la sancionó con destitución; que al desatarse el recurso de apelación que contra ella interpuso, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, por resolución 273 del 18 de abril de 1985 declaró parcialmente nulo lo actuado, a partir de la formulación del pliego de cargos; que hallándose en firme esta resolución, el Procurador General de la Nación profirió la número 081 del 31 de agosto de 1985, por la cual la revocó y ordenó a su expedidor estudiar en el fondo el recurso contra la resolución 169 de 1984; que la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa al

decidir la alzada, mediante la resolución 033 del 3 de febrero de 1986, confirmó la resolución 169, profiriéndose luego la resolución 4353 del 24 de abril de 1986, del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, por la cual se le destituyó como Profesional Universitario 3020-06. Como normas transgredidas por los actos acusados, la demandante cita “los artículos 2°., 16, 26, 62 y 76 numeral 10, de la Constitución Nacional; 3° de la ley 58 de 1982; 139 y 146 del decreto 1950 de 1973; 6° del decreto 2400 de 1968; 12, 13, 14 y 16 del decreto 1577 de 1979; 12 de la ley 25 de 1974; 82 del decreto ley 1042 de 1976; 14 de la ley 13 de 1984; 24 numeral 6°, 25, 27, 30 y 31 del decreto reglamentario 3404 de 1983; 3°, 73, 84, 152 y siguientes, y 66 del Código Contencioso Administrativo” (folio 53), exponiendo a folios 8 a 14 el concepto sobre su violación. LA SENTENCIA Contiene decisión adversa a las pretensiones de la demanda. Para ello el a quo tuvo en cuenta que se encuentra demostrada la conducta irregular de la actora, consistente en el no cumplimiento del requerimiento del Jefe de Personal del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, formulado mediante oficio A.A.339-82 del 23 de noviembre de

1982, en el sentido de anexar el acta de grado, pues la señora De La Torre de Herrera se limitó a solicitar, por medio de una comunicación del 4 de enero de 1983, una prórroga de un mes, por cuanto los centros docentes se hallaban en vacaciones, “cuando según se desprende de las certificaciones obrantes a folio 25 del cuaderno principal y 32 del anexo No. 1, la funcionaria jamás cursó estudios de Economía en tales planteles” (folio 217), de suerte, asevera el fallador, “que el 10 de diciembre de 1984, cuando se produjo la Resolución 0169 que ordenó su destitución, la acción disciplinaria se encontraba en plena vigencia” (folio 218). De igual manera, se dice en la sentencia, la alegación de la actora fundamentada en la ilegalidad del pliego de cargos, por haberse citado disposiciones que no eran aplicables a su caso, es inexacto, por cuanto el desacato por su parte del requerimiento aludido, “configura falta disciplinaria, consistente en el incumplimiento de sus deberes como funcionaria, según lo dispone el artículo 6° del decreto 2400 de 1968, previsto como falta en los artículos 132 y 139 del decreto 1950 de 1973 y art. 2° de la Carta, citadas en dicho documento, por lo cual mal podría decirse que la totalidad de las normas citadas no le eran aplicables, ya que la única norma citada erróneamente fue el decreto 1577 de 1977 que se refiere a otra materia, pero que indudablemente se debió a un error mecanográfico, ya que la norma aplicable es el decreto 1577 de

1979” (folio 218). De otra parte, avaló el Tribunal los motivos aducidos por la Procuraduría General de la Nación al revocar, por medio de la resolución 081 de 1985, la número 273 de ese mismo año, proferida por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y advirtió que cuando se expidió por ese despacho la resolución 033 del 3 de febrero de 1986, la resolución 081 de 1985 se hallaba vigente, toda vez que la suspensión de que fue objeto por el Consejo de Estado, tuvo lugar el 7 de marzo de 1986, fecha en que fue notificada la respectiva providencia. A continuación, el a quo puntualizó que la falta cometida por la actora, “que consistió en haber suministrado datos falsos cuando fue nombrada en el D.A.A.C. en el cargo de Profesional Universitaria 3020-6, afirmando que era Economista, habiendo sido completamente demostrado mediante la investigación que adelantó la Procuraduría General de la Nación, que la citada señora no había adquirido tal título en ninguna de las Universidades que citó al efecto, y que habiendo sido requerida por el Jefe de Personal en Oficio AA-339-82 de noviembre 23 de 1982, a fin de que cumpliera los requisitos exigidos por el decreto 1577 de 1979, se limitó a solicitar que le dieran un plazo adicional de 30 días porque los centros de Educación se encontraban en vacaciones, cuando en certificaciones agregadas a la investigación anexo 1 del expediente, quedó claro que no había adelantado estudios en ninguna de las Universidades Jorge Tadeo

Lozano ni Javeriana, todo lo cual está plenamente comprobado en el proceso” (folio 221). Por último señaló que la conducta irregular de la actora contraviene el decreto 1042 de 1978 y el artículo 12 del decreto 1577 de 1979, respecto de los requisitos para desempeñar el cargo de Profesional Universitario, además de que son hechos “que producen escándalo y dan mal ejemplo a los ciudadanos, especialmente a los empleados públicos, y que indujeron a error a la administración. Tales irregularidades fueron cometidas por la actora para poder desempeñar un cargo para el cual no estaba profesionalmente preparada pues no pudo comprobar los requisitos de estudios universitarios exigidos por la ley, todo lo cual hace que la falta pueda considerarse como grave, al tenor de lo dispuesto por el artículo 14 de la ley 13 de 1984” (folio 221 y 222). A folios 225 a 237 obra el Salvamento de Voto del Magistrado conductor del proceso, cuyo proyecto de fallo fue negado (folio 195). EL RECURSO Estima el apelante que, contrariamente a lo afirmado por el a quo, para la fecha de expedición de los actos acusados por los cuales se le sancionó por haber incurrido en diligenciamiento irregular de su hoja de vida, al aportar datos no concordantes con la realidad, la acción disciplinaria se hallaba caducada, a la luz de lo normado en el artículo 12 (sic) de la ley 25 de 1974, que establece que ella prescribe a los cinco años, contados a partir del último acto constitutivo de falta, y el último y único acto que disciplinariamente se le puede imputar, es el mencionado, que ocurrió en 1976, lo que quiere decir que la acción

prescribió en el mes de marzo de 1981. A continuación transcribe un aparte del salvamento de voto mencionado, alusivo al tema de la prescripción de la acción disciplinaria y con base en el mismo Salvamento, explica la razón del segundo motivo de inconformidad con el fallo, referente al no acatamiento del requerimiento que le hizo el Jefe de Personal del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, para que aportara prueba de las calidades que exigía el cargo de Profesional Universitario 3020-06, pues estima que su proceder omisivo no constituye una falta “De tanta entidad como para que fuese calificada como falta grave, que en todo caso diera lugar a la destitución, como lo ordena el artículo 15 de la ley 13 de

1984. No cumplir el requerimiento del jefe de personal de la entidad no se puede desconocer que es una falta disciplinaria; pero imponer la máxima sanción como es la destitución, es franca, categórica y absolutamente desproporcionado, de acuerdo con las normas legales pertinentes (Decreto 1950 de 1973, artículo 140).

(folio 253). Y agrega que no incurrió en incumplimiento de su deber o en desacato de una orden del Jefe de Personal, porque “no podía presentar el comprobante requerido” (folio 254), por lo cual la sentencia es contradictoria, pues en ella se reconoce que no tenía la calidad que se le exigía. Por último la recurrente expresa que: “La verdad es que con la solicitud de un plazo lo único que buscaba era diferir la confesión de que en 1976 había hecho una afirmación inexacta” (folio 254). ……………………………………………. “Y digo que la mentira de 1976 fue inocua y producto quizás

de la inmadurez o de la vanidad femenina, porque para desempeñar el cargo de Administrador del Aeropuerto Internacional Eldorado no se requería entonces ser profesional. De otra parte, la falta cometida, que a nadie causó perjuicio, en manera alguna produjo escándalo ni mucho menos fue de naturaleza tal que hubiere hecho necesaria y justa la sanción de destitución”. Si bien es cierto que en 1982 la empleada no reunía los requisitos para desempeñar el cargo de profesional universitario 3020 grado 06, tampoco es menos cierto que A

EL FUE TRASLADADA POR DECISION SOBERANA,

AUTONOMA, DE LA ADMINISTRACIÓN Y NUNCA POR

VOLUNTAD O SOLICITUD DE MI REPRESENTADA” (folio

255). Y concluye acotando que si la entidad sabía que no reunía los requisitos para desempeñar el cargo, no ha debido promocionarla a él, pues es su deber obrar conforme a la ley y dentro de los principios de la buena fe. Estos planteamientos los reitera la apelante al alegar de conclusión (folios 263 a 284). Rituado el trámite del recurso de alzada, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Resulta imperativo señalar que no era dable al Tribunal pronunciarse sobre la pretensión de nulidad de la resolución 081 del 31 de agosto de 1985, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación revocó la resolución 273 del 18 de agosto de 1985, expedida por la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y ordenó a esta funcionaria resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 0169 del 10 de

diciembre de 1984, que dispuso la destitución de la accionante (folios 22 a 25), toda vez que, como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia fechada el 20 de mayo de 1991, recaída en el proceso número 191, instaurado por la señora De La Torre de Herrera a fin de obtener su infirmación, la resolución 081 de 1985, “es un acto de mero trámite dictado dentro de un procedimiento administrativo, no para poner fin a la actuación adelantada, sino por el contrario, para hacer posible el acto principal ulterior con el que debía culminar el disciplinario seguido contra la actora. Por ello, al tenor de lo dispuesto por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (D.01/84) el acto no era objeto de las acciones contencioso administrativas. De otra parte, también tiene razón la señora Fiscal en su reflexión sobre la carencia de sentido de un pronunciamiento de fondo sobre un acto de trámite cuando ya se ha expedido el acto definitivo que se quería impedir y que no se logró detener, como quiera que el decreto de suspensión en prevención fue proferido con posterioridad a su expedición”. Siendo ello así, se revocará la decisión relacionada con la declaratoria de nulidad de dicha resolución y respecto de tal pretensión, se dispondrá atenerse a lo resuelto en la sentencia comentada. De otra parte, la Sala encuentra que, efectivamente como lo alega la actora, para la fecha en que mediante los actos acusados fue sancionada por la Procuraduría General de la Nación - años 1984 - 1986 -, la acción

disciplinaria en su contra por los hechos que se le endilgaron -consignar en su hoja de vida ser economista de las Universidades Javeriana y Jorge Tadeo Lozano -, a la luz de lo previsto en el artículo 12 de la ley 25 de 1974 se encontraba prescrita, toda vez que fue en el año de 1976 cuando presentó a consideración del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil su hoja de vida, documento en que informó que poseía tal idoneidad profesional. Por consiguiente, cuando se expidieron las resoluciones demandadas - 1984 y 1986 -, sobradamente habían transcurrido 5 años desde el momento en que suministró a la administración esa información inexacta. Y no puede tomarse como fecha del inicio del conteo del término de prescripción de la acción disciplinaria, el 4 de enero de 1983, día en que requirió del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil una prórroga del plazo que se le había otorgado para acreditar los requisitos exigidos por el decreto 1577 de 1979 para desempeñar el cargo de Profesional Universitario 3020-06, por cuanto a ese documento no se le puede otorgar la connotación de una nueva afirmación, de parte de la demandante, de que poseía título profesional. De acuerdo con lo expuesto, se decretará la nulidad de las resoluciones por las cuales se sancionó a la actora con la destitución y se ordenará el consiguiente restablecimiento del derecho, salvo en lo referente al lucro cesante solicitado por la actora, toda vez que se ordena el reajuste de las condenas. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Revócase la sentencia proferida el 28 de septiembre de 1993 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso promovido por CONSUELO DE LA TORRE DE HERRERA contra la NACION - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL. Y en su lugar, se dispone : 1º.- En cuanto a la nulidad de la resolución 081 del 25 de agosto de 1985 de la Procuraduría General de la Nación, estése a lo resuelto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 20 de mayo de 1991, en el proceso número 191, actor: Consuelo De La Torre de Herrera, Consejero ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, en la cual se declaró la inhibición para conocer de la correspondiente pretensión. 2º.- Declarar la nulidad de las resoluciones números 169 de diciembre 10 de 1984 de la Procuraduría Tercera Regional de Bogotá para la Vigilancia Administrativa; 033 de febrero 3 de 1986 del Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa y 4353 del 24 de abril de 1986 del Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, por medio de las cuales se sancionó a la señora Consuelo De La Torre de Herrera con la destitución del cargo de Profesional Universitario 3020-06 de la Oficina de Planeación del Despacho del Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.

3º.- Ordénase a la Nación - Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil -, reintegrar a la señora Consuelo De La Torre de Herrera al cargo de Profesional Universitario 3020-06 o a otro de igual categoría y funciones. Igualmente dicho Departamento reconocerá y pagará a la misma, los salarios y prestaciones sociales que se hayan causado entre la fecha en que se produjo su desvinculación hasta aquella en que sea reincorporada al servicio. 4º.- Declárase que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios. 5°.- En cuanto al lucro cesante estése a lo dicho en la parte motiva de esta providencia. 6º.- Ordénase la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula R = Rh X índice final índice inicial En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora desde la fecha en que se produjo su retiro, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. 7°.- Dése cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 176 del C.C.A.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL

EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 26 de febrero de 1998.

JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO

Ausente

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria