CE-SEC2-EXP1998-NAC5536

PROCESO CONTRAVENCIONAL DE TRANSITO - Inobservancia de Procedimiento / DERECHO DE DEFENSA - Violación / DERECHO A LA LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U OFICIO - Violación / ACCION DE TUTELA - Violación Derecho al debido proceso El proceso contravencional de tránsito se caracteriza por su oralidad, pero ello no quiere significar que en aras del mismo se sacrifiquen los principios contenidos en los artículos 209 de la Constitución Nacional lo mismo que el artículo 29 ibídem. De las probanzas que se aportaron al expediente se desprende que los funcionarios de tránsito realizaron una audiencia con el carácter de pública pero sin el conocimiento del actor violándose con ese proceder el derecho de defensa y el debido proceso; tampoco se dictó auto previo ordenando la fecha y la hora en que debía celebrarse la mencionada audiencia pública. En estas condiciones, en criterio de la sala la Oficina de Tránsito y transporte hizo uso inadecuado del procedimiento contravencional, con violación del derecho y trabajo en su contenido esencial, y violando el artículo 26 de la Constitución Nacional en cuanto a la libertad de escoger profesión u oficio, toda vez que se esta limitando la actividad u oficio del conductor NIETO TABARES.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D.C., febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: AC5536

Actor: LUIS HORACIO NIETO TABARES

Demandado: SECRETARIO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE MANIZALES Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES Decide la Sala la impugnación propuesta por el Inspector de Comparendos de la Secretaría de Tránsito y Transporte contra la providencia de 9 de Diciembre de 1.997, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual denegó la solicitud de tutela instaurada por LUIS HORACIO NIETO TABARES contra el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales Dr. Rodrigo Giraldo González, y accedió a la tutela incoada contra el Inspector de Comparendos, John

Alexander Bedoya Montoya . EL ESCRITO DE TUTELA El peticionario, actuando por medio de apoderado, instauró la presente acción contra el Municipio de Manizales por vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Como hechos en que fundamenta la solicitud narra el peticionario que la violación de los derechos fundamentales es obra de la Secretaría de Tránsito Municipal, por parte del Secretario de Tránsito, Doctor RODRIGO GIRALDO GONZALEZ y sus colaboradores, pero la tutela debe ser contra el Municipio de Manizales, porque la misma está adscrita al Municipio y sus funcionarios son nombrados por el señor Alcalde. El actor es conductor de un vehículo de servicio público, Taxi, marca Renault 9, de placas WBA 535, afiliado a Tax la Feria; tiene una amplia experiencia y la pericia para conducir, ya que es conductor por más de 20 años. El día 2 de Abril de 1.997 el accionante fue víctima de un guarda del

tránsito, llamado Rafael con placa No. 09 quien le hizo un parte y le expidió un comparendo, con el fin de aplicar una multa. Horas más tarde se presentó en las Oficinas de Tránsito con el fin de hablar con el Secretario y comentarle lo sucedido; esto no fue posible y acudió al Jefe de Comparendos, doctor JHON ALEXANDER BEDOYA, quien le aconsejó rendir unos descargos, minutos despúes se retractó de lo dicho y dijo que no programara los descargos porque esa era una orden del Secretario de Tránsito. Considera que tal proceder viola el artículo 239 del decreto 1344 de 1.970 C.N. de T., modificado por el artículo 93 de la ley 33 de 1.986, que se refiere a lo siguiente: “…. Presente el inculpado, el funcionario en audiencia pública oirá sus descargos y explicaciones. Si aquel acepta la imputación, se le impondrá la sanción que corresponda a la falta, rebajada en la mitad, por resolución que no admite recurso alguno. Pero si rechaza la imputación o niega parcialmente los hechos, el funcionario decretará las pruebas conducentes que le pida y de oficio, las juzgue útiles. En la misma audiencia se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al inculpado “. De la investigación solicitada ante la Procuraduría Provincial el actor no ha recibido respuesta; cabe mencionar que no es deudor ni renuente a pagar la multa ya que la mora de la investigación es de la administración y no de él.

El día 2 de Septiembre de 1.997 frenó por la congestión en una de las vías de la ciudad, en ese momento se le acercó un guarda de tránsito que se comunicó de inmediato con las Oficinas de Tránsito y preguntó que si el señor NIETO TABARES debía multas y la respuesta fue afirmativa. Es bueno aclarar dice el accionante que esa presunta multa él no la conocía puesto que no le había sido notificada, y además no se le había oído en descargos y explicaciones a pesar de que él se presentó el día de los sucesos y no fue escuchado. Este mismo día el guarda le retuvo la licencia de conducción, causándole un grave perjuicio, ya que se le niega el derecho al trabajo, a la igualdad e igualmente al debido proceso. Hasta el 7 de Septiembre de 1.997 el actor no había recibido respuesta por parte de la Secretaría de Tránsito. Envió un escrito al Secretario de Tránsito de Manizales con el fin de aclarar los hechos y solicitar la devolución de la licencia de conducción. De esta solicitud recibió respuesta negativa el 29 de Septiembre del mismo año por parte del Inspector de Comparendos, y tan sólo en ese momento se enteró de los actos que lo sancionaban con multa y retención de la licencia de conducción, ya que le anexaron la resolución No. 3134 del 17 de Abril de 1.997 y la y la No. 7299 del 2 de Mayo de 1.997; actos que desconocía. 1.997 y la No. 7299 del 2 de Mayo de 1.997; actos que desconocía.

El día 17 de Octubre de 1.997 se le notificó la resolución No. 159 por medio del cual se resuelve negativamente el recurso de reposición y se concede el de apelación. Pasaron los 15 días que otorga la Constitución Política sin recibir ninguna respuesta por parte de la Secretaría de Tránsito; y duraron más de 7 meses hasta cuando el actor presentó petición, solicitando la investigación contra un guarda por irregularidades cometidas y además que se investigara por qué no lo habían escuchado en audiencia de descargos y explicaciones en la Secretaría de Tránsito; esto se presentó el 2 de Abril de 1.997 y hasta el momento no se ha resuelto nada; la única respuesta que se ha recibido son las sanciones duplicadas, y la retención de la licencia de conducción. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas denegó la tutela incoada contra RODRIGO GIRALDO GONZALEZ, y la concedió frente a JOHN ALEXANDER

BEDOYA MONTOYA.

En primer término el Tribunal analiza los tres puntos en los cuales se centra la demanda, a saber:

1. Que se le dé una respuesta con respecto a la queja disciplinaria que formulara contra el Guarda de Tránsito, señor RAFAEL ZULUAGA, con lo cual se le garantizaría el derecho de petición;

2. Que se le siga el procedimiento contravencional de tránsito previsto en el artículo 238 del decreto 1344 de 1.970 y de esta manera garantizarle el derecho a un debido proceso;

3. Que le sea devuelta la licencia de conducción la cual le fue retenida,

según el quejoso de manera arbitraria, con lo que se le protegería el derecho al trabajo. En criterio de esta Corporación el actor carece de otro mecanismo de defensa judicial, ello en virtud del inciso final del artículo 82 del C.C.A; y aunque discute que le han sido irrogados unos perjuicios por la retención de su pase de conductor ésto podría ser indemnizable mediante la acción de reparación directa. En lo que tiene que ver con el aspecto disciplinario, hace énfasis en la ley 200 de 1.995; al respecto menciona la Sala que el Estatuto Disciplinario Unico establece en su artículo 20 quiénes son los destinatarios de la referida ley, entre ellos, el Guarda contra quien se dirigió la queja disciplinaria. Así mismo el artículo 46 estipula que la acción disciplinaria es pública, que se iniciará y adelantará de oficio, entre otras, por “queja formulada por cualquier persona..” A su vez, el artículo 71 íbidem contempla quiénes son los “Intervinientes en el proceso”, estableciendo en su inciso 2º que “Ni el informador ni el quejoso son parte en el proceso disciplinario. Su actuación se limita a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento…” . En estas condiciones se infiere que el quejoso sólo está habilitado para intervenir en los supuestos normativos del inciso 2º del artículo 151 de la ley 200, esto es, cuando se profiera auto que ordene el archivo provisional o definitivo de las diligencias investigativas a fin de que la pueda impugnar, si lo desea, en la forma allí prevista. Se colige de esta manera que no había obligación de darle respuesta al

señor NIETO TABARES, y en consecuencia no se le vulneró el derecho de petición y la actuación administrativa es, tal y como lo dice el Secretario de Tránsito enjuiciado, autónoma del procedimiento positivo por infracción al Código Nacional de Tránsito. Luego del análisis del procedimiento de tránsito y las normas pertinentes aplicables el Aquo hace una valoración de la situación fáctica concluyendo que en el sub lite se ha violado el derecho al debido proceso, en razón de que se realizó una audiencia con carácter de pública pero sin el conocimiento del actor. A criterio del Tribunal resulta más aberrante el procedimiento seguido con respecto a la suspensión de la licencia de conducción y su posterior retención, todo ello ordenado mediante la Resolución 7299 de 1.997. Para la expedición de tal acto se dijo que la Inspección de Comparendos se constituía igualmente en audiencia pública, pero sin que para dicho acto se hubiese expedido previamente el auto con el cual se convocaba a ella; es más, ella se profirió sobre la base de una resolución, la No. 3134 de 1.997 que impuso la sanción de multa, que no podía estar ejecutoriada en razón de los vicios en el procedimiento para su expedición; y habiendo procedido la Secretaría de Tránsito en la forma como lo hizo, esto es, suspensión y retención de licencia de conducción sin fundamento legal, constituye a juicio del a quo una vía de hecho administrativa. Por tal razón habrá lugar a acceder a la tutela por violación del derecho al debido proceso; pero no por vulneración o desconocimiento del derecho de igualdad puesto que no ha demostrado el accionante que haya recibido trato

diferente frente a otros que se encuentren en situación similar o que haya sido discriminado. Tampoco es viable tutelar el derecho de petición porque las quejas tuteladas por el accionante fueron resueltas; aunque podría decirse que no ha sucedido lo mismo con el recurso de apelación, lo cierto es que con la decisión que ha de adoptarse en este fallo, resulta inane cualquier manifestación sobre el particular. Por último advierte el Tribunal que el trámite inadecuado del procedimiento contravencional originó también la violación del derecho al trabajo, al menos en su contenido esencial, encontrando de paso que se ha vulnerado también con tales actuaciones el artículo 26 constitucional por cuanto se ha limitado de manera injurídica la actividad u oficio de conductor del señor LUIS HORACIO NIETO

TABARES.

No obstante haberse dirigido la acción de tutela también contra el doctor RODRIGO GIRALDO GONZALEZ, como este no aparece interviniendo en las diligencias cuestionadas por el demandante ni en las que fueron hoy materia de esta acción, habrá de negarse la tutela respecto a él, y en su lugar acceder a ella frente al señor Inspector de Comparendos, doctor JOHN ALEXANDER BEDOYA MONTOYA bajo cuya responsabilidad se adelantó el procedimiento contravencional, lo mismo que por haberle correspondido la expedición de la Resolución No. 7299 de 1.997. Por estimar el Tribunal que la aplicación de las normas de tránsito por parte del Inspector de Comparendos ha obedecido a un problema de interpretación jurídica que de modo alguno ha significado culpa o dolo en el funcionario, y no hay evidencia en contrario, no habrá lugar a acceder a la petición 5ª del memorial

de tutela. LA IMPUGNACION El anterior proveído fue impugnado por el Inspector de Comparendos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales (Folio 150-161) por discrepar de la decisión adoptada por el Tribunal, por considerar que todas las actuaciones surtidas por la Inspección de Comparendos, en el caso controvertido, se ajustan a la ley y a los preceptos de justicia, y por ende no se vulneraron el debido proceso y el derecho al trabajo del accionante. En criterio de la Secretaría de Tránsito habría que entrar a determinar si las normas de tránsito consagradas en el decreto 1344 de 1.970 están ajustadas al ordenamiento constitucional actual y sin llegar a tan altas esferas, habrá que mirar con recelo si esas normas son siquiera armónicas y coherentes, porque en su sentir existen muchos vacíos que deben ser atendidos en tratándose de la legislación de tránsito. Explica el procedimiento que se sigue en la Inspección de Comparendos respecto de los procesos por infracciones a las normas de tránsito, los cuales suceden en virtud de lo establecido en los artículos 238 y 257 del decreto 1344 de 1.970; no obstante el Tribunal ha considerado ahora que el alcance que se le ha dado a la expresión “…El proceso seguirá su curso” del artículo 238 inciso 2º del mismo decreto, ha sido inapropiado, hecho este referido estrictamente a un problema de interpretación. Esa interpretación que ahora le da el Tribunal al artículo 238 obligará al parecer, a que se decrete la caducidad de todas las acciones que se han iniciado

en esa Secretaría en contra de las personas que sin el menor apego a la concepción del Estado Social de Derecho han violado las normas de tránsito. No entiende el memorialista cómo se le vulneró el debido proceso al peticionario, cuando no hizo uso de las oportunidades procesales respectivas para hacer valer su derecho, y ni siquiera se interesó por un proceso, sino que se limitó a poner una queja contra un agente de tránsito y se olvidó que tenía que resolver el problema de la orden de comparendo; no hubo una causa justificable que le hubiera impedido hacerlo. El juez y en este caso el Inspector de Comparendos tenía que analizar la conducta del presunto infractor y respetándole su derecho de defenderse aplicar la norma sustantiva, buscando con ello que no quedara sin castigo una conducta surgida al margen de los estándares sociales y de derecho. Advierte que la Secretaría de Tránsito se ha preocupado por respetar todos y cada uno de los preceptos legales y obviamente los constitucionales; pretender que se está violando el debido proceso es negar la realidad existente de la complejidad de manejar el tránsito en todos los sentidos. No parece que se atienda al respeto por las normas, por las instituciones jurídicas, y en fin por la justicia, si ahora, habiendo sido él negligente, se le premia dejando sin piso los actos administrativos que después de haber agotado el respectivo procedimiento lo declararon contraventor de las normas de tránsito y lo condenaron en consecuencia. En este orden de ideas, dado que en las actuaciones administrativas señaladas por el querellante, ningún derecho violentó la accionada, como que las

actuaciones de la autoridad tuvieron pleno respaldo legal, desarrollándose el procedimiento con el lleno de requisitos previamente señalados, ha de concluirse que la autoridad no vulneró ningún derecho fundamental.

CONSIDERACIONES: A folio 63 del informativo obra la orden de comparendo nacional No. 17936 de Abril 3 de1.997 impuesta al demandante, con el fin de que dentro de los 3 días siguientes se presente para ser escuchado en audiencia pública en la Oficina de

Tránsito. Posteriormente se expidió el 17 de Abril de 1.997 (Folio 64 ) la resolución No. 0003134 por medio de la cual el Inspector de Tránsito resolvió declarar al peticionario responsable de la infracción a las normas de tránsito y transporte, y en consecuencia lo condenó a pagar a favor del tesoro municipal, según lo dispuesto por el artículo 238, inciso 2º, del decreto ley 1344 de 1.970, modificado por el artículo 92 de la ley 33 de 1.986 el doble del valor de la multa correspondiente a 5 salarios mínimos legales vigentes, equivalentes a la suma de $57.350.oo, los cuales deberán ser cancelados dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la resolución. Como hechos que sirvieron de fundamento a la anterior determinación se indica que el día 2 de Abril de 1.997 el señor LUIS HORACIO NIETO TABARES presuntamente violó claras disposiciones legales en materia de tránsito y transporte consagradas en el artículo 278; de ese hecho tuvo conocimiento el despacho el 2 de Abril del mismo año mediante la orden de comparendo No.

9617936 suscrita por el agente de tránsito No. 09 en la cual se acusa al inculpado de violar las disposiciones contenidas en la ley 33 de 1.986. La comisión de tal infracción tiene una sanción pecuniaria de 5 salarios mínimos diarios. El contraventor no compareció a audiencia pública para la cual fue citado con el fin de escucharlo en descargos y juzgarlo, dentro de los tres días hábiles, ni dentro de los 10 días hábiles siguientes, contados a partir del día de la notificación que se le hiciera en la orden de comparendo, tal como lo prescribe el artículo 92 de la ley 33 de 1.986. En tales condiciones como el presunto infractor dejó prescribir el término de 3 y 10 días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación o fecha de la comisión de la infracción sin haber comparecido ante las autoridades se hace merecedor a la sanción impuesta (Folio 64-65). Con fecha 2 de Mayo de 1.997 el Inspector de Tránsito profirió la resolución No. 0007299 por medio de la cual se resolvió sancionar a NIETO TABARES con la suspensión de la licencia de conducción de vehículos hasta que cancele al Tesoro Municipal la suma de $57.350.oo. Ello con base en el parágrafo 2º del artículo 112 de la ley 33 de 1.986 que otorga al infractor una vez ejecutoriada la resolución que imponga la sanción, un plazo hasta de 20 días hábiles para cancelar al Tesoro Municipal la mencionada suma; si transcurrido el plazo, el infractor no ha cancelado la mencionada suma se sancionará con la suspensión

de la licencia de conducción hasta que la cancele. Como hasta el 2 de Mayo de 1.997 han pasado los 20 días hábiles y el infractor no ha cancelado se tomó la determinación contenida en la resolución en cita. De conformidad con lo anterior se discute en el sub-lite la aplicación del artículo 238 del Código Nacional de Tránsito, modificado por el artículo 92 de la ley 33 de l986 que señala: “ Artículo 238. La autoridad de Tránsito que presencie la comisión de una contravención a las normas establecidas en este Código, ordenará detener l marcha del vehículo y previa amonestación al conductor lo anotará en una orden de comparendo que para tal fin llevará consigo en la que ordenará al infractor presentarse ante las autoridades de tránsito competentes dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo. Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la multa será aumentada hasta por el doble de su valor, en cuyo caso deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la infracción. Si no se presenta en la fecha señalada, el proceso seguirá su curso. La orden de comparendo deberá estar siempre firmada por el conductor. SE entenderá firmada por el solo calco de la licencia de conducción en la respectiva orden. Si el conductor se niega a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo. Contra el informe del Agente de Circulación firmado por un testigo solamente procede la tacha de falsedad…” El artículo 239 ibídem modificado por el artículo 93 de la ley 33/86 señala:

“ Presente el inculpado el funcionario en audiencia pública oirá sus descargos y explicaciones. Si aquel acepta la imputación, se le impondrá la sanción que corresponde a la falta, rebajada en la mitad, por resolución que no admite recurso alguno. Pero si rechaza la imputación o niega parcialmente los hechos, el funcionario decretará las pruebas conducentes que le pida y de oficio, las que juzgue útiles. En la misma audiencia se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al inculpado”. A su vez el artículo 44 de la ley 33 de 1.986 señala que el funcionario de tránsito competente impondrá la sanción que corresponda a la falta por resolución motivada. De lo anterior se infiere que el proceso contravencional de tránsito se caracteriza por su oralidad, pero ello no quiere significar que en aras del mismo se sacrifiquen los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional lo mismo que el artículo 29 ibídem. En este punto comparte la Sala lo afirmado por el A quo cuando sostiene: “ Si bien es cierto que al darse la orden de comparendo al supuesto infractor este tiene o corre con la obligación de presentarse ante la autoridad competente en el término de tres días, ello es únicamente con el fin de que oiga la “ Notificación” del auto con el cual se le cita o convoca a la “audiencia pública” del artículo 239 ibídem, so pena de incurrir en el incremento doble de la multa respectiva pero siempre con el deber de comparecer con el mismo propósito fin u objetivo, es decir, de que se le de a conocer la fecha y hora en que

se realizará la audiencia, de lo cual, lógicamente, deberá quedar la constancia pertinente en el expediente. Para la citación se dará aplicación al artículo 163 del Código Adjetivo Penal pero, en todo caso, haciéndole saber al contraventor sobre la realización de la audiencia”. Efectivamente, de las probanzas que se aportaron al expediente se desprende que los funcionarios de tránsito realizaron una audiencia con el carácter de pública pero sin el conocimiento del actor violándose con este proceder el derecho de defensa y el debido proceso; tampoco se dictó auto previo ordenando la fecha y la hora en que debía celebrarse la mencionada audiencia pública. En estas condiciones, en criterio de la Sala la Oficina de Tránsito y Transporte hizo uso inadecuado del procedimiento contravencional, con violación del derecho y trabajo en su contenido esencial, y violando el artículo 26 de la Constitución Nacional en cuanto a la libertad de escoger profesión u oficio, toda vez que se está limitando la actividad u oficio del conductor NIETO TABARES. Por las anteriores razones el proveído impugnado amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Confírmase la providencia de nueve (9 ) de Diciembre de mil novecientos noventa y siete (1.997) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a la solicitud de Tutela formulada por el señor LUIS

HORACIO NIETO TABARES contra el Municipio de ManizalesSecretaría de Tránsito. Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Remítase copia al Tribunal de origen. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el 5 de Febrero de 1.998.

JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

SECRETARIA GENERAL