CE-SEC2-EXP1998-NACU118

SOLICITUD DE ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisitos Tres son, en sentir de la Sala, los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento: a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en la ley o en acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento y análisis las normas de la Constitución Política, que por general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable, y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se reclama el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o que se pruebe que el cumplimiento de ha pedido directamente a la autoridad de que se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.

RUTAS Y HORARIOS / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Cancelación /

PRESTACIÓN DEL SERVICIO EN RUTAS NO AUTORIZADAS / SANCIÓN /

JURISDICCIÓN COACTIVA / MULTA - Cobro / PRECISIÓN DEL ACTO INCUMPLIDO -Inexistencia No precisa la sociedad accionante cual sea la obligación en ellas contenida que el Ministerio de Transporte haya incumplido y en verdad la Sala no vislumbra omisión en ese sentido. Lo que se advierte es que se impuso una sanción, es decir, que se cumplió la ley. En efecto, la multa impuesta por la resolución 1817 de 1995 ya se está tramitando en la modalidad de cobro coactivo, pero es obvio que ese trámite debe sujetarse a lo establecido en la ley y reglamentos. El juez de la acción de cumplimiento carece de competencia para ordenar que se omitan

tales trámites y que la multa se haga efectiva de inmediato. Pese a ser coactivo, hay términos que no pueden observarse. En cuanto a las resoluciones 4888 y 5704 como incumplidas, dirá la Sala que la sociedad actora no las precisa en forma inequívoca, pues mientras a folio 76, centro, se dice que son de 1996, tres líneas adelante se dice que son de 1997. En todo caso no obra en el plenario ni mucho menos se sabe en qué medida han sido incumplidas, razón suficiente para rechazar su estudio en esta oportunidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION “A”

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., quince (15) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998).-

Radicación número: ACU-118

Actor: FLOTA SUGAMUXI

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Acción de Cumplimiento Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la parte accionanteFLOTA SUGAMUXI S.A.- contra la providencia calendada el 13 de noviembre de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y mediante la cual se denegó la Acción de Cumplimiento por aquélla instaurada contra el Ministerio de Transporte.

NORMAS INCUMPLIDAS Se tienen como tales: Decreto ley 1927 de 1991, artículo 18 literal c) y artículos 95, 96 y 97; Ley 105 de 1993, artículo 9º.; Ley 336 de 1996, artículos 48, 50, 51 y 52; Resoluciones 1817 de 1995; 4888,

4996 y 5704 de 1996 (Fl.76). HECHOS En el libelo se narran los siguientes: “1. Por resolución 3335 de 1993, el extinto Intra, concedió licencia de funcionamiento y autorizó rutas y horarios a la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Simón Bolívar.

2. Con resoluciones 1817 de 1995, 4888, 4996 y 5704 de 1996 la citada empresa fué sancionada por prestar servicios no autorizados. La sanción consistió en la imposición de multas.

3. Con oficios radicados con los números 004410 de Febrero 5 y 01054 de Febrero 20 de 1997 Flota Sugamuxi S.A., presentó quejas ante la Dirección de Transportes y la Asesoría de Cundinamarca, tendiente a que aplicarán lo dispuesto en las normas contenidas en el estatuto de transporte, por la invasión de la ruta YOPALBUCARAMANGA por parte de Cootransbolivar. Hasta la fecha, el citado Ministerio no ha cumplido con el procedimiento y términos establecidos en las normas del estatuto.

4. Por resolución 5268 de 1996, se inició investigación por prestar servicios en las siguientes rutas no autorizadas: SogamosoYopal y SogamosoAguazul, de conformidad con las pruebas documentales aportadas por nuestra empresa.

Hasta la fecha el Ministerio no ha decidido sobre esta investigación, incumpliendo con los términos y procedimientos establecidos legalmente.

5. Por resolución 485 de 1996 también se le

inició investigación por prestas (sic) servicio en la ruta Málaga-DuitamaBogotá, por no tenerla autorizada. Se aportó la prueba documental idónea expedida por el Subgerente Operativo de la Terminal de Transporte de Bogotá. El Ministerio tampoco ha decidido tal investigación.

6. Por resolución 191 de 1997 se le abrió investigación conforme a las pruebas expedidas por las autoridades competentes por prestar servicios no autorizados en las rutas: Bogotá - Málaga; Bogotá - Bucaramanga; Duitama; -Bogotá; Guican - Bogotá y Aquitania - Bogotá hasta la fecha el Ministerio no ha decidido dentro de los términos tal investigación, conforme lo establecen las referenciadas en el punto correspondiente a normas incumplidas.

7. El 26 de Mayo del año en curso, según oficio 087556 se solicitó a la Procuraduría General de la Nación se adelantara la investigación respectiva. Solicitud que fue remitida por dicha Procuraduría al Ministerio de Transporte, oficina de control Interno, según se nos comunicó por oficio RQ-9800501 de Junio 12 de

1997. Como se puede observar, con fundamento en los hechos expuestos y las pruebas que se adjuntan, el Ministerio de Transporte ha incumplido lo dispuesto en el artículo 52 de la ley 336 de 1997 por cuanto en relación con las multas impuestas a la empresa Cootransbolivar según resoluciones 1817 de 1995, 4888, 4996 y 5704 de 1996, no ha procedido al cobro de

las mismas, lo que implica que la imposición de sanciones consistentes en multas, se conviertan en letra muerta y vayan en detrimento del Tesoro Nacional. Así mismo ha incumplido lo dispuesto en el artículo 18, literal c) del decreto 1927 de 1991, y 48 literal e) de la ley 336 de 1996,.........”. (fls. 76 y 78). INTERES JURIDICO Lo plantea así la accionante: “Flota Sugamuxi S.A., tiene interés Jurídico en la presente acción, por cuanto presta servicio de transporte legalmente autorizado por los organismos competentes (extinto Intra y Ministerio de Transporte) en las rutas en las que la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Simón Bolívar, se encuentra vulnerando derechos y causando graves perjuicios a mi poderdante.” (fl.77). OPOSICION DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Ministerio de Transporte se opone a la prosperidad de la acción y al efecto manifiesta: “1. La empresa FLOTA SUGAMUXI S.A., radicó oficios ante el Ministerio de Transporte, solicitando se informará (sic) sobre las diferentes sanciones e investigaciones iniciadas y adelantadas a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES SIMON BOLIVAR LTDA., por incumplimiento al Decreto 1927 de 1991 y a las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, bajo los números 036632, 036633 y 036634 de fecha 29 de septiembre de 1997.

2. El Ministerio de Transporte mediante oficio

TPC-1466-0023841 del 28 de Octubre de 1997, dió respuesta a los mencionados radicados en la cual se le informa entre otros, lo siguiente: a. La resolución 1817 de 1995, fue remitida a la Oficina Jurídica - Grupo de Jurisdicción Coactiva para el correspondiente cobro coactivo. b. La resolución 4888 de 1996 no tiene relación con la empresa COOTRANSBOLIVAR, ya que se le elevó pliego de cargos al vehículo de placas SBV-526 afiliado a la empresa “Servicios y Transportes de Carga

LTDA.”.

c. La resolución 4996 de 1996, fue revocada por la resolución 5334 del 15 de Septiembre de 1997, por presentarse la caducidad de la acción sancionatoria. d. La resolución 5704 de 1996, fue remitida a la Oficina Jurídica - Grupo de Jurisdicción Coactiva para el correspondiente cobro coactivo, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 52 de la Ley 336 de 1996. e. Los oficios radicados bajo los números 1054, 4148 y 4410 de 1997, fueron remitidos a la Regional Cundinamarca por ser la competente para adelantar la investigación. f. Mediante la resolución 5268 de 1996, se abrió investigación a la empresa COOTRANSBOLIVAR por violación a la resolución 1203 de 1995, la cual se encuentra en trámite para decisión y en espera de la respuesta del operativo que la Policía de Carreteras debe adelantar para tal fin, de conformidad con la resolución antes

mencionada. g. La resolución 485 de 1996 fue expedida para sancionar a la Secretaría de Tránsito de la Candelaria Valle, sin tener ninguna relación con la empresa COOPERATIVA

MULTIACTIVA SIMON BOLIVAR LTDA.

h. La resolución 191 de 1997, hace referencia a un encargo en el Ministerio de Transporte.

3. Respecto a la solicitud de la demandante de cancelar la licencia de funcionamiento, no es procedente ya que el Decreto 1927 de 1991 y la Resolución número 1203 de 1995, establecen un procedimiento específico para darle aplicación a las sanciones, procedimiento que se está adelantando respecto a los radicados relacionados en el literal e) numeral 2 de este escrito.

Así las cosas, se puede observar que el Ministerio de Transporte no ha incumplido ninguna obligación de las establecidas en el Decreto 1927 de 1991 y en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, ya que se debe dar aplicación al trámite correspondiente a cada una de las infracciones sin violar el debido proceso. En el caso de las resoluciones de sanción que ya se encuentran debidamente ejecutoriadas se está adelantando el trámite establecido para la jurisdicción coactiva”.(fls. 87 a 89). LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal transcribe lo pertinente de la ley 393 de 1997, numeral 2 del artículo 10 relativo a los requisitos de la Acción de Cumplimiento y dice: que en este caso se anexa solo copia de la resolución 1817 de abril 3 de 1995, más no de las restantes resoluciones invocadas.

Que esa resolución sancionó a la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Simón Bolívar por violación del artículo 88 literal j) del Decreto 1927 de 1991. Que para la prosperidad de la Acción de Cumplimiento se necesita prueba de la renuencia y que en este caso se pide hacer efectiva la multa impuesta “por la resolución 1817 de 1995 y 4888, 4996, y 5704 de 1996, de las que no se allegó copia con la demanda, en los términos del artículo 52 de la ley 336 de 1996” (fl. 120). Que ese artículo faculta a las autoridades de transporte para efectuar cobro coactivo. Que en este caso no hay prueba de que el Ministerio de Transporte se haya rehusado a hacer el cobro coactivo de la resolución 1817, sino todo lo contrario. LA APELACION Con relación al hecho de no haberse acreditado en el curso de la acción las resoluciones 4888, 4996 y 5704 dice el apoderado de la empresa apelante que tales resoluciones no se encuentran en su poder y censura la actuación del Tribunal alegando que así no se administra efectiva justicia; en forma contradictoria afirma: “El objeto del presente Recurso, es que se revoque en su totalidad la providencia atacada, y en su defecto se ordene el cumplimiento se revoque el cumplimiento conforme a las peticiones de la demanda”. (Fl.128). El apoderado sustituto de la misma sociedad apelante adiciona el escrito de apelación y argumenta: Que según el artículo 10 de la ley 393 de 1997 en el evento de no acompañarse algún requisito exigido para la acción de cumplimiento,

no procede negarla sino ordenar que se allegue el requisito. Que al no haberse procedido así se lesionó a la parte demandante en sus intereses. Que lo que motivó la acción - es decir, la efecitividad de las multas - no se ha cumplido pues lo que ocurrió es que la actuación simplemente pasó de una dependencia a otra de la misma entidad. Que el Tribunal incurre en grave error de procedimiento al eliminar la etapa probatoria ya que la parte demandante pidió pruebas, “entre ellas las resoluciones que se encontraban en poder del Ministerio y que la parte accionante no disponía de ellas” (fl.136). Que si se hubiera cumplido esa etapa “... que a pesar de ser breve se abrian (sic) obtenido las resoluciones cuya licencia motivan, en parte, el fallo adverso” (Ibidem). Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Conforme lo establece el artículo 1º. de la ley 393 de 1997, que regula la acción de cumplimiento en desarrollo del artículo 87 de la Constitución Política, “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. Por su parte, el artículo 9º. de la misma ley señala que la acción de cumplimiento no procederá para proteger derechos que se puedan garantizar mediante tutela, ni tampoco cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, a menos que de no proceder el juez haya perjuicio grave e inminente para el accionante. Ahora bien. Conforme al fundamento legal inicialmente transcrito,

tres son , en sentir de la Sala, los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento: a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en Ley o en Acto Administrativo, lo cual excluye de su fundamento y análisis las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable, y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se reclama el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o que se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate (Ib. art.105). Debe entonces la Sala dilucidar si efectivamente las normas que el accionante señala como incumplidas por la entidad demandada radican en ésta, ciertamente, una obligación y si ha dejado de cumplirla. Esas normas, en el orden citado en el libelo, son: 1.- Decreto ley 1927 de 1991, “Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”. a) Artículo 18 literal c): “Se cancelará la licencia de funcionamiento: ....... c) Cuando sin justa causa y con consentimiento de la empresa, se preste servicio en rutas o áreas de operación que no le han sido autorizadas...” Esta norma, en verdad, establece la cancelación de la licencia de funcionamiento como sanción para la empresa de transporte que opere en rutas o áreas no autorizadas. Empero, no debe olvidarse que la cancelación de licencia es una sanción graduada con más severidad en la tabla sancionatoria (Ley

105 de 1993, art. 9) y que la ley la establece después de la amonestación y las multas. Así las cosas, si la empresa Cooperativa Multiactiva de Transportadores Simón Bolívar Ltda. fue sancionada con multa , ello se debió a que la entidad sancionadora graduó la sanción, con los fundamentos legales que se citan en la resolución 001817 de 1995 (fls. 6 y ss) y no encontró mérito para imponer una medida tan drástica como la suspensión de licencia. No es útil esta norma, pues, como fundamento para la prosperidad de la acción de cumplimiento. b) Artículos 95, 96 y 97, que establecen. “ART. 95.- cuando se tenga conocimiento de la posible comisión de una falta de las señaladas por este decreto, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito abrirá investigación mediante resolución motivada que deberá contener como mínimo: a) Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos; b) Cita de las disposiciones presuntamente infringidas con los hechos investigados, y c) Plazo dentro del cual el representante legal de la empresa debe presentar por escrito sus aclaraciones y justificaciones, así como la solicitud de pruebas. Dicho término será de diez (10) días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación de la resolución. ART. 96.- La notificación de la resolución a que se refiere el artículo anterior se hará de acuerdo con las normas establecidas en el Decreto 01 de 1984 (4) o las normas que lo modifiquen o sustituyan.

ART.97.- El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito contará con treinta (30) días hábiles para decidir contados a partir del vencimiento del término señalado en el literal c) del artículo 95 de este decreto. Dicho término podrá ampliarse hasta por treinta (30) días, cuando haya lugar a práctica de pruebas. La decisión se adoptará por resolución motivada en la cual se impondrá la sanción correspondiente o el archivo de las diligencias según el caso.” Según se lee, estas normas establecen el procedimiento a seguir para sancionar la comisión de faltas. No precisa la sociedad accionante cuál sea la obligación en ellas contenida que el Ministerio de Transporte haya incumplido y en verdad la Sala no vislumbra omisión en ese sentido. Lo que se advierte es que se impuso una sanción, es decir, que se cumplió la ley. El procedimiento seguido para imponerla no necesariamente es, ni podría ser, objeto de la acción de cumplimiento. 2.- Ley 105 de 1993, artículo 9, de este tenor. “Sujetos de las sanciones. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte. (...) Las sanciones de que trata el presente

Artículo consistirán en:

1. Amonestación.

2. Multas (...)” Como se observa sin dificultad el Ministerio de Transporte cumplió lo establecido en esta disposición puesto que impuso una sanción de multa a la Empresa Cooperativa Multiactiva de Transportadores Simón Bolívar. Esa sanción se impuso por medio de la resolución

001817 ya citada, luego no hay razón para acceder a ordenar el cumplimiento de lo que ya se cumplió.

3. Ley 336 de 1996: a) Artículo 48 literal e), que reza: “La cancelación de las Licencias, Registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte,

procederá en los siguientes casos: (...) e)Cuando la alternativa del servicio se produzca como elemento componente de los procesos relacionados con el establecimiento de tarifas, o como factor perturbador del Orden Público, siempre que las causas mencionadas sean atribuibles al beneficiario de la habilitación”; Se establece aquí un evento en que proceden las sanciones, no una obligación del Ministerio de Transporte de imponerlas. No es posible aceptar entonces que esta disposición ha sido incumplida. b) Artículo 49. Determina los casos en que procede la inmovilización o retención de los equipos de transporte, luego al no señalar tampoco una conducta impuesta de manera obligatoria a la entidad demandada, no puede invocarse su inobservancia para la prosperidad de la acción de cumplimiento; c) Artículo 50, que señala: “Sin perjuicio de lo dispuesto por normas especiales sobre la materia, cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante resolución motivada contra la cual no cabrá recurso alguno...” El Ministerio de Transporte expidió la resolución 1817 de 1995 luego de adelantar la correspondiente investigación pues así aparece consignado en su texto, visible a folios 6 y ss. No hay, pues, materia, sobre la cual ordenar cumplimiento.

d) Artículo 51. Dice que presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si es del caso se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta norma aparece cumplida pues la tantas veces citada resolución 1817, sancionatoria, es acto administrativo motivado. e) Artículo 52: “Confiérese a las autoridades de Transporte la función del cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, por la presente ley y por las normas con ellas concordantes transcurridos treinta días después de ejecutoriada la providencia que las establezca, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil” Tampoco cabe ordenar cumplimiento de esta norma, pues ya se cumplió. En efecto, la multa impuesta por la resolución 1817 de 1995 ya se está tramitando en la modalidad de cobro coactivo, pero es obvio que ese trámite debe sujetarse a lo establecido en la ley y reglamentos. El juez de la acción de cumplimiento carece de competencia para ordenar que se omitan tales trámites y que la multa se haga efectiva de inmediato. Pese a ser coactivo, hay términos que no pueden obviarse. 4) En cuanto a las resoluciones 4888, 4996 y 5704 citadas como incumplidas, dirá la Sala que la sociedad actora no las precisa en forma inequívoca pues mientras a folio 76, centro, se dice que son de 1996, tres líneas adelante dice que son de 1997. En todo caso no obran en el plenario ni mucho menos se sabe en qué

medida han sido incumplidas, razón suficiente para desechar su estudio en esta oportunidad. Así las cosas, del análisis precedente surge que la presente Acción de Cumplimiento no está llamada a prosperar y como así lo decidió el Tribunal de primera instancia su fallo será confirmado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Confírmase la sentencia apelada, proferida el 13 de noviembre de 1997 por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la Acción de Cumplimiento entablada por la sociedad FLOTA SUGMUXI S.A. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CLARA FORERO DE CASTRONICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General