CE-SEC2-EXP1999-NAC7766

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Violación en actos policivos / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - Lanzamiento por ocupación de hecho / ACTOS POLICIVOS Y ACTOS JURISDICCIONALES - Diferencias Las providencias judiciales suponen necesariamente que el juez resuelva sobre las pretensiones formuladas, aceptándolas o negándolas con base en el examen crítico de las pruebas, en los razonamientos legales y de equidad así como en los doctrinarios necesarios para fundamentar la conclusión; por tal razón, cuando la administración de justicia o una autoridad policiva, en los casos en que se diriman los procesos de posesión o tenencia, no se pronuncien sobre los asuntos sometidos a su examen, esto es no se falle, se decida, ni se juzgue, carece de toda lógica atribuirle al acto el carácter, la fuerza y el valor de una providencia judicial, como ocurre en el caso sub judice. Los actos policivos no pretenden definir el derecho sino restablecer el statu quo, mientras que las autoridades jurisdiccionales toman las decisiones pertinentes. Lo mínimo que puede esperar quien acude a las autoridades policivas con el lleno de los requisitos sustanciales y procedimentales consagrados por la ley es que su querella, sea resuelta bien en su favor o en su contra, pero al fin y al cabo resuelta y no, como en el caso en estudio, que sin tomar decisión alguna la autoridad administrativa accionada deje a las partes, simplemente, en libertad para acudir a la justicia ordinaria, sin cumplir con su obligación de restablecer las cosas a su estado inicial. El Inspector decidió actuar contra orden del superior, tal y como se desprende de la

providencia dictada por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil. Todo ello, indica que efectivamente se violó el debido proceso, como acertadamente lo declaró el Tribunal de primera instancia y se vulneró el derecho de defensa, pues con la actuación irregular de la Inspectora se desconoció abiertamente el principio de la doble instancia que garantiza la revisión por parte del superior de las diferentes actuaciones del inferior. Así las cosas, es forzoso tener claro que del procedimiento policivo instaurado no se pretendía un pronunciamiento con fuerza de verdad legal acerca del bien objeto del mismo, por ser una determinación que sólo corresponde a los jueces, pero sí se esperaba una decisión oportuna que restableciera el “statu quo”, lo cual no ocurrió, siendo por lo tanto procedente acceder a la tutela impetrada para impartir la orden a la funcionaria administrativa de continuar con el trámite de la querella policiva, previa la declaratoria de nulidad de la providencia que resolvió revocar el auto del 4 de marzo de 1997, por el cual se había admitido la demanda de lanzamiento por ocupación de hecho, proferida para obviar la decisión de fondo en el asunto de su competencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Santa Fe de Bogotá D.C., doce (12) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)

Radicación número: AC-7766

Actor: JOSE DOMINGO OTALORA CONTRERAS

Demandado: PEDRO PABLO BARRETO Y PEDRO NARANJO

Conoce la Sala de la impugnación formulada por JULIO ALFREDO RODRIGUEZ MURILLO contra la sentencia del veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la propiedad del señor JOSE DOMINGO OTALORA CONTRERAS. ANTECEDENTES Son hechos de la acción: El 22 de agosto de 1996 (fl. 12), el actor presentó ante la Alcaldía Menor de Suba una querella por perturbación a la posesión, respecto del inmueble de su propiedad ubicado en la calle 159 entre la carrera 90, antes carrera 2ª del municipio de Suba, y el camino a las carboneras de San Hilario, contra los señores PEDRO PABLO BARRETO y PEDRO NARANJO. Motivó la querella el hecho de haber encontrado en su predio, en visita realizada el 27 de junio de 1996, en compañía de los señores RAFAEL CORREA y JOSE OTALORA CORREA, dos cables atravesados sostenidos por una vara, los cuales suministraban energía a una casa de latón levantada en el lote contiguo; además, la cerca del lindero occidental había sido totalmente derribada. La querella fue repartida el 23 de septiembre de 1996 a la Inspección 11 F Distrital de esta ciudad (fl. 44), autoridad administrativa que por auto del 4 de diciembre de 1996, notificado el 10 de enero de 1997, ordenó escuchar en descargos a los querellados y practicar diligencia de inspección

ocular (fl. 46). El 29 de enero de 1997 (fl. 64), el actor presentó ante la Inspección un memorial en el que solicitó se adecuara la querella “pasándola de una simple perturbación a la posesión a un lanzamiento por ocupación de hecho”; allegó al escrito cuatro declaraciones extrajuicio en las que se testificaba respecto de la ocupación de hecho de su predio (fls. 65 a 71). Mediante proveído del 4 de marzo de 1997, el Inspector 11 F Distrital de Policía en consideración a “que el escrito presentado por el señor JOSE DOMINGO OTALORA CONTRERAS, … reúne los requisitos previstos en el Art. 2º y 3º del Dcto. 992 de 1930. Que están dadas a cabalidad las exigencias del Art. 15 de la Ley 57 de 1905, para prodigar el amparo que solicita…”, admitió la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, decretó el lanzamiento por ocupación de hecho de PEDRO PABLO BARRETO y PEDRO NARANJO, del inmueble ubicado en la calle 159 entre carrera 90, antes carrera 2ª del Municipio de suba, y señaló el 18 de marzo de 1997 para llevar a cabo la diligencia (fl. 90), a la cual sólo se dio comienzo el 17 de abril de 1998 (fl. 176) y que se suspendió después de haber identificado el inmueble. El 5 de mayo de 1997, fecha en la cual habría de continuarse la diligencia, el Inspector 11F Distrital de Policía, por solicitud del Agente Especial del Ministerio Público, quien consideró que “se inició este asunto por proceso

diferente al que legalmente le corresponde” (fl. 98), manifestó: “… una vez analizada por el despacho comparte la decisión, y decreta la nulidad de lo actuado a partir del folio 41…” (fl. 118). Contra la anterior decisión, el apoderado de la parte querellada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., autoridad que por auto del 13 de junio de 1997 resolvió: “REVOCAR, como en efecto se revoca, el auto proferido por la Inspección 11F de Policía en la diligencia del 5 de mayo de 1997, … y en su lugar se ordena que el funcionario de primera instancia, continúe el trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho”. (fl. 128). El 7 de septiembre de 1998, fecha en que se reanudó la diligencia (fl. 189), fue atendida por el señor JULIO ALFREDO RAMIREZ MURILLO quien se opuso a la misma y solicitó la revocatoria de la orden de lanzamiento alegando ser el poseedor legítimo del terreno, por haberle comprado la posesión al señor PEDRO BARRETO; dicha petición fue negada en los siguientes términos: “… El Despacho teniendo en cuenta la solicitud de revocatoria, por parte de quienes nos atienden en el día de hoy la diligencia, le recuerda que la presente investigación, desde su inicio, cumplió y llenó los requisitos exigidos por el Decreto 992 de 1930…no siendo por tanto, viable la petición de revocatoria”. (fl. 196).

Contra dicha decisión el opositor interpuso el recurso de apelación, ante lo cual la Inspectora decidió suspender la diligencia. Manifestó la funcionaria: “… La suscrita Inspectora en este estado de la diligencia, le recuerda al apoderado de la parte querellada, que contra la decisión o resolución de lanzamiento por ocupación de hecho, no cabe recurso alguno y tal como lo manifestó el apoderado de la parte querellada, éste se interpone “contra la decisión que acaba de tomar el Despacho de no revocar la orden de lanzamiento y desocupación pedida”. El 19 de octubre de 1998, última fecha de la diligencia (fl. 205), la señora Inspectora luego de manifestar que “…En el caso que nos ocupa, ni la demanda ni las declaraciones extrajuicio, como pruebas madre, demostraron que el querellante hubiere detentado, antes de presentarse la posible ocupación, la posesión; éstas se limitaron a demostrar la propiedad o dominio, más no la posesión ni mucho menos (si en algún momento la tuvieron) que la hubieran perdido con actos violentos…”, decidió “revocar de oficio la Resolución de fecha 04 de marzo de 1997 que admitía la demanda por ocupación de hecho instaurada por el señor JOSE DOMINGO OTALORA CONTRERAS …” y “dejar en libertad a las partes para que acudan ante la Justicia Civil y/o Penal Ordinaria, a fin de hacer valer los derechos que cada uno de ellos considere les asista”, es decir, dictó una providencia absolutamente contraria a derecho y a pronunciamientos

anteriormente emitidos por ella misma, con desconocimiento de todos los medios de prueba aportados durante el curso de la querella. Contra dicho pronunciamiento el actor interpuso el recurso de apelación ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá (fl. 214), corporación que se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo por falta de competencia funcional (fl. 230); contra esta decisión interpuso el recurso de súplica, que fue rechazado de plano, por no ser procedente en esta clase de actuaciones (fl. 241). Manifiesta el demandante que con la decisión tomada por la Inspectora de Policía se le vulneraron de manera flagrante los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la propiedad privada. Que además, el hecho de no poder impugnar tal decisión lo coloca en estado de indefensión frente a una decisión policiva arbitraria e injusta. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a la tutela impetrada, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales del actor al debido proceso y a la defensa. Dijo el a quo que de las pruebas allegadas al proceso se observa que el peticionario presentó querella de policía por perturbación a la posesión que le correspondió por reparto a la Inspección 11 F Distrital de Policía; que posteriormente solicitó adecuación de la querella por perturbación a la posesión a lanzamiento por ocupación de hecho; que por auto del 4 de marzo de 1997 se admitió la demanda por ocupación, por cuanto ésta llenaba los requisitos exigidos por los artículos 2º y 3º del Decreto 992 de 1930 y se decretó el lanzamiento; que

se fijó fecha para llevar a cabo la diligencia; que después de suspenderla en varias ocasiones la Inspectora Once F Distrital de Policía decidió finalmente, de oficio, revocar la resolución del 4 de marzo de 1997, por la cual se había admitido la demanda por ocupación de hecho, por no reunir los requisitos exigidos por el Decreto 992 de 1930. Que contra la anterior decisión se interpuso el recurso de apelación ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, entidad que se inhibió para un pronunciamiento de fondo, por cuanto “la funcionaria de primera instancia no resolvió la litis con su decisión, sino que consideró que por no haberse demostrado la posesión ejercida por el querellante, de manera oficiosa revocó la Resolución fechada 4 de marzo de 1996 (sic) y dejó a las partes en libertad de acudir ante la justicia ordinaria, pronunciamiento que fundamenta en el artículo 56 del C.C.A., norma no aplicable al caso en estudio, de manera que en el hipotético caso que se aceptara como viable, la decisión carece de recurso. Igual sucede con lo dispuesto en el art. 27 del Decreto 1355 de 1970 o sea la revocatoria de la orden, la que no es apelable”. Concluyó el Tribunal que es evidente que al actor se le están vulnerando los derechos al debido proceso y a la defensa, pues la Inspectora no debió revocar de oficio la resolución del 4 de marzo de 1997, sino continuar con el trámite del proceso para culminar con una decisión que resuelva el fondo de la

litis y así garantizar a las partes el derecho que tienen de acudir a una instancia superior. LA IMPUGNACION La providencia del Tribunal fue impugnada por el señor JULIO ALFREDO RODRIGUEZ MURILLO, quien manifiesta tener interés en el proceso, pues el demandante accionó contra él en el proceso civil de policía, por la supuesta perturbación a la posesión. Dice que la sentencia del a quo incurrió en un error de hecho al considerar que no es procedente la revocatoria oficiosa de la orden de lanzamiento por ocupación de hecho por parte de la Inspectora, pues el artículo 27 del Código Nacional de Policía consagra: “La orden de Policía puede ser revocada por quien la emitió”. Agrega, que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 expresa con claridad que si el ocupante no exhibe contrato de arrendamiento o lo oculta, se procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno. Y como él es el ocupante, en el momento de la diligencia exhibió las pruebas de su posesión y por ello no se realizó el lanzamiento; y que el hecho de que la funcionaria hubiere concedido el recurso de apelación no significa que se haya violado el derecho fundamental al debido proceso. Que la orden de lanzamiento debía revocarse en ese momento por ser violatoria del proceso civil de policía, dadas las mentiras y abusos con que el querellante acudió ante la Inspección; que la Inspectora lo único que hizo fue aplicar la ley. CONSIDERACIONES En primer lugar dirá la Sala que aunque esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la improcedencia de la tutela, cuando con ella se pretende impugnar las providencias proferidas por los

Inspectores de Policía, por tratarse de determinaciones adoptadas en el curso de procesos policivos, donde se dirimen conflictos entre particulares, por lo cual constituyen verdaderas providencias judiciales no susceptibles de control jurisdiccional, no es este el caso sub lite, como quiera que ninguna decisión sobre el amparo solicitado fue tomada por la Inspectora de Policía, es decir, no hubo pronunciamiento alguno. Las providencias judiciales suponen necesariamente que el juez resuelva sobre las pretensiones formuladas, aceptándolas o negándolas con base en el examen crítico de las pruebas, en los razonamientos legales y de equidad así como en los doctrinarios necesarios para fundamentar la conclusión; por tal razón, cuando la administración de justicia o una autoridad policiva, en los casos en que se diriman los procesos de posesión o tenencia, no se pronuncien sobre los asuntos sometidos a su examen, esto es no se falle, se decida, ni se juzgue, carece de toda lógica atribuirle al acto el carácter, la fuerza y el valor de una providencia judicial, como ocurre en el caso sub judice. Las acciones policivas tienen como fin principal el de restablecer el orden e intervenir a fin de lograr la convivencia social. Son éstas, además de otras, las razones por las cuales el ciudadano acude ante las diferentes autoridades de policía, con la expectativa de que la intervención oportuna, eficiente y eficaz de las mismas garanticen el respeto de sus derechos y garantías constitucionales. Son las autoridades de policía la primera instancia a donde se presenta el administrado, en busca de la protección que el Estado debe

suministrar, como parte de las funciones a él encomendadas por la Constitución Política en su artículo 2º. Tales funcionarios administrativos, representantes del Estado a ese nivel, actúan bajo parámetros, directrices y normas previamente establecidas que les permiten, justamente, mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, tal y como lo prevé el artículo 218 de la Carta Fundamental. Con estos actos policivos no se pretende definir el derecho, sino mantener el estado de las cosas. De tal manera que conocen este tipo de funcionarios algunos asuntos que ameritan decisión, sin que por ello pueda pensarse que el fin perseguido por las diferentes esferas de competencia sea el mismo, ya que el asunto de policía es adelantado, conforme a la ley, con el único objeto, repetimos, de volver las cosas a su estado inicial y como prevención a efecto de que los derechos y garantías constitucionales se respeten. Otro es el papel que en un momento determinado pueda jugar un órgano del Estado diferente, como sería en el caso sub judice, la rama judicial, en su jurisdicción ordinaria, a fin de declarar la posesión de determinado bien en cabeza de una u otra persona. Tal diferenciación ha sido suficientemente establecida y decantada por la jurisprudencia, que ha señalado que los actos policivos no pretenden definir el derecho sino restablecer el statu quo, mientras que las autoridades jurisdiccionales toman las decisiones pertinentes. Al respecto se pronunció la Corte Suprema de Justicia: “En fallo de 5 de marzo del año en curso, dijo la Corte que al

poder de policía “le corresponde conservar y restaurar el orden público aparente, lo cual realiza con aplicación de medidas eminentemente transitorias y revisables que no van dirigidas a solucionar las causas de fondo de los conflictos sociales sino a resolver sus aspectos epidémicos”. Agregó la Corte que no es posible confundir “lo que es propio del poder de policía con lo que pertenece al ámbito jurisdiccional, a la cual le toca pronunciarse con fuerza de verdad legal acerca de la responsabilidad jurídica de quienes intervengan en los procesos como incriminados o demandados”. Y se explicó que “así, mientras la policía no tiene por qué entrar en demasiadas consideraciones sobre el fondo legal de una situación dada, ya que lo que busca es su conformidad con un orden aparente, la jurisdicción debe buscar ante todo la verdad de la situación y pronunciarse definitivamente sobre ésta, con fuerza de cosa juzgada”. Por lo dicho, señaló la corte: Ello hace que los procedimientos policivos sean expeditos y autoritarios, mientras los jurisdiccionales deben permitir una consideración serena y cuidadosa acerca de los hechos sometidos a la decisión de los jueces”. (Sentencia de 4 de septiembre de 1987, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Giraldo Angel). En el presente asunto es evidente que con la querella policiva instaurada no se pretende la definición del derecho, sino tan sólo restablecer las cosas a su estado inicial, mientras que las autoridades judiciales toman la decisión que resuelva lo pertinente respecto de la posesión solicitada.

Por ello, lo mínimo que puede esperar quien acude a las autoridades policivas con el lleno de los requisitos sustanciales y procedimentales consagrados por la ley (ver auto del 4 de marzo de 1997, fl. 90) es que su querella, sea resuelta bien en su favor o en su contra, pero al fin y al cabo resuelta y no, como en el caso en estudio, que sin tomar decisión alguna la autoridad administrativa accionada deje a las partes, simplemente, en libertad para acudir a la justicia ordinaria, sin cumplir con su obligación de restablecer las cosas a su estado inicial. Observa la Sala con reserva la actuación de la Inspectora 11 F Distrital de Policía, si se tiene en cuenta que mediante providencia del 4 de marzo de 1996, que obra a folios 87 a 90, ya se había estudiado la procedencia de la querella instaurada como lanzamiento por ocupación de hecho, encontrando el funcionario que ella cumplía con los requisitos previstos por los artículos 2º y 3º del Decreto 992 de 1930, y quedando en firme tal providencia. Pero como si fuera poco el Inspector decidió actuar contra orden del superior, tal y como se desprende de la providencia dictada por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala civil, obrante a folio 128 del expediente en donde textualmente se lee: “PRIMERO.- REVOCAR, como en efecto se revoca, el auto proferido por la Inspección 11F de Policía en la diligencia del 5 de mayo de 1997, por el cual se declaró la nulidad solicitada por el Ministerio Público, y en su lugar se ordena que el funcionario de primera instancia, continúe el trámite

de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho” (destaca la Sala). Todo ello, indica que efectivamente se violó el debido proceso, como acertadamente lo declaró el Tribunal de primera instancia y se vulneró el derecho de defensa, pues con la actuación irregular de la Inspectora se desconoció abiertamente el principio de la doble instancia que garantiza la revisión por parte del superior de las diferentes actuaciones del inferior y es tan evidente que el mismo Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá se duele del irregular proceder cuando a folio 229 concluye: “Estudiadas las diligencias encuentra la Sala que la decisión adoptada por la primera instancia no es susceptible de ser apelada por cuanto la funcionaria de primera instancia no resolvió la litis con su decisión …”. Así las cosas, es forzoso tener claro que del procedimiento policivo instaurado no se pretendía un pronunciamiento con fuerza de verdad legal acerca del bien objeto del mismo, por ser una determinación que sólo corresponde a los jueces, pero sí se esperaba una decisión oportuna que restableciera el “statu quo”, lo cual no ocurrió, siendo por lo tanto procedente acceder a la tutela impetrada para impartir la orden a la funcionaria administrativa de continuar con el trámite de la querella policiva, previa la declaratoria de nulidad de la providencia que resolvió revocar el auto del 4 de marzo de 1997, por el cual se había admitido la demanda de lanzamiento por ocupación de hecho, proferida para obviar la decisión de fondo en el asunto de su competencia. Por encontrar además, que hay mérito, se compulsarán copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital de Santa Fe de

Bogotá para que sea investigada la conducta de la funcionaria Claudia García Celis. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A : CONFIRMASE la providencia del veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a la tutela ejercida por JOSE DOMINGO OTALORA

CONTRERAS.

COMPULSENSE copias con destino a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá D.C., para que se investigue la actuación de la Inspectora 11 F Distrital de Policía, Dra. CLAUDIA

GARCIA CELIS.

Notifíquese a la parte actora en la dirección indicada. Notifíquese a la Inspectora Once F Distrital de Policía de Santa Fe de Bogotá. Envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del doce (12) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General