CE-SEC2-EXP1999-NAC7795

ACCION DE TUTELA - Violación al Debido Proceso / ACCION DE TUTELAInaplicación de acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO - Ineficacia / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Violación En el caso de autos la administración municipal de Cali adelantó un proceso para la fijación de la base mínima para el autoavalúo de todos los estratos, “(…) realizando la investigación del mercado inmobiliario, definiendo los precios para las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y los precios de metro cuadrado de terreno, como la elaboración de tablas de precios para los diferentes destinos económicos de construcciones”. Ante la inconformidad de propietarios y poseedores de bienes inmuebles la administración consideró y modificó los precios correspondientes a los estratos 1 al 4, y 5 y 6. En relación con las resoluciones DEPC-991 de 1995 y 1 de 1996 en el expediente no existe prueba sobre su publicación, salvo en lo concerniente a la primera, de cuya publicación parcial da cuenta la sentencia del 18 de diciembre de 1997, Exp. 3994, de la Sección Primera del Consejo de Estado. En todo caso, con su omisión la administración municipal de Cali violó el principio de la publicidad que rige todo proceso judicial o administrativo, y por contera, el principio del debido proceso. Bajo tales respectos la eficacia de los actos acusados quedó en entredicho, siendo por tanto inoponibles a los sujetos pasivos del mencionado Autoavalúo. Por consiguiente, no obstante su validez, los actos cuestionados sólo podrán tener poder vinculante sobre los particulares a partir de la fecha de su publicación. Entre tanto la administración deberá abstenerse de aplicarlos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santa Fe de Bogotá, D.C., julio ocho (8) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: AC-7795

Actor: ALEJANDRO BUENO CASTRO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia del 18 de mayo de 1999, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente la tutela instaurada por ALEJANDRO BUENO CASTRO Y LUZ MARIA G. DE BUENO contra el Municipio de Santiago de Cali.

LA DEMANDA Está encaminada a que se ordene la inaplicación de la resolución DEPC - 991 del 21 de diciembre de 1995 “por medio de la cual se fija el precio promedio inferior del metro cuadrado de terreno en construcción para los respectivos sectores y estratos socioeconómicos del Municipio”, expedida por el Director de Catastro Municipal de Cali, y de la resolución No 1 de enero 22 de 1996 “ Por medio de la cual se modifica la base mínima del auto avalúo”, proferida por el Subdirector de Catastro Municipal de Cali. Como hechos que sustentan las anteriores pretensiones se narran los siguientes: “1. El Concejo Municipal de Cali expidió Acuerdo (sic) No 22 de

diciembre 21 /95 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA

DECLARACION PRIVADA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EN MATERIA TRIBUTARIA” 1.1. El art. 1º adoptó para el Municipio de Cali a partir del 1 de enero de 1.996 la Declaración Privada del Impuesto Predial Unificado. 1.2. El artículo 2 estableció la obligación para los propietarios y poseedores de presentar la declaración privada del Impuesto Predial Unificado en los formularios elaborados por el Municipio. 1.3. El art. 8º expresó que antes del 22 de cada año (1.995), la Oficina de Catastro deberá fijar por vía general el precio por metro cuadrado para los respectivos estratos socioeconómicos del Municipio (sic) que regirá para el año siguiente (1.996). 1.4. El art. 16 determinó las sanciones se aplicaría el contenido del libro 5 del Estatuto Tributario sobre el procedimiento tributario. “2. Como consecuencia el art. 8º del Acuerdo (sic) mencionado el Director de Catastro Municipal de Cali expidió las Resoluciones (sic) DEPC - 991 de diciembre 21/95, que fijó el precio del metro cuadrado para terreno y construcción para el autoavalúo de 1.996 y la Resolución (sic) No 1 del 22 de enero/96 por medio de la cual se modifica la base mínima del autoavalúo. “3. El suscrito en acción objetiva, en el proceso No 22.492, demandó la nulidad de los actos administrativos mencionados y la Resolución (sic) DEPC - 990 de diciembre 20/95.

3.1. El debate jurídico se centró en que las Resoluciones (sic) DEPC - 991 de diciembre 21/95 y la No 1 del 22 de enero/96 eran actos administrativos de carácter general que no habían sido publicados en el Diario Oficial. 3.2. El Tribunal Administrativo del Valle con ponencia del Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA en sentencia No 35 de abril 18/97 consideró que la Resolución (sic) DEPC - 990 de diciembre 20/95 era un acto de trámite y por lo tanto se abstuvo de pronunciarse al respecto. 3.3. El fallo negó las peticiones de la demanda con relación a las Resoluciones (sic) DEPC - 991 de diciembre 21/96 y la 001 de enero 21/96 por considerar que se trataba de actos administrativos de carácter particular y concreto susceptibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. “4. La sentencia fue apelada ante el Consejo de Estado. 4.1. El Consejo de Estado en el expediente 3994, Consejero Ponente Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA, en sentencia de diciembre 18/97 confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle pero en sus considerandos (folios 14 del fallo), expresó que las Resoluciones (sic) DEPC - 991 de 1.995 y la No 1 de enero 22/96 eran actos de carácter general y por lo tanto la acción de simple nulidad era la conducente. 4.2. A folio 15 del fallo el Consejo de Estado hace un estudio sobre los elementos de la eficacia y de la validez de los actos

administrativos, para concluir que las Resoluciones (sic) de carácter general son oponibles a los particulares sin que ello afecte la validez de las citadas Resoluciones (sic) “5.El Municipio de Cali aplicó o ejecutó las Resoluciones (sic) objeto de tutela sin haber sido publicadas en su integridad en el Diario Oficial. “6. Mis mandantes solicitaron ante el Municipio de Cali la inaplicación de los actos administrativos citados por su falta de publicación. 6.1. El Municipio (sic) por medio de la Resolución A - 95 de noviembre 6/98, resolvió la petición de revisión del avalúo catastral, negándola. 6.2. El Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería, Subdirección de Catastro, por Resolución E - 66 de febrero 4/99 resolvió el recurso de apelación de revisión del avalúo catastral, confirmando en todas sus partes la Resolución (sic) A095 de noviembre 6/98. “7. Mis mandantes están avocados (sic) a los procesos de jurisdicción coactiva para el cobro del impuesto predial por los inmuebles distinguidos por los números prediales B - 205 - 005, J002 - 004, J - 002 - 005, J - 627 - 004, J - 868 - 001, J - 869 - 001, J - 867 - 001, J - 866 - 001, J - 866 - 003, B - 078 - 004, J - 871002, J - 970 - 001, J - 865 - 002, Z - 001 - 648, J - 888 - 001, J878

• 001, J - 874 - 003, J - 874 - 005, B - 059 - 065, A - 471001, B194 - 022, B - 194 - 001, J - 766 - 001, J - 641 - 030, B - 045 - 003, A - 474 - 025, B - 041 - 016, B - 091 - 022 Y B - 091 - 012.

Estos predios aparecen relacionados en la solicitud de revisión de los avalúos radicada con el No 01129828492 y al mismo tiempo relacionados en la Resolución (sic) A - 95 de 1.998 y la E - 66 de febrero 4/99”. FUNDAMENTOS DE DERECHO Artículo 29 de la Constitución Nacional. LA SENTENCIA El A QUO rechazó por improcedente la tutela instaurada por la parte demandante. En tal sentido hizo algunas alusiones a las características propias de la validez y eficacia de los actos administrativos, indicando a continuación: “Ahora bien desde el punto de vista de la operabilidad forzosa de un acto administrativo no publicado la jurisprudencia ha sido explícita en indicar que los perjuicios o daños que se ocasionen podrán ser controlados a través de la acción propia para examinar las operaciones administrativas esto es a través de la acción de reparación directa. “En otras palabras que como lo señalan los demandantes, aquella omisión (sic) de la administración de no publicar las resoluciones atacadas; en el evento de producir perjuicios ciertos, concretos en los ciudadanos estos deberán materializarse específicamente cuando se pretenda hacerlas ejecutorias o realizar las operaciones administrativas tendientes al cumplimiento de lo dispuesto o

decidido en estas manifestaciones de voluntad de la administración”. (Fl. 237). Luego registró el Tribunal que en lo atinente a la modalidad del perjuicio irremediable pretendido por la parte actora no basta con la simple enunciación, antes bien, el mismo debe ser probado de manera certera, precisa y convincente, lo cual no ocurre en autos. LA IMPUGNACION La parte actora impugnó la anterior decisión. Al efecto comenzó haciendo una relación de los hechos, indicando al punto que el debate jurídico se centró en que los actos acusados no habían sido publicados en el Diario Oficial. A continuación se refirió a un fallo desestimatorio proferido por el Tribunal Administrativo del Valle, al igual que al proveído de segunda instancia, donde el Consejo de Estado confirmó la sentencia del a quo, pero advirtiendo en las consideraciones que las resoluciones DEPC-991 de 1995 y 1 de 1996 eran actos de carácter general, pasibles de la acción de simple nulidad. Prosiguió la parte recurrente diciendo que el municipio de Cali aplicó y ejecutó las resoluciones objeto de tutela sin haberlas publicado íntegramente en el Diario Oficial. Que frente a tal circunstancia se solicitó ante el municipio de Cali la inaplicación de tales actos, obteniéndose al respecto una respuesta denegatoria, inclusive a nivel de la apelación gubernativa. Que por lo tanto se violó el derecho al debido proceso. Seguidamente aludió a lo dicho por la Corte Constitucional en relación con la capacidad procesal que ostentan las personas jurídicas para instaurar la acción de tutela, al igual que en lo concerniente a la trascendencia del

debido proceso en materia administrativa. Luego insistió en que al autoavalúo comenzó a regir a partir de 1996, recordando además que los actos administrativos generales obligan a los particulares a partir de su publicación en el Diario Oficial. Nuevamente se refirió a las susodichas resoluciones transcribiendo en apoyo de sus argumentaciones algunos apartes de lo expresado por el Consejo de Estado frente a la eficacia de los actos administrativos, al propio tiempo que resaltando la expresión de éste, según la cual, “(…) Excepcionalmente el problema de publicidad puede incidir en la validez del acto, (…). A continuación la parte recurrente se refirió concretamente a los motivos que se enunciaron en el fallo del Tribunal de instancia, transcribiendo lo que estimó pertinente e insistiendo en sus planteamientos, particularmente en lo atinente a la validez y eficacia de los actos administrativos. En cuanto a la prueba del daño afirmó: “Si se opta por la alternativa planteada por el Honorable Tribunal del Valle (Reparación Directa), el contribuyente, en este caso mis mandantes se encuentran en una dificultad casi imposible de determinar con certeza el daño producido porque si la base de los avalúos catastrales fueran (sic) independientes en sus vigencias, no habría ninguna dificultad para expresar con exactitud el monto de los perjuicios. La situación es diferente, los avalúos catastrales se encadenan vigencia a vigencia y si se demandara solamente el perjuicio producido para la vigencia fiscal de 1996; el avalúo para 1997 se toma tributariamente sobre 1996 y así en forma sucesiva,

haciendo nugatoria cualquier posibilidad para que la situación presentada se soluciones (sic) de raíz y se cometa una injusticia e inequidad con el contribuyente”. (fl. 258). A renglón seguido destacó el principio de la equidad que contempla el artículo 230 de la Carta Política, reclamando al punto que el a quo no entendió la situación en cadena que generan los avalúos catastrales año por año; que en todo caso, es un imposible jurídico acudir a otro medio de defensa judicial, esto es, a la reparación directa, habida consideración de los efectos en cadena que producen los avalúos catastrales. CONSIDERACIONES Se demanda en vía de tutela la inaplicación de dos actos administrativos relativos al autoavalúo de predios localizados en el municipio de Cali, pues en opinión de la parte actora se violó el debido proceso al no publicarse completamente los mismos. La resolución del presente asunto se centra entonces en el tema de la eficacia de los actos administrativos, que a su turno entraña una clara ligazón con su validez, de suerte que para una mejor inteligencia de las cosas procede en primer lugar traer a colación lo dicho por esta Corporación en materia de validez y eficacia de los actos administrativos.

En efecto: “La falta de promulgación de un acto administrativo de carácter general no es causal de nulidad; la sanción que el propio ordenamiento trae, cuando no se cumple con este requisito, es la falta de oponibilidad del acto a los particulares, o lo que es lo mismo, la no obligatoriedad para los particulares. “El acto administrativo producido respetando las normas a las que

debía estar sujeto, por funcionarios en organismo competente, en forma regular, sin falsa motivación y sin desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profieren, es un acto válido. “La publicación no es entonces un requisito de validez del acto administrativo de carácter general; es solo condición de oponibilidad a los particulares. “El acto administrativo no publicado, general o particular; hay que mirarlo en sus relaciones con la propia Administración y con los particulares. Por el primer aspecto, el acto no publicado es oponible a la propia administración, surte efectos respecto de ella, ya que lo conoce por haber sido quien le dio origen o nacimiento. “Por el segundo aspecto, hay que distinguir si el acto administrativo concede un derecho o impone una obligación al particular. Si el acto otorga un derecho al particular, este (sic) puede reclamarlo de la administración, aunque el acto no haya sido publicado. Si, por el contrario, el acto impone una obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto no (sic) sea publicado, aunque se haya dicho en el propio acto que podía serlo desde antes (por ejemplo: expedición)”.1 La parte demandante ha querido relacionar el punto de la eficacia con el debido proceso, aduciendo al respecto el mandato del artículo 29 de la Carta, conforme al cual: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Con arreglo a este precepto el término “actuaciones” comprende un trámite procesal con sentido teleológico, o lo que es lo mismo, una serie de pasos 1 C. de E., Sección Cuarta, sentencia del 30 de mayo de 1988; Código Contencioso Administrativo

Comentado, Tiberio Cárdenas Borrero y otros, Grupo Editorial Leyer, págs. 36 y 37. concatenados hacia la producción de un acto definitorio de una situación general o particular. En el caso de autos la administración municipal de Cali adelantó un proceso para la fijación de la base mínima para el autoavalúo de todos los estratos, “(…) realizando la investigación del mercado inmobiliario, definiendo los precios para las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y los precios de metro cuadrado de terreno, como la elaboración de tablas de precios para los diferentes destinos económicos de construcciones”. (fl. 25). Ante la inconformidad de propietarios y poseedores de bienes inmuebles la administración consideró y modificó los precios correspondientes a los estratos 1 al 4, y 5 y 6, estableciendo a través de la resolución No 001 del 22 de enero de 1996: “Modificar la base mínima del Autoavalúo en los estratos 1 al 4 en un sesenta por ciento (60%) y en un ochenta por ciento (80%) en los estratos 5 y 6 de los precios aprobados en las Resoluciones DEPC-353 A del 31 de julio de 1995, DEPC-990 del 20 de diciembre de 1995 y DEPC-991 del 21 de diciembre de 1995”. En relación con las resoluciones DEPC-991 de 1995 y 1 de 1996 en el expediente no existe prueba sobre su publicación, salvo en lo concerniente a la primera, de cuya publicación parcial da cuenta la sentencia del 18 de diciembre de 1997, Exp. 3994, de la Sección Primera del Consejo de Estado. En todo caso,

con su omisión la administración municipal de Cali violó el principio de la publicidad que rige todo proceso judicial o administrativo, y por contera, el principio del debido proceso. Bajo tales respectos la eficacia de los actos acusados quedó en entredicho, siendo por tanto inoponibles a los sujetos pasivos del mencionado Autoavalúo. Por consiguiente, no obstante su validez, los actos cuestionados sólo podrán tener poder vinculante sobre los particulares a partir de la fecha de su publicación. Entre tanto la administración deberá abstenerse de aplicarlos. Consecuentemente la Sala considera que las pretensiones de la parte demandante están llamadas a prosperar, por lo cual habrá de revocarse la sentencia de primer grado, resolviendo en su lugar lo pertinente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Revócase la sentencia del 18 de mayo de 1999 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se rechazó por improcedente la tutela instaurada por Alejandro Bueno Castro y Luz María G. de Bueno contra el municipio de Santiago de Cali. En su lugar se dispone:

1. Ordénase a la administración municipal de Santiago de Cali abstenerse de continuar aplicando la resolución DEPC-991 del 21 de diciembre de 1995 expedida por el Director de Catastro de Cali, y la resolución 001 del 22 de enero de 1996 proferida por el Subdirector de la misma entidad, hasta tanto se hagan de manera íntegra las publicaciones correspondientes.

Cópiese, notifíquese, remítase al tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 8 de julio de 1999.

SILVIO ESCUDERO CASTRO

JAVIER DIAZ BUENO CARLOS A. ORJUELA GONGORA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General