CE-SEC2-EXP1999-NACU1055

POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de plazo en su ejercicio / REGLAMENTACION DE NORMA - Improcedencia de acción de cumplimiento / RETENCIONES A LOS EMPLEADOS - Orden de prelación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Regulación El ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra regulada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y consiste en la atribución que tiene el Gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas, a fin de que las leyes tengan su debido cumplimiento. Así lo han establecido diversas jurisprudencias de esta Corporación cuando expresan que “ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento…” (Consejo de estado Exp. 11687 C. P. Dr. Silvio escudero Castro). Pero además, se ha señalado que “la potestad reglamentaria… no tiene límite de ejercicio expreso en la Constitución, sino que surge de la necesidad que a juicio del ejecutivo implique la cumplida ejecución de las leyes, que por la naturaleza de éstas le compete aún si el Presidente delega su ejercicio.” (Consejo de estado, Sala de Consulta y servicio Civil, rad. Nº 2222). El ejercicio de esta facultad simplemente debe sujetarse a los lineamientos y el alcance de la ley que reglamenta, es decir, debe circunscribirse a ella, sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros ya establecidos en la misma; no impone el legislador, en ningún momento, un límite

en el tiempo, es decir, no establece un término en el cual deba ser expedido el reglamento por la autoridad administrativa, por lo que mal puede el juez que conoce de la acción de cumplimiento establecer un plazo perentorio para ejercer dicha facultad, cuando la normatividad expresamente no lo establece. Al no tener que ser cumplido de manera inmediata su deber, no se configura en este caso un mandato “imperativo e inobjetable” en cabeza del Gobierno Nacional, y mucho menos la renuencia de la que habla la ley 393 de 1997, art. 8º, pues como puede observarse a folios 36 a 40, los funcionarios públicos dieron respuesta a todas y cada una de las inquietudes formuladas al respecto por el apoderado de la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Santa Fe de Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).-

Radicación número: ACU-1055

Actor: CORPORACION FONDO DE EMPLEADOS DEL BANCO CAFETERO

“CORBANCA”.

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Conoce la Sala de la impugnación formulada por el apoderado de la parte actora, contra la providencia del 22 de octubre de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que denegó la acción de cumplimiento formulada contra el Gobierno - Presidencia de la República y otros.

ANTECEDENTES

El apoderado de la parte actora manifiesta que la norma incumplida es el inciso 3º del artículo 55 del decreto 1481 de 1989 que establece lo siguiente: “Artículo 55. Obligaciones de efectuar y entregar retenciones. Toda persona natural, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir o retener, de cualquier cantidad que deba pagar a sus trabajadores o pensionados las sumas que éstos adeuden al fondo de empleados, las que consten en los estatutos, reglamentos, libranzas, pagarés o cualquier otro documento firmado por el asociado deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo. Las sumas retenidas en favor de los fondos deberán ser entregadas a éstos en las mismas fechas en que se efectúan los pagos respectivos a los trabajadores o pensionados. Si por culpa del retenedor no lo hicieren, serán responsables ante los fondos de su omisión y quedarán solidariamente con el empleado deudores ante aquellos de las sumas dejadas de entregar, junto con los intereses de la obligación contraída con el deudor. El gobierno reglamentará la forma y el orden de prelación en que se aplicarán las retenciones y entrega de dineros, cuando la misma persona natural o jurídica deba efectuar dos o más retenciones respecto del mismo trabajador o jubilado en favor de varias de las entidades titulares de este beneficio. Para los efectos del presente artículo, prestará mérito ejecutivo la relación de asociados deudores, con la prueba de haber sido entregada para el descuento con antelación de por lo menos un mes.” Dice que desde hace más de 10 años esta norma se

encuentra vigente, sin que hasta el momento el Gobierno haya cumplido la obligación señalada en negrillas, inciso tercero, en ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política. Expresa que desde el 19 de octubre de 1998, y en varias oportunidades, ha elevado al señor Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Trabajo y Seguridad Social y a la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas hoy DANSOCIAL, sendas comunicaciones reclamando el cumplimiento de esta disposición, sin que hasta el momento se haya expedido la solicitada reglamentación. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal denegó la acción de cumplimiento. Arguyó, luego de hacer un recuento de las respuestas emitidas por las diferentes autoridades y la norma presuntamente incumplida, que si bien es cierto que el inciso 3º del Decreto ley 1481 de 1989 dispone que el Gobierno se encuentra en la obligación de reglamentar el tema que allí se trata, también lo es que en esta norma no se establece un término máximo en el cual se deba cumplir con esta obligación. Agregó que de acuerdo con la jurisprudencia, la potestad reglamentaria ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa para desarrollar una ley con el fin de lograr su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento; pero no existe una norma ni constitucional ni legal que obligue al Gobierno al ejercicio de esta potestad en un preciso término, por lo que mal podría el juez que conoce

de la acción de cumplimiento ordenar que esto ocurra. Precisó además, que a folio 86 obra el proyecto de decreto “por el cual se reglamenta el artículo 55 del decreto ley 1481 de 1989”, lo cual demuestra que no existe apatía o negligencia por parte del Gobierno, sino que por el contrario, con este proyecto ya se dio inicio al ejercicio de la potestad reglamentaria; que debe tenerse en cuenta además, que existe una reglamentación general de los fondos de empleados que es la norma aplicable mientras se expide la reglamentación del citado decreto 1481, y es la ley 79 de 1988. Finalmente apoya sus aseveraciones en las sentencias del Consejo de Estado ACU 017, C.P. dra. Dolly Pedraza de Arenas y ACU 455 C.P. dr. Juan de Dios Móntes Hernández. LA IMPUGNACION La parte actora impugnó oportunamente la sentencia proferida por el a quo. Argumenta que las jurisprudencias a las que hace alusión el fallo no vienen al caso, pues tratan situaciones sustancialmente diferentes a las planteadas en el sub judice; que la providencia en la cual es ponente el dr. Juan de Dios Montes, fue emitida el 24 de septiembre de 1998, es decir, mucho después del 7 de agosto de 1997, fecha en la que fue expedida la ley 397; y la ley 1481 es del 7 de julio de 1989, lo cual significa que la presente acción de cumplimiento fue presentada diez años después, exactamente en octubre del presente año. Sostiene que como la procedibilidad de la acción de cumplimiento está regida por lo previsto en el artículo 8º de la ley 393 de 1997 y la

sentencia del Consejo de estado ACU 032 del 6 de noviembre de 1997 C.P. dra. Clara Forero de Castro, y que en lo referente a la improcedibilidad se encuentra delimitada por el art. 9º de esta misma ley, no puede el Tribunal apartarse de estos parámetros y exigir “una norma constitucional o legal” que circunscriba el ejercicio de la potestad reglamentaria a un plazo o término perentorio. Por último hace alusión a una sentencia de la Corte Constitucional para concluir que discrepa del fallo del Tribunal y solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, para que en su lugar, se conceda la acción de cumplimiento. CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento fue instituida por el Constituyente en el artículo 87 de la Carta Política y su desarrollo legal se materializó en la ley 393 de 1997. De conformidad con el artículo 8º de la citada ley, la acción procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir el inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. Pretende la Corporación Fondo de Empleados del Banco Cafetero CORBANCA que se ordene al Gobierno Nacional que expida la reglamentación prevista en el inciso tercero, artículo 55 del decreto ley 1481 de 1989, esto es, “la forma y el orden de prelación en que se aplicarán las retenciones y entrega de dineros, cuando la misma persona natural o jurídica deba efectuar dos o más retenciones respecto del mismo trabajador o jubilado a favor de varias de las entidades titulares de este beneficio”.

El ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra regulada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y consiste en la atribución que tiene el Gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas, a fin de que las leyes tengan su debido cumplimiento. Así lo han establecido diversas jurisprudencias de esta Corporación cuando expresan que “ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento…” (Consejo de estado Exp. 11687 C.P. dr. Silvio escudero Castro). Pero además, se ha señalado que “la potestad reglamentaria… no tiene límite de ejercicio expreso en la Constitución, sino que surge de la necesidad que a juicio del ejecutivo implique la cumplida ejecución de las leyes, que por la naturaleza de éstas le compete aún si el Presidente delega su ejercicio.” (Consejo de estado, Sala de Consulta y servicio Civil, rad. Nº 2222). Así pues, el ejercicio de esta facultad simplemente debe sujetarse a los lineamientos y el alcance de la ley que reglamenta, es decir, debe circunscribirse a ella, sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros ya establecidos en la misma; no impone el legislador, en ningún momento, un límite en el tiempo, es decir, no establece un término en el cual deba ser expedido el reglamento por la autoridad administrativa, por lo que mal puede el juez que conoce de la acción de cumplimiento establecer un plazo perentorio para ejercer dicha facultad, cuando la normatividad expresamente no lo establece.

Ahora bien, son tres los elementos mínimos exigidos para que sea viable la acción cumplimiento: 1. Que la obligación que se pretende hacer cumplir esté consignada en norma con fuerza material de ley o en acto administrativo, lo cual excluye las disposiciones de la Constitución Política que consagran principios y directrices; 2. Que el mandato sea imperativo e indudable y que esté radicado en cabeza de la autoridad de la cual se reclama su cumplimiento y 3. Que se pruebe la renuencia del obligado a cumplir. Como puede observarse, al no tener que ser cumplido de manera inmediata su deber, no se configura en este caso un mandato “imperativo e inobjetable” en cabeza del Gobierno Nacional, y mucho menos la renuencia de la que habla la ley 393 de 1997, art. 8º, pues como puede observarse a folios 36 a 40, los funcionarios públicos dieron respuesta a todas y cada una de las inquietudes formuladas al respecto por el apoderado de la parte actora. Cabe anotar que a folios 86 y 87 aparece copia del Proyecto de Decreto Reglamentario por medio del cual “se reglamenta el artículo 55 del decreto ley 1481 de 1989”, lo cual demuestra que el Gobierno ya inició el trámite correspondiente exigido en la norma cuyo cumplimiento se solicita. En las anteriores circunstancias, el presunto incumplimiento alegado por el demandante no se presenta en el caso en estudio, lo que permite confirmar la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el veintidós (22) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que denegó la acción de cumplimiento ejercida por la Corporación Fondo de Empleados del Banco Cafetero CORBANCA. Notifíquese personalmente a las partes o en su defecto, notifíquese por edicto, de conformidad con el artículo 323 del C. de P.C. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General