CE-SEC2-EXP1999-NACU546

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Sujeto Pasivo / DELEGACION DE FUNCIONES

• Procedencia de Acción de Cumplimiento / PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS - Sujeto Pasivo de Acción de Cumplimiento La acción de cumplimiento sólo puede intentarse frente a la autoridad que funcionalmente tiene como atribución propia el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, sin perjuicio de aquellos casos en que, de conformidad con la ley, deba operar el instituto de la delegación. En cuanto a los particulares, ella procede por la acción u omisión que implique el incumplimiento de las normas o actos administrativos, si actúan o deben actuar en ejercicio de funciones públicas, claro está, solo respecto de las expresamente desempeñadas (art. 123 C.P.).

AUTORIDAD DE LA REPUBLICA - Imperio de la Legalidad en las Actuaciones / PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICASImperio de la Legalidad en las Actuaciones / ACCION DE CUMPLIMIENTOFinalidad En todos los casos, dado el imperio de la legalidad en la actuación de todas las autoridades de la República y en la de los particulares que ejercen funciones públicas - en éste caso sólo respecto de las atribuciones específicas conferidas - , la acción de cumplimiento garantiza la eficacia material de la ley y de las normas con fuerza de tal y la de los actos administrativos, esto es el cumplimiento "del deber legal o administrativo", a que están obligadas las autoridades en el desempeño de sus funciones y los particulares cuando ejercen funciones públicas (artículos 2 C.P. y 8 Ley 393 de 1997), siempre que se demuestre la renuencia del

obligado, en los términos del artículo 8o. ibídem. NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY - Alcance / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Norma con Fuerza Material de Ley En punto a las normas con fuerza material de ley a que alude la Ley 393 de 1997, ellas comprenden, además de las leyes en sentido formal, esto es las ordinarias, las orgánicas, las estatutarias, las aprobatorias de tratados internacionales, las marco y los códigos, también los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades señaladas en los artículos 150, numeral 10o., 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política, a los que por su contenido la Carta les atribuye el mismo valor de la ley. No hay lugar a referirse aquí a los actos administrativos de carácter general, materialmente considerados leyes, pues la acción de cumplimiento procede de manera directa para hacer efectivos tanto éstos, como los de contenido particular. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para su procedencia / ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA PROCEDIMIENTOS REGLADOS - Improcedencia / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Suspensión del trámite El cumplimiento de la ley mediante el ejercicio de la acción en cuestión, supone que la norma cuya efectividad material se persigue no sea aplicable dentro de un procedimiento reglado en trámite y por tanto no agotado. De conformidad con el artículo 29 constitucional el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y por consiguiente las ritualidades propias de cada proceso es menester cumplirlas a cabalidad previamente al ejercicio de la acción

de cumplimiento, en tratándose de procedimientos administrativos, aún los cumplidos por autoridades jurisdiccionales o legislativas. De esta manera, la acción de cumplimiento sólo procede respecto de los actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo (arts. 64 y 135 C.C.A.) y de los de trámite expedidos dentro de una actuación administrativa que hagan imposible continuarla (artículo 50 ibídem). Tal la razón por la cual a términos del artículo 18 de la Ley 393 de 1997, el trámite de la acción de cumplimiento intentado para hacer efectivo un acto administrativo, se suspenderá hasta tanto se profiera decisión definitiva en el proceso de nulidad en el que se hubiere decretado su suspensión. ACTUACION JUDICIAL - Improcedencia de la Acción de Cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Actuación Judicial / PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - Improcedencia de Acción de Tutela / PROVIDENCIAS JUDICIALES - Improcedencia de Acción de Cumplimiento En los procesos judiciales es improcedente, de forma absoluta, tal acción no solo por estar regulada de manera integral la competencia del funcionario judicial, sino también el procedimiento a cumplir, dentro del cual se prevén los remedios para garantizar la cumplida y efectiva aplicación de la ley, mediante las instancias y los recursos. Es la más acabada garantía del debido proceso - incluido dentro del mismo el derecho de defensa - la que se provee mediante la aplicación de las normas procesales ante las diversas jurisdicciones. Como bien lo mencionó el aquo la acción de cumplimiento no ha sido consagrada para sustituir a la autoridad

competente en la aplicación de la ley, ni para soslayar los procedimientos previstos en la ley. Resulta así evidente que esta acción no es factible ejercerla de manera paralela, sucedánea o simultánea al cumplimiento de los ritos y etapas procesales administrativas o jurisdiccionales, los que deben cumplirse indefectiblemente, aceptar lo contrario sería tanto como dejar sin efectos las competencias de las diversas autoridades, comprometiendo su autonomía e independencia, particularmente la de los jueces (art. 228 C.P.) y atentando contra el debido proceso, pues se subvertirían de plano los regímenes procedimentales al introducir la posibilidad de controvertir todas las decisiones que se adopten en el trámite de los procesos judiciales y de los procedimientos administrativos y aún en las actuaciones relativas al trámite de las leyes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999).-

Radicación número: ACU-546

Actor: ALDEMAR PIEDRAHITA AMOROCHO Demandado: NACION - JUEZ 16 PENAL DEL CIRCUITO DE SANTA FE DE BOGOTÁ Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la parte accionante contra la providencia calendada el 20 de noviembre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “A”-, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el

apelante, señor Aldemar Piedrahita Amorocho, contra el Juez 16 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá. HECHOS Se narran los siguientes. “a) Con fecha 17 de agosto de 1992 fui capturado en compañía de otras personas, al ser denunciados por la Comisión del delito de hurto, por el señor José Domingo Parra Leguizamón, a quien interceptaron en las horas de la noche en la carrera 10ª. con calle 1ª. Santafé de Bogotá, cuando estaba en compañía de la joven Marisol Triana. b) La investigación le correspondió adelantarla a la Fiscal Delegada 255, funcionaria que posteriormente a la indagatoria decretó medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, contra el acusado Piedrahita Amorocho. c) A petición de la defensa la Fiscalía otorgó la libertad provisional al señor Piedrahita Amorocho. d) La misma Fiscalía 255 formuló cargos contra el acusado Piedrahita Amorocho considerándolo coautor de los hechos punibles de HURTO CALIFICADO Y AGRAVADO, PORTE ILEGAL DE ARMAS Y DE LA LEY 30 DE 1986. e) Habiendo quedado en firme la Resolución acusatoria y confirmando el trámite procesal previsto en la etapa de causa, se convocó y celebró la audiencia pública de juzgamiento con fecha 23 de agosto de 1995, en el curso de la cual, en forma oral, intervinieron los defensores de los sujetos acusados. f) Con fecha septiembre 8 de 1995, el Juzgador 16 Penal del

Circuito dictó Sentencia de Primera Instancia, mediante la cual adoptó las siguientes decisiones: 1) Condenó a Aldemar Piedrahita Amorocho y otros, a la pena principal de Treinta (30) meses de prisión “como autores del delito de HURTO CALIFICADO Y AGRAVADO en concurso con el porte ilegal de armas y Ley 30 de 1985”. 3) “DECLARAR que los prenombrados procesados no tienen derecho al sufrogado (sic) de la condena de ejecución condicional por las razones anotadas en la notificación”. 4) REVOCAR la libertad provisional de los precitados enjuiciados...” (fls. 1 y 2). OBJETO DE LA ACCIÓN INTERPUESTA Conforme a la demanda, “La acción de cumplimiento consagrada en la ley 393 de 1997 está orientada a obligar a los funcionarios “a ejecutar los mandatos consignados en la ley”, y en este caso, dicha obligación consiste en exigir a la autoridad judicial y específicamente al juzgado 16 Penal del Circuito de esta ciudad que, en cumplimiento del artículo 68 del

C. Penal decrete en favor del acusado la condena de ejecución condicional y me liberte” (fls. 3 y 4) LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal rechazó por improcedente la acción.

Como fundamento de su decisión argumentó: “Del contenido de la sentencia del ocho de septiembre de 1.995, por la cual se condena al accionante, a la pena principal de treinta (30) meses de prisión, como autor -junto con otrosdel delito de HURTO CALIFICADO Y AGRAVADO

en concurso con el porte ilegal de armas y Ley 30 de 1.986 y SE DECLARE que los procesados no tienen derecho al subrogado de la condena de ejecución condicional, se desprende que efectivamente no se accedió a lo peticionado ahora por éste en acción constitucional. En apoyo de esta decisión se adujeron razones jurídicas referidas al subrogado de la condena de ejecución condicional. De manera que la autoridad Judicial emitió pronunciamiento negativo sobre el subrogado penal, lo cual conduce a la conclusión de que el señor ALDEMAR PIEDRAHITA AMOROCHO dispuso en su época de la utilización de los remedios procesales - recursos - para controvertir la decisión y obtener el reconocimiento del beneficio a que considera tener derecho (art. 195 del C.P.P.). Pese a que la Ley 393 del 29 de julio de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución política”, en vigencia a partir de la fecha de la publicación en el Diario Oficial, número 43096 del 30 de julio de 1997, desarrolló este mecanismo de protección para señalar que el incumplimiento de las leyes y los actos administrativos por parte de las autoridades y excepcionalmente de los particulares, se debe ventilar por el procedimiento que señala esta ley, la Acción de Cumplimiento no se puede utilizar como herramienta mediante la cual el juez constitucional dirija una orden de autoridad; -en este caso a la autoridad judicialpara que reconozca un beneficio que a juicio del demandante se le debe conceder; pero que en la óptica del funcionario judicial no se puede, porque lo impiden normas penales: precisamente el art. 68 del

estatuto penal del cual se aferra el actor para obtener resultado favorable”. (Fls.64-65). CONSIDERACIONES PROCEDIBILIDAD DE LA APELACION El auto de rechazo por improcedencia de la acción de cumplimiento, proferido por la Subsección “A”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de noviembre de 1998, es susceptible del recurso de apelación interpuesto, en atención a la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corporación en providencia del 25 de agosto de 1998, Expediente ACU-327, Consejero Ponente Doctor Manuel Urueta Ayola. CONSIDERACIONES GENERALES A términos del artículo 87 de la Constitución Política “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. Previamente a tratar el fondo del asunto se estima pertinente hacer las siguientes precisiones. En tratándose de obtener el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley, considera la Sala aconsejable efectuar algunas consideraciones acerca del alcance de la acción de cumplimiento, desarrollada en la Ley 393 de 1997. Al efecto se debe partir de la Sentencia C-157 de 1998, mediante la cual la Corte Constitucional clarificó que esta acción es procedente dirigirla contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma, incluidas necesariamente las judiciales, por cuanto se declaró inexequible el término “administrativa” que aparecía en el artículo 5º Ibídem. Como se sabe, las autoridades en Colombia - por expreso mandato del artículo 2º de la Constitución - tienen el deber de proteger a todos los residentes en el

territorio en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y de asegurar los deberes sociales del Estado y de los particulares, es decir, están instituidas como instrumentos para el cumplimiento de los fines esenciales de éste, enumerados en la norma en cita. Estas autoridades en un Estado Social de Derecho, están sometidas en el ejercicio de sus funciones al ordenamiento jurídico, considerado éste como un sistema integral normativo jerarquizado, por lo que su actividad debe ajustarse al mismo. El principio de legalidad enunciado, implica la sujeción indefectible de los agentes del Estado a la ley y su fuerza vinculante comprende no sólo las “autoridades” enumeradas en el artículo 1º del C.C.A., las cuales cumplen funciones administrativas, sino también a todos cuantos, de manera general, desempeñan funciones públicas, tomada esta locución en sentido lato y por consiguiente comprensiva de aquellos que ejercen las funciones legislativa y judicial, y de los particulares cuando las desempeñen, asimilados éstos últimos a la autoridad, en cuanto tienen potestad de mando y pueden en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que estos se cumplan ( Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 ). A propósito, la Corte Constitucional en la Sentencia C-757 de 1998 expresó: “...una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas, conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la

calidad de administrativas”. Del principio de legalidad se desprenden el de responsabilidad jurídica de los servidores públicos por infracción de la Constitución y de las Leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones (art. 6º y 125 C.P.) y el de legalidad de las actuaciones estatales, según el cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley” (Art. 121 Ibídem). Así las cosas, es preciso recordar, que la competencia de las distintas ramas del poder, de los órganos del Estado y de los servidores públicos (art. 125 Ibid.) es de atribución, por lo que el sistema jurídico repudia el cumplimiento de funciones que no estén señaladas expresamente en la constitución, la ley o en el reglamento, las cuales debe jurar cumplir el agente público, manifestación que implica el compromiso de defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122 Ib.). En este contexto se comprende que la acción de cumplimiento sólo puede intentarse frente a la autoridad que funcionalmente tiene como atribución propia el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, sin perjuicio de aquellos casos en que, de conformidad con la ley, deba operar el instituto de la delegación. En cuanto a los particulares, ella procede por la acción u omisión que implique el incumplimiento de las normas o actos administrativos, si actúan o deben actuar en ejercicio de funciones públicas, claro está, solo respecto de las expresamente desempeñadas (art. 123 C.P.). En todos los casos, dado el imperio de la legalidad en la actuación de todas las

autoridades de la República y en la de los particulares que ejercen funciones públicas - en éste caso sólo respecto de las atribuciones específicas conferidas -, la acción de cumplimiento garantiza la eficacia material de la ley y de las normas con fuerza de tal y la de los actos administrativos, esto es el cumplimiento “del deber legal o administrativo”, a que están obligadas las autoridades en el desempeño de sus funciones y los particulares cuando ejercen funciones públicas (artículos 2º C.P. Y 8º, Ley 393/97), siempre que se demuestre la renuencia del obligado, en los términos del artículo 8º Ibídem. Ahora bien, en punto a las normas con fuerza material de ley a que alude la Ley 393 de 1997, ellas comprenden, además de las leyes en sentido formal, esto es las ordinarias, las orgánicas, las estatutarias, las aprobatorias de tratados internacionales, las marco y los códigos, también los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades señaladas en los artículos 150, numeral 10º, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política, a los que por su contenido la Carta les atribuye el mismo valor de la ley. No hay lugar a referirse aquí a los actos administrativos de carácter general, materialmente considerados leyes, pues la acción de cumplimiento procede de manera directa para hacer efectivos tanto éstos, como los de contenido particular. El cumplimiento de la ley mediante el ejercicio de la acción en cuestión, supone que la norma cuya efectividad material se persigue no sea aplicable dentro de un procedimiento reglado en trámite y por tanto no agotado. De conformidad con el artículo 29 constitucional el debido proceso se aplica a

toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y por consiguiente las ritualidades propias de cada proceso es menester cumplirlas a cabalidad previamente al ejercicio de la acción de cumplimiento, en tratándose de procedimientos administrativos, aún los cumplidos por autoridades jurisdiccionales o legislativas. De esta manera, la acción de cumplimiento sólo procede respecto de los actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo (arts. 64 y 135 C.C.A.) y de los de trámite expedidos dentro de una actuación administrativa que hagan imposible continuarla (art. 50 Ibídem). Tal la razón por la cual a términos del artículo 18 de la ley 393 de 1997, el trámite de la acción de cumplimiento intentada para hacer efectivo un acto administrativo, se suspenderá hasta tanto se profiera decisión definitiva en el proceso de nulidad en el que se hubiere decretado su suspensión. El efectivo cumplimiento de los actos de carácter general no está sujeto a formalidad especial por esta vía. Sin embargo en todos los casos será preciso constituir la renuencia de la autoridad obligada, en los términos del artículo 8º de la Ley 393 de 1997. EL CASO SUB-EXAMINE Efectuadas las anteriores precisiones, en atención al caso sub-examine se tiene que la acción de cumplimiento está dirigida contra el Juez 16 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, con la finalidad de obtener el cumplimiento del artículo 68 del Código Penal, por considerar que se le negó ilegalmente la concesión de la condena de ejecución condicional, en sentencia del 8 de septiembre de 1995.

A juicio de la Sala la acción intentada resulta improcedente pues aunque con su ejercicio, en principio, se persigue hacer efectivo el cumplimiento de la norma citada, ésta no es la vía adecuada para obtener la finalidad impetrada, esto es, ordenar a un Juez de la República que “... decrete la suspensión condicional de la ejecución de la sentencia y se ordene mi libertad...” (fl.1). Ahora bien, para obtener el estricto cumplimiento de la ley dentro de los procedimientos judiciales, es necesario agotar no solo las instancias, sino todas las etapas procesales previstas en los respectivos códigos y leyes especiales que regulen la materia, porque esa es la manera como institucionalmente se garantiza el cumplimiento de la ley - el debido proceso -, por tanto no es viable intentar la acción de cumplimiento para el efecto indicado. Así las cosas, en los procesos judiciales es improcedente, de forma absoluta, tal acción no solo por estar regulada de manera integral la competencia del funcionario judicial, sino también el procedimiento a cumplir, dentro del cual se prevén los remedios para garantizar la cumplida y efectiva aplicación de la ley, mediante las instancias y los recursos. Es la más acabada garantía del debido procesoincluido dentro del mismo el derecho de defensala que se provee mediante la aplicación de las normas procesales ante las diversas jurisdicciones. Además como bien lo anotan los Magistrados de la Corte Constitucional Doctores Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Hernando Herrera Vergara, en su salvamento de voto a la Sentencia C-157 de 1998: “No obstante, cuando desarrollan función jurisdiccional y en consecuencia, aplican el derecho en los casos concretos de un

proceso judicial, no es procedente a través de la acción de cumplimiento exigir el cumplimiento de la ley, por las siguientes razones: El juez propiamente no es funcionario ejecutor de la ley, simplemente actúa o revela la voluntad de la ley, en un caso concreto, con autoridad de cosa juzgada, a través de la fórmulas propias del proceso judicial. Cuando el juez omite el cumplimiento de una actuación procesal y por lo tanto incumple la ley, el afectado con la omisión puede acudir a los diversos medios o recursos de protección judicial, e incluso a la acción de tutela cuando se evidencia una dilación manifiesta e injustificada. ...”. Valga advertir que ésta argumentación no contradice la doctrina constitucional vertida hasta la fecha por la alta Corporación en cuanto al alcance de la acción de cumplimiento. Como bien lo mencionó el a-quo la acción de cumplimiento no ha sido consagrada para sustituir a la autoridad competente en la aplicación de la ley, ni para soslayar los procedimientos previstos en la ley. Resulta así evidente que esta acción no es factible ejercerla de manera paralela, sucedánea o simultánea al cumplimiento de los ritos y etapas procesales administrativas o jurisdiccionales, los que deben cumplirse indefectiblemente, aceptar lo contrario sería tanto como dejar sin efectos las competencias de las diversas autoridades, comprometiendo su autonomía e independencia, particularmente la de los jueces (art. 228 C.P.) y atentando contra el debido proceso, pues se subvertirían de plano los regímenes procedimentales al introducir la posibilidad de controvertir todas las decisiones que se adopten en el

trámite de los procesos judiciales y de los procedimientos administrativos y aún en las actuaciones relativas al trámite de las leyes. En punto a la improcedencia de la acción respecto a la administración de justicia se lee lo siguiente en la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No.024 - Cámara, “Por el cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”: “Basta con imaginar lo que sería esta acción operando en la Rama Judicial trayendo el entorpecimiento de los procesos judiciales, su dilación, la negación del principio de la celeridad, porque los litigantes en la creencia de que una determinada ley no ha sido aplicada, o que ha sido incorrectamente aplicada, ejercitaría una y otra vez, la acción de cumplimiento, siendo que los mismos procedimientos judiciales incluyen en su trámite los recursos, nulidades y hasta las excepciones de inconstitucionalidad, mediante las cuales se pueden exigir el cumplimiento de la ley o de un acto administrativo”. (Gaceta del Congreso Año III No.194, Noviembre 4 de 1994. Ponentes Representantes TARQUINO PACHECO

CAMARGO Y ARTURO YEPES ALZATE. Páginas 2 y 3).

Mas adelante en la misma ponencia se reitera la improcedencia de esta acción frente a las leyes procedimentales por tener ellas asignado su desarrollo en los textos legales y no ser de recibo interferir en ellos. Así las cosas, resulta evidente para la Sala que la acción de cumplimiento no es viable cuando los procedimientos judiciales se encuentran en curso, como tampoco procede contra sentencias, las cuales una vez ejecutoriadas hacen

tránsito a cosa juzgada material y por lo mismo se tornan intangibles. En el caso sub-examine salta a la vista que el actor en la práctica está impugnando la decisión jurisdiccional a la que se refirió la Sala, por lo que resulta improcedente la acción intentada, toda vez que, conforme a lo expuesto, la vía adecuada para lograr el imperio de la ley y por consiguiente su efectividad material en punto a la situación del condenado, era la de agotar el procedimiento respectivo, interponiendo los recursos previstos en el Código de Procedimiento Penal (arts. 31 C.P., 195 y s.s. y 204 C.P.P.). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE : Confírmase la providencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", el 20 de noviembre de 1998, dentro del proceso instaurado por el señor Aldemar Piedrahita Amorocho. Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al Tribunal de origen Cúmplase. Publíquese. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General