CE-SEC2-EXP1999-NACU598

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia contra Tutela / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia por Inexistencia de Acto Administrativo / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Medio de Defensa Judicial La acción de cumplimiento no está reglamentada por la ley para demandar, a su turno, el cumplimiento de fallos de tutela, menos aún si éstos no han surtido la segunda instancia ni su eventual revisión por la Corte Constitucional, trámites que se echan de menos en esta oportunidad. Es claro entonces, que ninguna obligación a cargo de la administración que fuera viable hacer cumplir mediante la acción prevista en el artículo 87 constitucional y reglamentada por la Ley 393 de 1997, está contenida en la comunicación mencionada. La Acción de Cumplimiento no está instituida para exigir que se cumpla cosa distinta de un mandato imperativo contenido en Ley o Acto Administrativo; El oficio que aquí se pide cumplir no es Acto Administrativo y naturalmente tampoco es una ley; En todo caso, de su contenido no se desprende ninguna obligación perentoria, concreta, específica, indudable, de modo que pueda imponerse, judicialmente, su cumplimiento. Aun si existiera esa obligación, la orden de cumplimiento tendría que darse en términos concretos, con indicación exacta de las sumas a pagar e identidad de los reclamantes, no como lo dispuso el Tribunal porque con seguridad absoluta la situación de cada maestro peticionario es distinta en cuanto a la clase y cantidad de sus reclamaciones laborales: véase cómo el propio apoderado judicial de éstos no está seguro de cuántos son, pues primero enlista 49 peticionarios y luego habla de 53. Lo que se controvierte en este caso es,

sencillamente, unas cuentas de cobro laboral y, como es palmario, su resolución no puede despacharse en ejercicio de la Acción de Cumplimiento porque para eso no se instituyó, ni esos son su naturaleza y alcances.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la sentencia de 21 de enero de 1999 Exp.

ACU-546 con ponencia del Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999).-

Radicación número: ACU-598

Actor: ALIX MARIA ACEVEDO VILLALBA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SINCELEJO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Sincelejo contra la providencia calendada el 16 de diciembre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y mediante la cual se accedió a ordenar el Cumplimiento en la Acción que contra el ente apelante interpusieron los señores

Alix María Acevedo Villalba y otros. HECHOS Se narran de manera extensa pero pueden resumirse así: los reclamantes son docentes municipales; su representante judicial pidió para cada uno de ellos el reconocimiento y pago de créditos laborales; el Alcalde le hizo llegar una petición de fórmula para negociación directa; ellos presentaron esa propuesta de arreglo

debidamente discriminada para 53 solicitantes; el 19 de noviembre de 1997 el Juez Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo concedió tutela a los peticionarios y ordenó al Municipio resolver las solicitudes; acatando el fallo de tutela, el Alcalde demandado dijo que sí había habido respuesta favorable; pensando que la respuesta era evasiva promovieron incidente de desacato, resuelto por la Sala Civil del Tribunal Superior y en esa oportunidad se dijo que sí se dio respuesta favorable; no hay duda por ello de que dicho acto administrativo es constitutivo de resolución de la petición de los docentes; el alcalde dijo que en el presupuesto de 1998 se incluyó una partida para el pago de salarios, prestaciones sociales, seguridad social y transferencias de nómina del personal docente; en forma verbal el Alcalde y sus asesores jurídicos dijeron que no era posible el pago de tales créditos laborales; el 1 de octubre de 1998 pidió nuevamente cumplir lo resuelto en el acto administrativo ya citado y no se obtuvo respuesta alguna; para preconstituir la renuencia, el 21 de octubre de 1998 volvió a pedir el cumplimiento del tantas veces mencionado acto administrativo y después de 10 días hábiles de pedir que se cumpla, no se ha recibido contestación. OBJETO DE LA ACCION Se interpone para que se ordene cumplir el contenido del “..Oficio sin número y sin fecha, dirigido al suscrito, referido al fallo del 19 de diciembre de 1.997 del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo que resolvió una tutela, por el cual el Dr.

ALBERTO GOMEZ REVOLLO, en su condición de Alcalde Municipal de esta ciudad en ese momento, me dio la siguiente respuesta: “En las distintas audiencias programadas para efectos de conciliar los términos de la negociación de cada uno de los escritos presentados en representación de sus poderdantes como usted bien lo sabe, se llegó a un acuerdo previo en que las acciones prescriben en tres (3) años, es decir, que debían descontarse los años anteriores a 1994 por haber operado el fenómeno de la prescripción, otro punto que llegó a acuerdo fue que el Municipio reconocería solo aquellos conceptos que la administración le cancela a sus empleados. “En la última reunión celebrada se acordó que el Secretario de Hacienda adelantaría una evaluación de la gestión financiera a efecto de programar en pago de los conceptos acordados para este (sic) vigencia, siendo casi imposible, por la carencia de recursos al no encontrarse presupuestada esta situación, comprometiéndose la administración a incluir los valores en el presupuesto para la vigencia de 1.998 que en el momento se encontraba en discusión. “Así las cosas la administración que represento sí le ha dado respuesta a sus peticiones, aunque no tuvo la precaución de haber lavantado (sic) los respectivos actos de negociación con la que se demostraría el interés de la Alcaldía de dar respuestas a las solicitudes de cada uno de los docentes. Por lo tanto si ha habido respuesta favorable, la misma que con este escrito suscribo. “En estos términos dejo rendida la respuesta requerida por el fallo que acusa la referencia.”(fl.4).

OPOSICION A LA ACCION

Dice el apoderado de la Alcaldía de Sincelejo en su escrito de oposición a la Acción: “En atención a la solicitud formulada por el Doctor Carlos González Ruiz y en representación de los docentes CEVEDO VILLALBA ALIX y otros, relacionado con sueldos dejados de cancelar, auxilio de transporte, prima de alimentación y otros y que lo hace por la vía de la acción de cumplimiento, es concepto de la administración Municipal la de no ser viable la petición por la vía referenciada cuando existe otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento efectivo del derecho y en verdad el camino a seguir en este caso es la vía contenciosa administrativa o la laboral, también existe improcedencia de la acción cuando se trata de asuntos estimados cuantitativamente o que establezcan gastos tal como se ha demostrado en esta solicitud, conforme al contenido en el artículo 9 de la ley 393 de 1997, así las cosas no se podría dar cumplimiento a la acción impetrada so pretexto de utilizar el camino más fácil tratando de buscar el cumplimiento de los derechos presuntamente violados, de ser así habría una congestión judicial y no se trata sino de utilizar la vía correcta tal como lo establece el artículo citado, pues las pretensiones del actor no constituyen la excepción plasmada dentro de esta normatividad. De otro lado si bien es cierto se aportó la certificación correspondiente al rubro presupuestal del año 98 para el pago de los docentes, no se está diciendo con esto que hayan incluido cantidades anteriores para el pago de los emolumentos que relacionan los actores. Por lo anteriormente expuesto reitero la posición de no ser procedente la acción pedida”. (Fl. 93).

LA SENTENCIA APELADA Argumenta el Tribunal en la parte central de su decisión “No comparte la Sala el argumento esgrimido por la parte demandada, en el sentido de que la acción no procede al tenor de lo estipulado en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 por cuanto generaría gastos, lo cual es desarrollo de la regla consagrada en el artículo 345 de la Carta Política según la cual “no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”, por cuanto tal situación no se presenta en el sub-lite”. (fl. 98). LA APELACION Argumenta el mandatario judicial de los apelantes “1.- En primer lugar, comparto la actitud adoptada por el Magistrado Dr. RAMIRO VERGARA, cuando se apartó del pleno de la sala al presentar salvamento de voto, considerando que la Acción de Cumplimiento en ningún momento es procedente para la aplicación de normas que ordenan gastos, pues la norma (Art. 9 Par. Ley 393/97) es clara cuando dice: “parágrafo: La Acción regulada no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, ahora, aún atendiendo a lo planteado por el A-QUO, si bien es cierto, que no establece gastos, sino que está presupuestado, hay que entender a las imputaciones presupuestales asignado a Educación en el presupuesto de 1998, solo es para los gastos causados dentro de dicha vigencia y no a las anteriores, por ende sería ilógico pensar que dentro de esta asignación está presupuestado todos los

reclamos por los Accionantes. Pues existe un presupuesto para las prestaciones Sociales, Salarios, Seguridad Social y transferencia de nómina del personal docente. 2.- En segundo lugar, debemos precisar la procedencia de la Acción, que ha sido Instituida para casos especiales donde no existe otro Accionar, ni aún la Acción de Tutela, mucho menos otro mecanismo judicial, nuestro caso subjudice, consideró que las Accionantes poseen otra vía, tanto en el área administrativa como materia laboral, donde pudieren haber hecho valer sus presuntos Derechos, pues a mi modo de ver no se trata de la aplicación de un acto administrativo, sino del reconocimiento de ciertos derechos formales a los cuales se creen con Derecho los Accionantes, por ende es factible recurrir a la justicia Laboral ordinaria. Hay que anotar que ha manifestado reiteradamente la corte constitucional que los funcionarios judiciales a través de sus fallos no pueden Coadministrar, es decir, no pueden entrar a la esfera de la Administración Municipal o Departamental a obligar al Alcalde o Gobernador a realizar Actos de su competencia, en nuestro caso, en concreto, no existe una declaración clara y precisa que nos indique que existe un acto que reconozca los Derechos reclamados por los Accionantes”. (fls 102 y 103). Se decide previas estas CONSIDERACIONES Conforme lo tiene establecido doctrina reiterada del Consejo de Estado son tres los requisitos mínimos para que salga avante una acción de cumplimiento: a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en Ley o Acto Administrativo, con lo cual se excluyen para el análisis normas de otra

naturaleza o decisiones de otro género; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable, expreso y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate. Ninguna de tales condiciones se cumple en este caso individualmente, mucho menos en forma concurrente. En primer lugar, el escrito sin fecha, obrante a folio 10, en el cual fundamentan los peticionarios sus pretensiones, no es un acto administrativo ni en su contenido ni en su forma. Se trata simplemente de la respuesta que el Alcalde de Sincelejo le da al apoderado judicial de los peticionarios acerca de la situación de sus acreencias laborales luego de un fallo de tutela de primera instancia que les protegió el derecho de petición. Como se observa, la Administración no se obligó en ese oficio a pagar suma alguna; simplemente le recuerda al apoderado de los reclamantes los acuerdos que se han hecho sobre el caso y le dice que los pagos son casi imposibles por la carencia de recursos pero que, se ha comprometido a incluir los valores en la vigencia presupuestal de 1998, “que en el momento se encontraba en discusión”.. La Acción de Cumplimiento no está reglamentada por la ley para demandar, a su turno, el cumplimiento de fallos de tutela, menos aún si éstos no han surtido la segunda instancia ni su eventual revisión por la Corte Constitucional, trámites que se echan de menos en esta oportunidad. Como se observa sin dificultad alguna, en este caso el apoderado de los

reclamantes tomó el oficio de respuesta al derecho de petición amparado como objeto para reclamar Acción de Cumplimiento, y pretende darle a tal oficio el carácter de acto administrativo, que no tiene. Obsérvese, por otra parte que si bien la Administración no se ha obligado - como lo exige la Acción de Cumplimiento - a pagar, tampoco ha negado las acreencias: simplemente ha puesto de presente en la comunicación visible al folio 10 lo que es habitual en las respuestas de los entes públicos: necesidad de apropiaciones presupuestales, prelación de créditos, etc. Es claro entonces, que ninguna obligación a cargo de la administración que fuera viable hacer cumplir mediante la acción prevista en el artículo 87 constitucional y reglamentada por la Ley 393 de 1997, está contenida en la comunicación mencionada. La Sala ha señalado en punto a la procedencia de la Acción de Cumplimiento en relación con los actos administrativos lo siguiente: “... la acción de cumplimiento sólo procede respecto de los actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo (arts. 64 y 135 C.C.A.) y de los de trámite expedidos dentro de una actuación administrativa que hagan imposible continuarla (art. 50 Ibídem). Tal la razón por la cual a términos del artículo 18 de la ley 393 de 1997, el trámite de la acción de cumplimiento intentada para hacer efectivo un acto administrativo, se suspenderá hasta tanto se profiera decisión definitiva en el proceso de nulidad en el que se hubiere decretado su suspensión”.(Providencia No.ACU-546 de 21

de enero de 1999; Actor: ALDEMAR PIEDRAHITA AMOROCHO; Consejero Ponente: Doctor FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE).- No considera del caso la Sala mayor abundamiento para concluir lo siguiente: a) La Acción de Cumplimiento no está instituida para exigir que se cumpla cosa distinta de un mandato imperativo contenido en Ley o Acto Administrativo; b) El oficio que aquí se pide cumplir no es Acto Administrativo y naturalmente tampoco es una ley; c) En todo caso, de su contenido no se desprende ninguna obligación perentoria, concreta, específica, indudable, de modo que pueda imponerse, judicialmente, su cumplimiento; d) Aun si existiera esa obligación, la orden de cumplimiento tendría que darse en términos concretos, con indicación exacta de las sumas a pagar e identidad de los reclamantes, no como lo dispuso el Tribunal porque con seguridad absoluta la situación de cada maestro peticionario es distinta en cuanto a la clase y cantidad de sus reclamaciones laborales: véase cómo el propio apoderado judicial de éstos no está seguro de cuántos son, pues primero enlista 49 peticionarios y luego habla de 53 (fl. 5); e) Lo que se controvierte en este caso es, sencillamente, unas cuentas de cobro laboral y, como es palmario, su resolución no puede despacharse en ejercicio de la Acción de Cumplimiento porque para eso no se instituyó, ni esos son su naturaleza y alcances. Finalmente, cabría recordar a los actores que por tratarse de créditos laborales no satisfechos, su atención deben demandarla, en ejercicio de las acciones

ordinarias jurisdiccionales que la ley consagra. La Acción de Cumplimiento para lograr el pago de las sumas que el Municipio de Sincelejo les adeuda es, pues notoriamente improcedente, y así lo dispondrá la Sala, previa revocatoria de la sentencia apelada. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada, proferida el 16 de diciembre de 1998 por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro de la Acción de Cumplimiento interpuesta por los señores Alix María Acevedo Villalba y otros contra el Municipio de Sincelejo. En su lugar, RECHAZASE POR IMPROCEDENTE esa Acción de Cumplimiento. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ

ARCE

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General