CE-SEC2-EXP1999-NACU644

CONVOCATORIA A CONCURSO DE INVESTIGACION ACADEMICA EDWIN

WALKER KEMMERER - Acto Administrativo / CONCURSO EDWIN WALKER KEMMERER - Premios / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Concurso de Investigación Académica Por manera que, está muy lejos de la razón la defensa planteada por la Contraloría, cuando pretende argumentar sin éxito que tal convocatoria no configura un acto administrativo ni compromete su responsabilidad. Si la Contraloría hubiera pensado llevar a cabo el mencionado concurso, con mejores herramientas jurídicas, habría expedido no sólo el acto de creación del mismo sino su reglamentación, para evitar, precisamente, situaciones como la del subjúdice. Pero tal omisión no puede determinar que a la convocatoria al concurso se le pueda despojar de su naturaleza de acto administrativo, destinado a producir efectos jurídicos, en caso de darse la condición arriba señalada, como efectivamente se dio, según lo dicho. Lo anterior es útil, además, para decir que no puede tener buen suceso, la pretensión de la demandada de calificar la convocatoria al concurso, como acto complementario, que lo sería si la demandada hubiera expedido los actos de creación y reglamentación del concurso. Luego, como tal no sucedió, huelga la discusión sobre el tema. Si el artículo 9o. de la Ley 393 de 1997 establece como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento que el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr su propósito, no puede estarse refiriendo a la posibilidad de impugnar judicialmente el acto o el silencio correspondiente a la prueba de la renuencia,

porque sería absurdo que la prueba de esta que es causal de procedencia, sea al mismo tiempo lo contrario, o sea, de improcedencia, por la eventual impugnación judicial a que pudiera someterse. Y respecto del documento que según el Tribunal también podía el demandante atacarlo judicialmente, con el fin de obtener el cumplimiento de los premios a que se hizo merecedor, le basta a la Sala advertir que aquel fue la respuesta a una petición del actor dirigida al Contralor General para que expidiera un certificado sobre el contenido del plegable mediante el cual se hizo la convocatoria al concurso. Luego, en el mejor de los casos el restablecimiento del derecho que se obtendría sería el respectivo acto de certificación, pero no el premio pendiente de cumplimiento. De otro lado, tampoco se trata aquí del cumplimiento de norma alguna que haya establecido algún gasto, como lo establece el parágrafo del mencionado artículo 9o., para que la acción sea improcedente, sino de un acto administrativo, así su cumplimiento implique necesariamente gastos de su presupuesto a la parte demandada. En consecuencia, prospera la acción, por lo cual se revocará la sentencia apelada y se ordenará al Contralor General de la República que cumpla con el premio de beca ofrecido en el acto administrativo de convocatoria del concurso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1.999).

Radicación número: ACU-644

Actor: OMAR DIAZ BAUTISTA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante Omar Díaz Bautista contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta el 23 de febrero de 1999, que le denegó por improcedente la acción de cumplimiento que promovió contra la Contraloría General de la República, en orden a que se ejecutaran los actos administrativos que crearon el Concurso de Investigación Académica en Finanzas Públicas y Control “Edwin Walter Kemmerer” y lo seleccionaron como ganador del mismo.

Antecedentes: Relató el actor en la demanda la creación por el ente demandado de aquel concurso, para cuyo ganador se ofreció la publicación del trabajo y adicionalmente, en caso de que desease vincularse laboralmente a la Contraloría, obtendrá la beca “Carlos Lleras Restrepo” para cursar estudios en el exterior; que como él fue el ganador, la Contraloría así se lo comunicó y dio cumplimiento parcial a su compromiso, con la publicación de la investigación ganadora en la revista del ente, número 257 de marzo-abril de 1996; que fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Profesional Universitario, por resolución 1531 del 13 de marzo de 1996, del cual fue desvinculado por la resolución 6954 del 17 de octubre de 1997 (f.176).

Agregó que la Contraloría se halla en mora de cumplir la parte sustancial de sus obligaciones, porque no le ha otorgado la respectiva beca para cursar estudios en el exterior, a pesar de los trámites que personalmente ha

adelantado para tal efecto; relacionó las notas que envió a distintos funcionarios de la Contraloría, respecto de las cuales afirma que la entidad ha guardado silencio en la mayoría de ellas; que la respuesta a su comunicación del 12 de agosto de 1996, se hizo por oficio DCT-1234-96 del 2 de septiembre de 1996, en la que se le precisaron los documentos que debía presentar en la Oficina de Relaciones Interinstitucionales y Capacitación Fiscal, para hacerse beneficiario concreto de la beca; que contra los términos del oficio anterior se pronunció verbalmente el Director de Economía y Finanzas, quien manifestó que para tener derecho a ella, el actor debía estar incorporado en la Carrera Administrativa y después de ello cumplir los requisitos de la Resolución 3546 del 18 de abril de 1995, contentiva del Reglamento de Capacitación de los funcionarios de la entidad demandada. Igualmente se relató que el 20 de febrero de 1998 (f.79), el actor elevó solicitud a la Contraloría para que diera cumplimiento a su obligación, en mora, de otorgarle la beca, con el propósito de constituirla en renuencia, la cual fue contestada negativamente, a través del oficio 030430 (f.83); y finalizó con la afirmación de que solicitó a la Contraloría se le expidiera copia del acto administrativo por medio del cual se creó el concurso y el premio para los ganadores y adicionalmente se transcribiera el contenido del acto, limitándose el ente a afirmar que el folleto que salió al público contenía las bases del concurso, sin certificar su contenido.

En la contestación de la demanda, la Contraloría (f. 113-120) afirmó que en el expediente no obra copia auténtica del acto administrativo por el cual se creó el concurso, ni constancia de su ejecutividad, publicación o notificación y que las actuaciones a que se refiere el actor no constituyen actos administrativos, de tal manera que si el acto administrativo no existe, la demanda no cumple con los requisitos esenciales para que la acción de cumplimiento sea procedente; que el plegable o la invitación (f.106c), son actos complementarios que no crean, ni modifican, ni extinguen relación jurídica alguna y que el primero no compromete la responsabilidad de la entidad “y solo en la medida en que se encuentre plasmado en un acto administrativo diferente de la entidad demandada, su contenido puede ser juzgado por la jurisdicción a través de un proceso distinto al de la Acción de Cumplimiento.” Que si en gracia de discusión se aceptare que aquellos si son actos administrativos, la Contraloría no ha incumplido lo ofrecido, sino que lo cumplió a cabalidad, “para lo cual es interesante recordar. “Plegable: “Premios. La Contraloría General de la “República publicará la investigación o “adicionalmente, en caso de que el ganador desee “vincularse laboralmente a la entidad, obtendrá la “beca “Carlos Lleras Restrepo” para cursar “estudios en el exterior.” (subrayado mio)” (negrilla fuera de texto. f. 115). Prosiguió la abogada de la Contraloría su argumentación, respecto de la vinculación del actor, en el sentido de que debía estar sometida a los

artículos 125 de la Constitución Política y 122 y 123 de la ley 106 de 1993. En lo referente a la beca, dijo que esta debe gobernarse por la Resolución 3546 del 18 de abril de 1995, que contiene el reglamento de capacitación para los funcionarios de la Contraloría, cuyo artículo 3º exige, para hacerse acreedor a ella, una vinculación a la entidad no menor de dos años, y el actor no cumplió ese requisito, razón por la cual no podía la entidad otorgarle la beca. El Tribunal (f. 185-191), para tomar la decisión ya enunciada, en síntesis, consideró que la Contraloría se pronunció en escritos del 16 de marzo y 6 de octubre de 1998 (f. 83 y 87), respecto de los cuales el demandante puede impugnarlos ante esta jurisdicción, amén de que, igualmente resulta improcedente la acción a términos del parágrafo del artículo 9º de la ley 393 de 1997, “ya que el cumplimiento del acto implicaría gasto.” En la sustentación del recurso, el actor expone las razones por las cuales él no podría obtener la beca que ganó en el concurso si ejerciera cualquiera de las acciones contencioso-administrativas, sino mediante la acción de cumplimiento, y en lo atinente a que lo pretendido implica un gasto, sostiene que la norma respectiva de la ley 393, hace referencia es a las normas que establezcan gastos, lo cual es diferente.

Para resolver se considera:

1. Lo primero que debe estudiarse es lo relativo a cuál de los plegables tendrá la Sala como prueba de la convocatoria que hizo la Contraloría

para participar en el Primer Concurso de Investigación Académica en Finanzas Públicas y Control Fiscal “Edwin Walter Kemmerer”, si el de folio 9, aportado por el actor o el de folio 106ª, enviado por la entidad demandada, por intermedio de su Secretaria General, en razón de que el segundo no contiene los datos sobre “Premios”, “Antecedentes Misión Kemmerer”, “Logros de la Misión” y “Edwin Walter Kemmerer” que sí exhibe el del folio 9; además, porque en la contestación de la demanda la apoderada de la Contraloría transcribe bajo comillas un texto del plegable sobre “Premios” (f. 115), que no pudo haberse tomado del enviado por la misma entidad, porque ya se vio que esta parte no obra allí, ni del aportado por el actor, porque su texto es diferente. De otro lado, a simple vista se advierte que al plegable enviado por la Contraloría se le quitó una parte, que al parecer corresponde a la página en que obrarían los textos, sobre los premios y sobre la misión Kemmerer y los datos sobre la persona por cuyas ejecutorias en este país, merecía llevar su nombre el concurso académico. Es, pues, inconcebible, una convocatoria a un concurso que no contenga los premios para quien resulte ganador. Además, al demandante se le contestó su petición de certificación sobre el plegable (f. 86) en los términos siguientes: “7. En lo referente a su solicitud del 16 de septiembre de 1998, le manifestamos que la información contenida en el folleto de promoción del concurso, corresponde a las bases iniciales, que se verían complementadas con lo dispuesto en la Constitución Política, en lo referente al ingreso y en la ley 106

de 1993, Resolución 3528 de 1995 y 3546 de 1995, en lo atinente a la permanencia en cargos de carrera y requisitos para la capacitación.” (f.89). Como se ve, la propia Contraloría ratifica el contenido del plegable que en copia aportó el actor, sólo que lo califica como contentivo de “las bases iniciales, que se verían complementadas…” con normas constitucionales, legales y reglamentarias. Por todo lo anterior, la Sala tiene por demostrado con el documento de folio 9, que la Contraloría General de la República convocó para participar en el mencionado concurso, a través de plegables como el aportado por el actor, amén de su presentación en acto que ocurriría el 15 de junio de 1995, en el Centro de Eventos y Convenciones de la Biblioteca “Luis Angel Arango”, conforme a la tarjeta de invitación de folio 106c.

2. La convocatoria en análisis constituye una oferta administrativa, cuyos efectos, los premios, quedaban sometidos a la condición de que el jurado allí relacionado, determinara cuál trabajo de investigación era el ganador, condición que se dio desde el momento mismo en que al demandante se le comunicó (f. 10) que su trabajo había sido el ganador del concurso.

Por manera que, está muy lejos de la razón la defensa planteada por la Contraloría, cuando pretende argumentar sin éxito que tal convocatoria no configura un acto administrativo ni compromete su responsabilidad. Desde luego, que si tal entidad hubiera pensado llevar a cabo el mencionado concurso, con mejores herramientas jurídicas, habría expedido no

sólo el acto de creación del mismo sino su reglamentación, para evitar, precisamente, situaciones como la del subjúdice. Pero tal omisión no puede determinar que a la convocatoria al concurso se le pueda despojar de su naturaleza de acto administrativo, destinado a producir efectos jurídicos, en caso de darse la condición arriba señalada, como efectivamente se dio, según lo dicho. Lo anterior es útil, además, para decir que no puede tener buen suceso, la pretensión de la demandada de calificar la convocatoria al concurso, como acto complementario, que lo sería si la demandada hubiera expedido los actos de creación y reglamentación del concurso. Luego, como tal no sucedió, huelga la discusión sobre el tema.

3. Los premios ofrecidos y su ejecución.

Dice la convocatoria (f.9) : “Premios La Contraloría General de la República publicará la investigación. Adicionalmente, en caso de que el ganador desee vincularse laboralmente a la entidad, obtendrá la beca “Carlos Lleras Restrepo” para cursar estudios en el exterior.” La publicación de la investigación ganadora se cumplió en la revista Economía Colombiana correspondiente a los meses de marzo y abril de 1996 (f. 11 y siguientes). Como la vinculación del demandante se efectuó, en los términos de las resoluciones que obran a folios 176 a 179, resta únicamente que al mismo se le otorgue la beca ofrecida. A juicio de la Sala la concesión de la beca no puede estar sometida al reglamento de capacitación de los funcionarios de la Contraloría, debido a que tal condición no fue establecida en la convocatoria al concurso.

4. En lo relacionado con los dos argumentos del Tribunal, observa la Sala que la acción propuesta no puede ser improcedente porque el actor pudiera impugnar judicialmente la respuesta a su solicitud para constituir en renuencia a la demandada (f. 83), porque ello implicaría que la acción de cumplimiento nunca fuera procedente.

En efecto, si el artículo 9º de la ley 393 de 1997 establece como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento que el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr su propósito, no puede estarse refiriendo a la posibilidad de impugnar judicialmente el acto o el silencio correspondiente a la prueba de la renuencia, porque sería absurdo que la prueba de esta que es causal de procedencia, sea al mismo tiempo lo contrario, o sea, de improcedencia, por la eventual impugnación judicial a que pudiera someterse. Y respecto del documento de folio 87, que según el Tribunal también podía el demandante atacarlo judicialmente, con el fin de obtener el cumplimiento de los premios a que se hizo merecedor, le basta a la Sala advertir que aquel fue la respuesta a una petición del actor dirigida al Contralor General para que expidiera un certificado sobre el contenido del plegable mediante el cual se hizo la convocatoria al concurso. Luego, en el mejor de los casos el restablecimiento del derecho que se obtendría sería el respectivo acto de certificación, pero no el premio pendiente de cumplimiento. De otro lado, tampoco se trata aquí del cumplimiento de norma alguna que haya establecido algún gasto, como lo establece el parágrafo del mencionado artículo 9º, para que la acción sea improcedente, sino de un acto

administrativo, así su cumplimiento implique necesariamente gastos de su presupuesto a la parte demandada. En consecuencia, prospera la acción, por lo cual se revocará la sentencia apelada y se ordenará al Contralor General de la República que cumpla con el premio de beca ofrecido en el acto administrativo de convocatoria del concurso. En mérito de lo dicho, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, el 23 de febrero de 1999, en la acción de cumplimiento promovida por Omar Díaz Bautista, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.305.707 y, en su lugar, se dispone: ORDENASE al Contralor General de la República cumplir con el premio de otorgar beca de estudios en el exterior al mencionado demandante, ofrecido en la convocatoria del Primer Concurso de Investigación Académica en Finanzas Públicas y Control Fiscal “Edwin Walter Kemmerer”, en el término de dos (2) meses. Cópiese, notifíquese, publíquese en los “Anales” de la Corporación y devuélvase al Tribunal. Aprobado en la Sala del día dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1.999).

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General.