CE-SEC2-EXP2000-N1114-00-2000

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Su desnaturalización por relación laboral da derecho a prestaciones sociales a título de indemnización / DOCENTE - Primacía de la realidad sobre las formalidades en contratos de servicios / EMPLEADO PUBLICO - Requisitos para ostentar esta condición / INDEMNIZACION - La base para su liquidación es el valor pactado en el contrato / PRESCRIPCION DE DERECHOS LABORALES - Se interrumpe con la reclamación en vía gubernativa El principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales previsto en el artículo 53 de la Carta Política, permite advertir que bajo la apariencia de un contrato se pretende ocultar una relación estatutaria o legal. Que el vínculo que ata al demandante con la administración es de índole laboral lo acreditan, además, la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente de la misma a las autoridades del organismo territorial. Advierte la Sala que en materia de salarios el actor no puede ser objeto del mismo trato que se da a quien ingresa a la entidad pública de manera regular, esto es, al que tiene el status de empleado público. No es, por tanto, el caso de declarar que los contratos que aquel suscribió con el demandado le confirieron el carácter de docente oficial. En lo que atañe a las prestaciones sociales, se dispondrá que las sumas que haya lugar a ordenar sean reconocidas a título de indemnización. A diferencia de lo señalado por el Tribunal que tuvo en cuenta los factores y valores presentados por el actor en el libelo, se considerará para determinar el monto de la indemnización que debe reconocerse al demandante: Los valores pactados en los

contratos. Las prestaciones sociales que se reconocen a los docentes del municipio. Las sumas que resulten se ajustarán de conformidad con el artículo 178 del C.C.A. Adicionalmente ha de señalarse que la prescripción que aplicó el a quo de las prestaciones sociales no se cuenta desde la fecha de presentación de la demanda hacia atrás, sino desde la fecha en que es elevada la solicitud en la vía gubernativa, pues es entonces cuando se interrumpe el lapso al ser impetrada la reclamación ante la entidad obligada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá D.C. catorce (14) de septiembre de dos mil (2000).- Radicación número: 1114-00

Actor: LUIS RAMON VARGAS CHAVEZ Demandado: MUNICIPIO MAJAGUAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 12 de enero de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso promovido por LUIS RAMON VARGAS CHAVEZ contra el Municipio Majagual (Sucre).

ANTECEDENTES LUIS RAMON VARGAS CHAVEZ, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaura demanda contra el municipio de Majagual (Sucre), para que se declare la nulidad de la Resolución No. 001 de 14 de enero de 1997, por la cual el Alcalde de ese municipio negó la petición impetrada entre otros por el actor, dirigida al

reconocimiento y pago de sueldos y prestaciones sociales por su vinculación mediante contrato de prestación de servicios con el municipio. A título de restablecimiento del derecho solicita se condene a la entidad demandada al pago de la parte insoluta de la asignación básica correspondiente al término transcurrido entre los años 1993 al mes de mayo de 1997, así como el auxilio mensual de movilización, transporte, prima de alimentación, suministro de calzado y vestido de labor, prima de navidad y vacaciones; pide así mismo se ordene pagar en adelante todos los derechos y prestaciones referidos dentro de los períodos de causación así como la incorporación a la planta de personal mediante una relación legal y reglamentaria. Citó como normas violadas los artículos 1º, 2º, 25 y 53 de la Carta Política; artículo 6º de la Ley 60 de 1993 y el artículo 1º de la Ley 70 de 1988. Manifestó que ha prestado sus servicios en la modalidad contractual como docente de tiempo completo desde el 2 de enero de 1992; que ha venido prestando sus servicios como educador oficial bajo continua subordinación y dependencia, recibiendo como contraprestación, a razón de honorarios, una asignación básica mensual en cuantía inferior a la señalada para su clasificación en la escala salarial del magisterio; que la relación real que ha existido es la de trabajo, ya que se dan los elementos constitutivos de la misma relacionados con la actividad personal, la continua subordinación y dependencia y el salario; que cumple jornadas diarias de 8 horas y con el calendario escolar y programas curriculares. Argumentó que la administración municipal ha escondido a través de

los contratos de prestación de servicios la real situación que corresponde a una relación laboral . Por su parte, la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de prescripción.. Sostiene que la resolución demandada no ha sido notificada y por ello no ha producido efectos jurídicos; que por tanto no puede ser objeto de impugnación. LA SENTENCIA El Tribunal accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Decretó la nulidad de la Resolución 01 de 14 de enero de 1997; declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de la acción y ordenó el pago de la suma de $3.990.380 por concepto de prestaciones sociales dejadas de pagar oportunamente; denegó las demás pretensiones de la demanda. Dijo el a quo que dada la prescripción legal para reclamar prestaciones hay lugar a declararla tres años atrás contados a partir de la fecha de presentación de la demanda que tuvo lugar el 14 de mayo de 1994. Expresó que no es aceptable el argumento sobre la autenticación del acto acusado conforme al artículo 115 del C. de P.C., porque existe norma expresa sobre el asunto, contenida en el artículo 139 del C.C.A. Sobre el fondo de la controversia argumentó el Tribunal que se trata de un educador al servicio del municipio, cuya vinculación se produjo por contrato de prestación de servicios que antes de la Sentencia C555 de 6 de diciembre de 1994 de la Corte Constitucional producía plenos efectos conforme al artículo 32inciso 3º - de la Ley 80 de 1993; que el status de empleado público lo adquirió el

demandante a partir del citado pronunciamiento, cuyos efectos son hacia el futuro y por tanto ordenó el pago de los saldos insolutos a partir de la fecha del fallo referido. Estimó el Tribunal que dada la claridad que sobre el asunto hizo la sentencia C-555 de 1994, no había lugar a pronunciarse sobre las peticiones tercera y cuarta del actor, resumidas en la sentencia. LA APELACION Con el fin de sea revocado el fallo de primera instancia y se denieguen las súplicas del libelo, la entidad demandada aduce que la Ley 60 de 1993 faculta a los entes municipales para vincular docentes mediante la modalidad contractual hasta que su vinculación a la planta de personal sea posible de acuerdo con las normas presupuestales y fiscales; que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma sólo tiene efectos jurídicos hacia el futuro, lo que significa que las situaciones surgidas con anterioridad quedan consolidadas, razón por la que el docente adquirió status de empleado público a partir de la sentencia C555 de 1994. Alega que conforme a la sentencia C154 de 1997 el contrato de prestación de servicios puede también tener por objeto funciones administrativas en los términos que establezca la ley y conforme al artículo 210 de la Carta Política; que así mismo la autonomía del contratista desde el punto de vista técnico y científico constituye un elemento esencial del contrato, así como la temporalidad, dado que el tiempo es indispensable para ejecutar el objeto contractual dentro del plazo fijado; que el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 reconoció la existencia de los contratos que hasta 30 de junio de ese año

vincularon a los docentes temporales y que allí mismo se dispuso que los docentes que cumplieran los requisitos de la carrera serían incorporados gradualmente a la planta de personal de los municipios, para lo cual otorgó un plazo de seis años a partir de la vigencia de la Ley. CONSIDERACIONES El actor solicita, por conducto de apoderado, que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 001 de 14 de enero de 1997 (fls. 27 ss.), por el cual el municipio de Majagual se negó a reconocerle su status de empleado público y los derechos salariales y prestacionales que estima le correspondían en su condición de docente. El municipio argüye en esencia que la petición no era viable porque al docente se le vinculó en la modalidad de contrato con fundamento en la Ley 60 de 1993 y en el artículo 210 de la Carta Política que autoriza el cumplimiento de funciones públicas por parte de los particulares en los términos de ley. A folio 79 del expediente obra el oficio expedido por el Alcalde Municipal de Majagual, donde consta que el demandante suscribió unos contratos de prestación de servicios durante los años 1995 a 1998 y a folio 80 se lee certificación del Director de la Escuela Nueva Zanco Araña Debajo de Majagual (Sucre) que da cuenta de que el actor laboró al servicio de esa institución como docente desde el 2 de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1997, con una jornada de trabajo de 8 de la mañana a 1 de la tarde. Dichas certificaciones encuentran respaldo en los contratos de prestación de servicios que reposan a

folios 14 a 23, de las cuales se desprende que aquel se comprometió a laborar como docente en la Escuela señalada y dentro de los períodos allí determinados. Podría afirmarse, por tanto, que la Sala Laboral de esta Corporación no es competente para conocer del presente asunto. Sin embargo, el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales previsto en el artículo 53 de la Carta Política, permite advertir que bajo la apariencia de un contrato se pretende ocultar una relación estatutaria o legal. Que el vínculo que ata al demandante con la administración es de índole laboral lo acreditan, además, la actividad personal, el horario de trabajo y la subordinación permanente de la misma a las autoridades del organismo territorial. No obstante, la Corte Constitucional ha expresado sobre la situación jurídica de estos supuestos contratistas: “Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin embargo a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la

posesión, los que a su vez presuponen la existencia de determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal”.... “La mera prestación de trabajo, así beneficie al Estado, se comprende, aparte de calificarse como relación laboral y derivar de ella los derechos contemplados en las normas que la regulan, no coloca a la persona que la suministra en la misma situación legal y reglamentaria en la que pueda encontrarse otra persona que desempeña como empleado público una actividad similar. Admitir que ello pudiera ser así, significaría hacer caso omiso de : (1) la existencia de un acto administrativo que ordene la respectiva designación, que es sustituido por una simple práctica realizada al margen de las condiciones constitucionales y legales que deberían darse para poder producir la vinculación; (2) la posesión para tomar el cargo, de modo que sigilosamente pueden ingresar al servicio público personas que no asumen públicamente el compromiso de obedecer la Constitución y las leyes; (3) planta de personal que no contempla el empleo o cargo que mediante la vía de hecho pretende consolidarse; (4) la disponibilidad presupuestal para atender el servicio, con lo cual se pueden generar obligaciones que superan las posibilidades fiscales, además por parte de personas y autoridades no autorizadas para gravar el erario público y a través de procedimientos no democráticos; (5) las regulaciones generales que gobiernan el ejercicio, las responsabilidades públicas y la forma de remunerarlas, las cuales son sustituidas por estipulaciones que, por desconocer el régimen legal, representan una invasión de poderes que son del resorte del Congreso, las

Asambleas o los Concejos, o de otras autoridades”. (Sentencia C555 de 1994). Ha de señalarse igualmente que la vinculación de docentes por el sistema de contratación de prestación de servicios ha sido inconstitucional porque surgió a la vida jurídica en contraposición a la Carta Fundamental, luego la sentencia cuyo texto se citó lo que hizo fue declarar lo que ya de suyo existía, por manera que no puede aceptarse, como pretende la entidad recurrente que con anterioridad al fallo la situación era acorde a la Norma Superior; además no se trata de situaciones consolidadas porque precisamente son objeto de controversia en el sub judice. De manera que los pagos que había lugar a ordenar no podían estar sujetos a la expedición del fallo en cuestión, como tampoco a la inscripción del docente en el escalafón, que ningún efecto tiene para el asunto sub lite; sin embargo, como sólo apeló la parte demandada, no podrá la Sala extender la condena más allá de lo dispuesto por el a quo, por estar atada su decisión al principio de la reformatio in pejus . Cabe agregar que el nombramiento de los educadores debe ser precedido de un proceso de selección. Así se desprende del inciso 2° del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, a cuyo tenor: “Unicamente podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso, hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales”... Por su parte, el canon 122 de la Constitución Nacional prescribe: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en

ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.”... Lo anterior significa que en materia de salarios el actor no puede ser objeto del mismo trato que se da a quien ingresa a la entidad pública de manera regular, esto es, al que tiene el status de empleado público. No es, por tanto, el caso de declarar que los contratos que aquel suscribió con el demandado le confirieron el carácter de docente oficial. Tampoco es procedente calificarlo de trabajador oficial, por cuanto los servidores de las entidades estatales que se dedican a la docencia son empleados públicos de acuerdo con el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986. El mismo precepto asigna la naturaleza de trabajadores oficiales a quienes laboran en la construcción y sostenimiento de las obras públicas. Las conclusiones que preceden le impiden al actor reclamar el pago del mismo salario que devengaban a la sazón los educadores vinculados en debida forma a la administración e indican que no es viable hacer las declaraciones que se consignan en las peticiones de la demanda, en cuanto al reconocimiento de sobre sueldos, auxilios de movilización y transporte y prima de alimentación. En lo que atañe a las prestaciones sociales, se dispondrá que las sumas que haya lugar a ordenar sean reconocidas a título de indemnización. La presente decisión se apoya en el mandato del artículo 85 del C.C.A., a cuyo tenor la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica puede pedir, además de la nulidad del acto y el consiguiente restablecimiento del

derecho, la reparación del daño causado. Vienen al caso los siguientes puntos de vista expuestos por esta Corporación sobre el presente tema: “DEL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES: Una de las consecuencias de la relación laboral es el derecho a que se reconozcan las prestaciones sociales que el régimen aplicable tenga previstas para el servidor público. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 53 de la C.P. en tanto consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales. Como se señaló en el acápite anterior, por tratarse de una relación laboral de carácter público y dadas las exigencias del servicio público, nadie puede alcanzar la condición de servidor público sin que se hayan cumplido todos los requisitos exigidos para ello. El simulado contrato de prestación de servicios docentes suscrito con la demandante, pretendió esconder una vinculación de derecho laboral público, pero, como se explicó, la demandante no puede ser considerada empleada pública docente. En consecuencia, también se impone entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Política, no puede ampliarse hasta conceder en favor de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen en favor de quienes, por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para el acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor. Sin embargo, como quedó explicado la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P. , y con ello ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos a la

luz del artículo 85 del C.C.A.. Así las cosas, resulta procedente reconocer en favor de la demandante, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del Municipio. Es necesario entonces, precisar la base para liquidación de la indemnización que se reconoce. La actora pidió que las prestaciones sociales se liquidaran con fundamento en el salario percibido por otros docentes de igual categoría. Considera la Sala que no se puede acceder a ello por dos razones: primera porque las asignaciones salariales en el caso de los docentes dependen de las condiciones particulares demostradas por cada uno de ellos, y segunda porque aceptado como está, la existencia del contrato realidad, debe también aceptarse como válido el pacto que las partes hicieron de la remuneración. Así las cosas será el valor pactado en el contrato, y no otro, el que servirá de base para la liquidación de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devenga cualquier docente al servicio del Municipio. El Tribunal expresó en el numeral segundo del fallo apelado que “para efectos de la actualización económica o indexación se aplicará el índice de precios al consumidor inicial y final, liquidando mes por mes...”. La Sala comparte este planteamiento, pero considera necesario precisar la forma como deberá efectuarse el ajuste de las sumas. Al liquidar la indemnización, que se calculará con fundamento en las prestaciones sociales que se reconocen en favor de los docentes del Municipio, esos valores serán ajustados en los términos del artículo 178 del C.C.A., utilizando la fórmula adoptada de tiempo atrás por la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual el valor presente (R) se determina

multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 177 del C.C.A., adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada prestacional”. (Sentencia del 18 de marzo de 1999. Expediente 11722-1198/98. Actora: Gladys Elena Peña. A diferencia de lo señalado por el Tribunal que tuvo en cuenta los factores y valores presentados por el actor en el libelo, se considerará para determinar el monto de la indemnización que debe reconocerse al demandante: a. Los valores pactados en los contratos. b. Las prestaciones sociales que se reconocen a los docentes del municipio. c. Las sumas que resulten se ajustarán de conformidad con el artículo 178 del C.C.A. y la siguiente fórmula: El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que debería efectuarse el pago). Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 177 del C.C.A., adicionado por el

artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada prestacional. Adicionalmente ha de señalarse que la prescripción que aplicó el a quo de las prestaciones sociales no se cuenta desde la fecha de presentación de la demanda hacia atrás, sino desde la fecha en que es elevada la solicitud en la vía gubernativa, pues es entonces cuando se interrumpe el lapso al ser impetrada la reclamación ante la entidad obligada. No obstante lo anterior, la Sala reitera que tal decisión tampoco es susceptible de modificarse, porque de lo contrario haría más gravosa la situación del ente apelante En este orden de ideas procede confirmar parcialmente la sentencia apelada y habrá de revocarse el numeral cuarto, ordenando en su lugar que por el lapso comprendido entre el 6 de diciembre de 1994 (fecha que determinó el a quo con base en la fecha de expedición de la sentencia C555/94) y el 31 de octubre de 1996 (fecha en que el actor hizo la solicitud ante la entidad, según se lee a folios 24 a 27 vuelto) se efectúe el pago a título de indemnización de las prestaciones sociales de que gozan los docentes, teniendo en cuenta los valores pactados en los contratos. No hay lugar a pronunciarse sobre el período subsiguiente a esta última fecha porque frente a éste no fue agotada la vía gubernativa, ya que la solicitud de reconocimientos futuros no puede equipararse al agotamiento de la vía gubernativa frente a los mismos. Y ello es apenas lógico porque la peticiones han de estar fundadas en situaciones acaecidas y no en

contingencias futuras cuya ocurrencia ni siquiera puede asegurarse. De manera que si el actor estimaba que la entidad debía reconocerle períodos posteriores a la fecha en que elevó la petición, así debió solicitarlo en su oportunidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de doce (12) de enero de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro del proceso promovido por LUIS RAMON VARGAS CHAVEZ contra el municipio de Majagual (Sucre), EXCEPTO el numeral CUARTO, que SE REVOCA y, en su lugar se dispone: CONDENASE al municipio de Majagual (Sucre) a pagar al señor LUIS RAMON VARGAS CHAVEZ a título de indemnización, las prestaciones sociales de que gozan los docentes del municipio, teniendo en cuenta los valores pactados en los contratos, por el lapso comprendido entre el 6 de diciembre de 1994 y el 31 de octubre de 1996, conforme a la parte motiva de esta sentencia. DENIEGASE el pago de los saldos insolutos que por concepto de salarios ordenó el Tribunal, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. DECLARASE INHIBIDA para conocer de los pagos solicitados con posterioridad a octubre 31 de 1996. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen COPIESE, NOTIFIQUESE , CUMPLASE Y PUBLIQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc