CE-SEC2-EXP2000-N1137-99-2000

REVOCATORIA DIRECTA - Requisitos para su procedencia sobre actos de contenido particular y concreto / ACTO PARTICULAR Y CONCRETO - Su revocación requiere del consentimiento del titular Si el acto administrativo no se obtuvo con quebranto del derecho positivo, es decir, por medios contrarios a la ley, ni es resultado del silencio positivo, despréndese como corolario obligado que el acto de revocación resulta inadmisible y por ende queda viciado de nulidad por oponerse al mandato superior que consagra el primer párrafo del mencionado artículo 73 del C.C.A. En el caso sub lite se aprecia que no se dan las exigencias previstas en la ley contenciosa, pues la revocatoria de la resolución No 6183 fue decisión que motu proprio asumió la dirección general de la Policía Nacional con el argumento de que la orden de pagar salarios y emolumentos al actor se impartió por causa de error involuntario más allá de lo dispuesto en la sentencia del 19 de marzo de

1992. Si se cometió tal yerro, y la revocatoria se produjo sin el consentimiento expreso y escrito del beneficiario de la determinación adoptada, era menester que la administración, por la vía adecuada procediera a impugnar su propio acto; razón por la cual la revocatoria, tal como se produjo, constituye quebranto del mandato previsto en el citado artículo 73 del C.C.A y preséntase viciada de nulidad tal como lo alegó el demandante y lo consideró el a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil (2000).

Radicación número: 1137-99

Actor: JORGE ELIECER MURILLO LOZANO

Demandado: POLICIA NACIONAL Asunto: Apelación sentencia Decídese por la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) y su complementaria del doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y nueve dictadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de la referencia.

La Demanda: Se pretende por el actor que se declare la nulidad de la resolución No 4681 del 28 de junio de 1993, expedida por la Dirección General de la Policía Nacional, por medio de la cual se revocaron los numerales 2, 3 y 4 de la resolución No 6183 del 23 de julio de mil novecientos noventa y dos, que reconocía a favor de Jorge Eliecer Murillo Lozano, tiempo de trabajo y pagos de salarios y otras prestaciones a que tenía derecho por haber prestado sus servicios como agente de la referida institución durante el lapso comprendido entre el 15 de julio de 1983 y el 30 de agosto de 1992, en el cual estuvo separado de su actividad con motivo de una irregular decisión administrativa cuya nulidad fue declarada posteriormente por el Tribunal Administrativo del Meta.

Asimismo, solicita el demandante que se decrete la nulidad del acto ficto o presunto negativo con que se puso fin a la vía gubernativa. Como restablecimiento del derecho pide el pago de salarios,

vacaciones, cesantías, intereses comerciales y moratorios con la indexación de todas las sumas por pagarse, y, finalmente, que se declare que no ha habido solución de continuidad en los servicios prestados por el actor en el lapso a que se refiere la demanda. Los hechos constitutivos de la causa petendi se resumen del siguiente modo: El actor, que fue separado del servicio que prestaba en el Departamento del Meta como agente de la Policía Nacional por causa de una enfermedad que lo dejó incapacitado, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual profirió fallo que decretó la nulidad del acto que había ordenado su retiro, por considerarlo apto para la actividad que desarrollaba. Como consecuencia de lo anterior se expidió por la Dirección General de la Policía Nacional la resolución No 6183192 por medio de la cual se reconocieron los derechos del actor; resolución que luego, al decir de éste, fue revocada a sus espaldas en sus numerales 2 - 3 - 4, por la No 4681 del 28 de junio de 1993. Señalase en la demanda que por oficio 2796 del 10 de noviembre de 1992 se liquidaron los salarios en la suma de $7.257.182, suma esta que con los intereses legales y moratorios más la correspondiente indexación sobrepasa la suma de $35.000.000 al momento en que se incoó la acción de la referencia. Señala el actor como transgredidos los artículos 3, 4, 5, 6, 7 de la Ley 58/82; 2, 3, 5, 28, 29, 40, 45, 48, 73, 74 del Código Contencioso Administrativo; 3,

6, 25, 229, 42 inciso 2, 11, 13, 58 de la Constitución Política. Argumenta que con el acto acusado se desconoció que el actor tenía derecho al pago de los salarios que dejó de percibir durante el lapso en que estuvo separado del servicio; pago que no se ha efectuado pese a las solicitudes que se han elevado y las cuales no han obtenido respuesta; que tampoco se le avisó para que ejerciera su defensa o se hiciera parte en la actuación administrativa; que con la demora en que se ha incurrido se ha quebrantado el principio de la celeridad de las actuaciones administrativas, así como el debido proceso por las irregularidades cometidas para la expedición del acto, amén de que se desconoció la disposición del artículo 73 del C.C.A, pues nunca hubo consentimiento expreso y escrito de quien había sido beneficiado con la resolución No 6183 de 1992. Prosigue el demandante diciendo que con la determinación administrativa que acusa se violaron los mandatos constitucionales señalados atrás, pues se desconoció lo ordenado en fallo judicial, lo cual afectó su familia, se le trató con discriminación, se le impuso “la pena de confiscación sobre los salarios comprendidos durante el lapso de separación de la Policía Nacional ”. Agrega que con la revocatoria de la resolución 6183/92 se incurrió en arbitrariedad con desconocimiento del debido proceso y de las formalidades legales. Finalmente precisa que se cometió desviación de poder por causa ilícita, pues “ sin razón ni causa válida, sin el apoyo de la ley ”, no puede “ el órgano administrativo tomar la decisión de revocar un acto

administrativo que produce efectos sobre el administrado ”.

Contestación de la demanda: La parte demandada manifiesta que “Por la Resolución No 4681 de junio 28 de 1993, la Dirección General de la Policía Nacional, revoca parcialmente la resolución #6183 de Julio 23 de 1992, por medio de la cual involuntariamente se cometió el error de ordenar el pago de los salarios y demás emolumentos comprendidos entre agosto 30 de 1983 y agosto 01 de 1992, lapso que el citado señor estuvo separado del servicio. La anterior orden de pago nunca fue reconocida en la sentencia proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Meta de fecha marzo 19 de 1992, y por lo tanto es procedente dicha revocación parcial” Fallo de primer grado El a quo declaró la nulidad de la resolución 4681 del 28 de junio de 1993 mediante la cual se revocaron los numerales 2, 3 y 4 de la resolución 6183 del 23 de julio de 1992 que le había reconocido beneficios laborales al actor.

Luego de apoyarse en jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado llegó a la siguiente conclusión: “Sin lugar a dudas, la revocatoria directa del acto en mención fue ilegal, pues, no se ajustó a la preceptiva legal y a la enseñanza jurisprudencial sobre la materia. En efecto: El revocado fue acto administrativo que había creado una situación particular y concreta motivo por el cual era necesario el consentimiento del titular del derecho, consentimiento que según lo visto no fue dado; y el acto no fue el producto del silencio administrativo positivo acompañado de alguna de las circunstancias que también ya se examinaron (a

falta de dicho consentimiento el camino para retirar del mundo jurídico el acto ilegal era demandarlo en acción de lesividad ante el competente). Por consiguiente, el, el acto de revocación debe ser anulado tal como fue solicitado. Esto conlleva que recobre vigencia la Resolución No 6183/92 la que la Administración deberá dar aplicación en sus exactos términos. Los pagos que hubiere que hacer serán indexados según la equidad. La declaratoria de nulidad no puede hacerse extensiva al acto negativo presunto que se menciona en la demanda, pues, el resultante de la solicitud de notificación que formuló el actor es indeterminado en su objeto y contenido y no creó, modificó o extinguió una relación jurídica concreta”. La decisión anterior fue aclarada y adicionada por la providencia del 12 de febrero del año en curso, en la que se dispuso lo siguiente: “Aclarase el inciso segundo de la parte resolutiva de la sentencia No 166 del 20 de noviembre de 1998 en el sentido de que las sumas que resulten del reconocimiento de sus salarios y prestaciones, comprendidos entre el 30 08 83 y 01 08 92, lapso que estuvo separado del servicio, se ajustarán, mes por mes, en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo ” El recurso: Insiste la entidad demandada en que el acto objeto de la impugnación se expidió de conformidad con la ley, pues la resolución 6183/92 se había expedido erróneamente, pues reconoció fuera del reintegro el pago de salarios y emolumentos que el fallo del Tribunal Administrativo del Meta no había

ordenado. Consideraciones El artículo 73 del C.C.A. prescribe, como regla general, para que proceda la revocación del acto administrativo de carácter particular y concreto que crea, modifica o reconoce situación de esta naturaleza, que medie la aceptación manifiesta y escrita de la persona beneficiada con la determinación administrativa. Se trata de un límite que establece el ordenamiento jurídico de modo que no sea factible el desconocimiento y vulneración de derechos privados en forma arbitraria, ni siquiera por una entidad de derecho público. Y está bien que así sea, pues el derecho es querer entrelazante, autárquico e inviolable, lo que significa que regula las relaciones intersubjetivas, bien entre personas naturales o jurídicas, bien entre éstas y las de derecho público, querer que se impone autónomamente por el Estado, pero que dista mucho de ser arbitrario, porque a él están sometidos tanto los gobernantes como los gobernados. Es por eso por lo que la administración no puede desconocer el referido límite. El inciso segundo de la norma en comento prescribe que habrá lugar a la revocación cuando los actos resulten “de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, y si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Varias, pues, son las exigencias para que, pese a la pauta general consagrada en el inciso 1º del art. 73 del C.C.A., la administración pueda dejar sin efectos la determinación tomada por ella en beneficio de un particular y de manera concreta, a saber: a. Que ante todo el acto provenga de la aplicación del silencio

administrativo positivo o que sea evidente que el acto ocurrió por actos ilegales. b. Que, además, en tratándose del silencio administrativo positivo se hayan dado las causales señaladas en el artículo 69 Ib., o sea, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o la ley; cuando no sea conforme con el interés público o social, o atente contra éste. c. Que con el acto se cause agravio injustificado a una persona. Así las cosas, si el acto administrativo no se obtuvo con quebranto del derecho positivo, es decir, por medios contrarios a la ley, ni es resultado del silencio positivo, despréndese como corolario obligado que el acto de revocación resulta inadmisible y por ende queda viciado de nulidad por oponerse al mandato superior que consagra el primer párrafo del mencionado artículo 73 del C.C.A. Por eso ha enseñado la jurisprudencia: “Obviamente sólo en el caso de los actos provenientes del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse directamente sin su consentimiento expreso y escrito, no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En este caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo”. ( Sentencia 6 de mayo/92, Sección Segunda Anales del Consejo de Estado, Tomo 127 Primera Parte año 1992, página 632).

En el caso sub lite se aprecia que no se dan las exigencias previstas en la ley contenciosa, pues la revocatoria de la resolución No 6183 del 23 de julio de 1992 fue decisión que motu proprio asumió la dirección general de la Policía Nacional con el argumento de que la orden de pagar salarios y emolumentos a Jorge Eliecer Murillo Lozano se impartió por causa de error involuntario más allá de lo dispuesto en la sentencia del 19 de marzo de 1992.Si se cometió tal yerro, y la revocatoria se produjo sin el consentimiento expreso y escrito del beneficiario de la determinación adoptada, era menester que la administración, por la vía adecuada procediera a impugnar su propio acto; razón por la cual la revocatoria, tal como se produjo, constituye quebranto del mandato previsto en el citado artículo 73 del C.C.A y preséntase viciada de nulidad tal como lo alegó el demandante y lo consideró el a quo. Las consideraciones precedentes imponen que se confirme el pronunciamiento de primera instancia F A L L A : CONFIRMASE la sentencia materia de la apelación, o sea la de fecha noviembre veinte (20) de mil novecientos noventa y ocho (1998) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Devuélvase el expediente al Tribunal de Origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada por la Sala en sesión tres de agosto de dos mil.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

AUSENTE

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C.VIRACAHA

Secretaria Ad hoc