CE-SEC2-EXP2000-N1422-99-2000

RECHAZO DE DEMANDA - Auto que la rechaza por indebida acumulación de acciones es improcedente / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL - Cuando produce efectos particulares es demandable / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Aplicable En auto de febrero 10/99 del A-quo se inadmitió (rechazó) la demanda por la indebida acumulación de acciones e imposibilidad de su corrección y porque de admitirla conduciría a decisión inhibitoria, con el análisis de los actos acusados, su clasificación y control de legalidad. También se fundó en el “indebido” agotamiento de la vía gubernativa porque el Decreto acusado citó la procedencia de recursos en la vía gubernativa, en la demanda se menciona que fue interpuesta la reposición y en ésta no se acusó en nulidad el acto que resolvió dicho recurso ni se arrimó copia de éste en el evento del silencio administrativo. Dos Magistrados de la Corporación salvaron voto y analizaron la situación sobre la indebida acumulación y el poder del juez de resolver sobre el acto justiciable e inhibirse del resto, así como la vía gubernativa según los recursos contra el acto del Alcalde y su acusación. Cuando un acto administrativo de carácter general produce efectos particulares, es posible demandarlo -en lo que atañe al accionanteen una acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre y cuando los presuntos derechos del Actor que se consideren lesionados provengan de dicho acto, respetando la competencia y observando los demás requisitos propios de la acción. En estas condiciones, de conformidad con jurisprudencia de la Sala Plena en esta materia y dando aplicación

a los principios de prevalencia del derecho sustancial y de favorabilidad, resalta la posibilidad de la admisión de la demanda, respecto del Decreto Municipal demandado en nulidad, en lo pertinente o sea en cuanto a la supresión del cargo que ejercía el Actor, tal como se planteó. Por otro lado, la impugnación del Acuerdo Municipal mencionado, acto de carácter general, no resalta pertinente dentro del marco de esta acción, dado el alcance con el que fue acusado que corresponde al ejercicio de una acción de nulidad simple; nótese que la nulidad del mismo tiene efectos que no solo se refieren al Actor. Se advierte que en algunas providencias se había sostenido la imposibilidad de admitir parcialmente la demanda frente a unos actos y rechazarla respecto de otros, por falta de regulación legal concreta que así lo disponga. Pero, en aras de garantizar al ciudadano su concurrencia a la Jurisdicción y la prevalencia del derecho sustancial -en lo posible-, se observa que es viable resolver sobre la admisibilidad de la demanda con este alcance. No es de recibo que, por ejemplo, en caso de una indebida acumulación de pretensiones, se rechace la demanda cerrando la posibilidad de enjuiciar aquellas actuaciones que si eran justiciables, cuando puede existir una solución que permita admitir unas y rechazar otras, más cuando la decisión judicial es susceptible de recursos. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de 16 de marzo de 1999, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente No. S-844, actor: Hector Armando Palencia Gomez, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil (2000) Radicación número: 1422-99

Actor: CRISTOBAL VELASQUEZ HERNANDEZ Demandado: MUNICIPIO DE ACACIAS Decide la sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de febrero 16 de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que rechazó de plano la demanda, por indebida acumulación de acciones.

LA DEMANDALa Parte Actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho reclama la nulidad de las decisiones contenidas en los siguientes actos administrativos: a) Decreto No. 006 de enero 5 de 1998, proferido por el Alcalde Municipal de Acacías, Meta, por medio del cual se suprimen unos cargos y se trasladan funciones a otros empleos de la Administración Municipal (fls. 37 a 39 del cuaderno principal). b) Acuerdo del Concejo Municipal de Acacías, Meta, No. 03 de enero 26 del mismo año, por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 057 de 1997 y se adopta el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Administración Central de ese ente territorial (fls. 40 a 48). EL AUTO QUE RECHAZO LA DEMANDA. El Tribunal rechazó la demanda por indebida acumulación de acciones. Consideró que el Decreto No. 006 fue el que lesionó los derechos del

demandante al suprimir unos cargos, acto de carácter particular y concreto, demandable en acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; y, que el Acuerdo 03 de 1998 que adopta la nomenclatura, clasificación y remuneración de la Administración Central del Municipio de Acacías es un acto de carácter general, enjuiciable a través de la acción de nulidad establecida en el artículo 84, ibídem. Observó además que siendo el primero de los actos objeto del recurso de reposición en vía gubernativa el cual fue interpuesto, debió demandarse también el acto expreso o tácito que lo resolviera, sinque a este respecto se hiciera alusión en la demanda. LA APELACION Y SU TRAMITE. Manifiesta la Parte Actora que no existe indebida acumulación de pretensiones por cuanto las solicitadas en la demanda no se excluyen entre sí y el Tribunal es competente para conocer de ellas. Argumenta que un acto administrativo de carácter general puede producir efectos particulares o individuales y que en el caso de autos el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal lo que hizo fue ratificar la actuación realizada por el Alcalde, suprimir de la planta de personal el cargo que desempeñaba el Actor.

C O N S I D E R A C I O N E S : En los artículos 84 y 85 del C.C.A., se consagran dos acciones diferentes contra los actos de la administración, que son: la de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho.

La primera es el medio de control mediante el cual toda la persona interesada puede acudir ante la jurisdicción para que se declare la nulidad de los actos

administrativos con el fin de mantener el orden jurídico en forma abstracta y objetiva. La Segunda, la de restablecimiento del derecho, se estableció para que la persona que se crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica pida, además de la nulidad del acto, el restablecimiento del derecho. Así las cosas, quien quiera presentar una demanda no puede escoger a su arbitrio una acción cualquiera sino la que corresponda a la situación fáctica y jurídica presentada. Tampoco se pueden ejercitar, conjuntamente, la acción pública de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, sobre el particular, en sentencia de dieciséis de marzo de 1999 de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente No. S-844, actor: HECTOR ARMANDO PALENCIA GOMEZ, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez, se dijo: “… la jurisprudencia ha aceptado que en algunos casos se demande un acto de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando la violación del derecho subjetivo que alega haber sufrido el afectado, provenga de dicho acto. Sin embargo el poder demandarse un acto de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho no significa que se puedan violar las normas de competencia” En el sub-lite se observa que la demanda se impugnan dos actos administrativos, a saber : El Dcto. No. 006 de enero 5/98 del Alcalde Municipal de Acacías (Meta), respecto de la supresión del cargo de “asistente” de la Oficina Banco de Proyectos.

Este es un acto de carácter general, con trascendencia particular respecto de quien ejerce el empleo. (Fls. 37 a 39 exp.) El Acuerdo No. 03 de enero 26/98 del Concejo del municipio citado, que modifica otro acuerdo y adopta el sistema de nomenclatura, clasificación, remuneración de los empleos de la Administración central. Este es un acto de carácter general. Fue impugnado en sus artículos primero, segundo, décimo y diecisiete, que corresponden a derogación de normas anteriores, campo de aplicación, nomenclatura y clasificación, adoptación de la nueva nomenclatura. (Fl. 7 exp.) Y como consecuencia de las nulidades pretendidas se aspira al restablecimiento del derecho en la forma que se planteó. (fl. 7 exp.) En auto de Febrero 10/99 del A-quo se inadmitió (rechazó) la demanda por la indebida acumulación de acciones e imposibilidad de su corrección y porque de admitirla conduciría a decisión inhibitoria, con el análisis de los actos acusados, su clasificación y control de legalidad. También se fundó en el “indebido” agotamiento de la vía gubernativa porque el Decreto acusado citó la procedencia de recursos en la vía gubernativa, en la demanda se menciona que fue interpuesta la reposición y en ésta no se acusó en nulidad el acto que resolvió dicho recurso ni se arrimó copia de éste en el evento del silencio administrativo. Dos Magistrados de la Corporación salvaron voto y analizaron la situación sobre la indebida acumulación y el poder del juez de resolver sobre el acto justiciable e inhibirse del resto, así como

la vía gubernativa según los recursos contra el acto del Alcalde y su acusación. (Fls. 253 ss. Exp.) La Sala considera que en principio le asiste razón al A-quo en cuanto a la existencia de una indebida acumulación de acciones en la demanda, dado que al ejercer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho se pretende inicialmente la nulidad de dos actos de carácter general, aunque uno de ellos tiene trascendencia relevante en el retiro del Actor. No obstante, esta Jurisdicción ha sentado ciertos criterios sobre este tópico y ha admitido que cuando un acto administrativo de carácter general produce efectos particulares, es posible demandarlo -en lo que atañe al accionanteen una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando los presuntos derechos del Actor que se consideren lesionados provengan de dicho acto, respetando la competencia y observando los demás requisitos propios de la acción. Ahora, si el Juez -de inicioencuentra que en la misma demanda y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se impugnan actos que son incompatibles, desde el punto de vista de la acción incoada, puede INADMITIR la demanda con mención de las fallas para permitir su corrección; lo anterior, en aras de facilitar acudir eficazmente ante la Jurisdicción. En el caso sub-lite, ya no es posible acudir a este mecanismo procesal debido a que el Juez ya dictó un INADMISORIO, sin que él se hubiera invocado esta situación (fls. 210 ss.). De otro lado, la Jurisdicción también ha admitido que cuando el proceso llega a la etapa de

sentencia y se advierte la indebida acumulación de pretensiones, en principio, es posible fallar aquellas que corresponden a la acción e inhibirse de las que no es posible juzgar. En estas condiciones, de conformidad con jurisprudencia de la Sala Plena en esta materia y dando aplicación a los principios de prevalencia del derecho sustancial y de favorabilidad, resalta la posibilidad de la admisión de la demanda, respecto del Decreto Municipal demandado en nulidad, en lo pertinente o sea en cuanto a la supresión del cargo que ejercía el Actor, tal como se planteó. Por otro lado, la impugnación del Acuerdo Municipal mencionado, acto de carácter general, no resalta pertinente dentro del marco de esta acción, dado el alcance con el que fue acusado que corresponde al ejercicio de una acción de nulidad simple; nótese que la nulidad del mismo tiene efectos que no solo se refieren al Actor. Del indebido agotamiento de la vía gubernativa. El Decreto Municipal, que suprimió cargos de la planta de personal de la Entidad, entre otros el del Actor, como acto general no es susceptible de impugnación en vía gubernativa; ahora, en el caso de su impugnación excepcional en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no por esta situación se convierte en acto recurrible. Lo que ocurre es que, cuando el acto no es recurrible según la ley, se presume su agotamiento de la vía gubernativa para efectos de su acusación en vía jurisdiccional. Entonces, el hecho que erróneamente la Administración señale que es recurrible no cambia la naturaleza del acto ni obliga al afectado a recurrirlo para cumplir un

requisito procesal debido a que no se ajusta a derecho tal manifestación. En esas condiciones, la Jurisdicción no puede exigir que el interesado impugne un acto relacionado con la interposición de un recurso improcedente, así el afectado lo haya interpuesto; si así se hiciera, se estaría obligando a cumplir un requisito contrario a derecho. De otro lado, se aclara que son diferentes los fenómenos de “indebido” y de “falta” de agotamiento de la vía gubernativa. El primero, supone que se presentó el recurso pero en forma indebida y por eso no se agota la vía gubernativa; el segundo, que el interesado no presentó el recurso que era necesario para este efecto. Entonces, la objeción que desde este punto de vista se hizo para rechazar la demanda no es procedente. Por lo anterior, se decidirá el asunto de la siguiente forma: Así, por las circunstancias ya anotadas en este caso, se revocará el auto apelado y corresponderá al A-quo resolver sobre la admisión de la demanda respecto del decreto municipal por su relevancia subjetiva con el Actor del proceso y en virtud de la aplicación de los principios de prevalencia del derecho sustancial y favorabilidad y teniendo en cuenta la medida preventiva impetrada. A su vez, en el mismo auto y por las circunstancias ya previamente anotadas, resolverá sobre el Acuerdo acusado por la indebida acumulación. Ahora, como este auto puede contener una decisión PARCIAL NEGATIVA, deberá ser expedido teniendo en cuenta la instancia del proceso y el mismo será susceptible de recurrir conforme al art. 143 del C.C.A. Se advierte que en algunas providencias se había sostenido la imposibilidad

de admitir parcialmente la demanda frente a unos actos y rechazarla respecto de otros, por falta de regulación legal concreta que así lo disponga. Pero, en aras de garantizar al ciudadano su concurrencia a la Jurisdicción y la prevalencia del derecho sustancial -en lo posible-, se observa que es posible resolver sobre la admisibilidad de la demanda con este alcance. No es de recibo que, por ejemplo, en caso de una indebida acumulación de pretensiones, se rechace la demanda cerrando la posibilidad de enjuiciar aquellas actuaciones que si eran justiciables, cuando puede existir una solución que permita admitir unas y rechazar otras, más cuando la decisión judicial es susceptible de recursos. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección -Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, R E S U E L V E : REVOCASE el auto de 16 febrero de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que rechazó la demanda por indebida acumulación de acciones e indebido agotamiento de la vía gubernativa. En su lugar, el Tribunal RESOLVERA SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese, Cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha precitada.

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria