CE-SEC2-EXP2000-N14772-2000

CONCEJO MUNICIPAL - Competencia para clasificar los servidores municipales / EMPLEADOS NIVEL MUNICIPAL - Competencia del Concejo para su clasificación / NATURALEZA DEL CARGO - Facultad de clasificación de los Concejos Municipales El acto acusado es el Acuerdo 042 de 5 de febrero de 1989 expedido por el Concejo Municipal de Fredonia. Mediante este acto se determinó que los conductores que se vincularan al Municipio lo harían en condición de empleados públicos. Advierte la Sala que, sin duda alguna a nivel territorial los Concejos Municipales están facultados para efectuar la clasificación de sus servidores con arreglo a la ley, incluso los de los establecimientos públicos pues fue ese, precisamente, el aparte declarado inexequible por la Corte. Ahora, si bien el acto fue expedido en vigencia de la Constitución anterior, resultan plenamente aplicables al caso los argumentos de la Corte en la sentencia C-493/96 pues, en esencia, la facultad constitucional era de igual alcance que la prevista en la Carta actual, como quedó expresado anteriormente, y además las normas de carácter legal que fueron objeto de análisis en la mencionada providencia estaban vigentes al momento de expedición del acto acusado. Pero en últimas, considera la Sala que cuando la Corte expresa que la clasificación de los empleos en los Municipios debe hacerse con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fije la ley, se está refiriendo a que en manera alguna, pueden clasificarse empleos desatendiendo las características de la actividad a desempeñarse, así tratándose de construcción o mantenimiento de obras públicas, serán trabajadores oficiales,

o de lo contrario se clasificarán como empleados públicos. NOTA DE

RELATORIA: Corte Constitucional, sentencia 493/96

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0042 DE 1989 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil (2000).

Radicación número: 14772

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS MUNICIPIOS

DE ANTIOQUIA - SINTRASEMA Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE FREDONIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Fredonia contra la sentencia de 6 de junio de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Primera. ANTECEDENTES Mediante apoderado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el SINDICATO DE TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS MUNICIPIOS DE ANTIOQUIA (SINTRASEMA) solicitó al Tribunal declarar la nulidad del Acuerdo No. 0042 de febrero 5 de 1989, expedido por el Concejo Municipal de Fredonia, por el cual se determinó que, a partir de la fecha de su expedición, los conductores que se vincularan al Municipio se clasificarían como empleados públicos. La acción se fundamentó en que el criterio funcional tomado como fundamento desbordó las atribuciones conferidas al Concejo por las

disposiciones constitucionales que regulaban la materia, pues carecía de facultad para clasificar los servidores del Municipio; que la Constitución Política precisa las normas que determinan la estructura y funcionamiento del Estado, pero en lo que se refiere al régimen municipal no le asigna a los Concejos Municipales ni a los Alcaldes competencia para clasificar los empleos; que la posible facultad de los Concejos y los Alcaldes para determinar la estructura de la administración pública no les permite penetrar en la mencionada órbita; y que el acto acusado está viciado por incompetencia y desviación de poder y resulta violatorio de la Constitución y la Ley. En el concepto de violación expresa que, conforme a la Constitución vigente al momento de expedición del acto acusado, la competencia para proferirlo correspondía al Congreso de la República por no estar expresamente encomendada la facultad a un determinado órgano; y que, al tenor de la actual Carta Política es claro que la atribución para clasificar los empleos fue conferida al Congreso al determinar que a él corresponde expedir las leyes que rigen el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, con lo cual se le niega a las demás corporaciones o funcionarios públicos la posibilidad de ocuparse de este tema. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las súplicas de la demanda. Afirmó que de conformidad con la Ley 11 de 1986 artículo 42, es al legislador a quien corresponde señalar la calidad de empleado público o trabajador oficial en el ámbito municipal, los que quedan comprendidos en la regla general, careciendo los Concejos

Municipales de competencia para determinar tal clasificación. Que tal como lo afirma el Ministerio Público, la facultad de los Concejos para determinar la estructura de la administración municipal no conlleva la facultad de clasificación del personal. LA APELACION El Municipio de Fredonia por intermedio de su representante judicial manifiesta que si bien por vía general es la Ley la encargada de señalar quienes son empleados públicos y quienes trabajadores oficiales, en cada ente territorial toca a los Concejos o a las Asambleas, según el caso, determinar las plantas de personal. Que en el Municipio de Fredonia los conductores venían siendo tratados como trabajadores oficiales, sin que realmente lo fuesen, y por ello no se observa razón alguna para que el Concejo no pudiera clasificarlos como empleados públicos, sin que ello implique invadir el ámbito de la Ley. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto de fondo la Señora Procuradora Décima Delegada ante el Consejo de Estado opina que la sentencia apelada amerita confirmación. Expresa que sobre la clasificación de los empleos la legislación se remonta al Decreto 3135 de 1968 el cual, siguiendo el criterio orgánico, clasificó a los empleados del Estado en empleados públicos y trabajadores oficiales, estos últimos cuando se encontraban vinculados a Empresas Industriales y Comerciales del Estado; que posteriormente el Decreto 1848 de 1969 reiteró tal clasificación denominándolos de manera genérica empleados oficiales y expresando que los empleados públicos se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria y los trabajadores oficiales mediante contrato de trabajo; y que este antecedente legislativo muestra que la

clasificación de los empleos es facultad de legislador, la cual por vía jurisprudencial se extendió a las entidades territoriales. Que en lo que atañe a los Municipios la Ley 11 de 1986 artículos 38 y 39 señalaron como función de las corporaciones edilicias la facultad de adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos, condicionada a la iniciativa del alcalde, exigencia ratificada en el Decreto 1333 de 1986 artículo 288; que el artículo 292 ibidem. previó como regla general que los servidores municipales son empleados públicos, y la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad y la del artículo 42 de la Ley 11 de 1986 concluyó que en los Municipios es competente el Consejo Municipal para efectuar la clasificación de los empleos con arreglo a los preceptos fijados por la Ley. Que conforme a lo expuesto la facultad de los Concejos no puede ejercerse “motu propio”, sino que es una competencia de carácter restringido y se haya subordinada a la iniciativa del Alcalde en los precisos términos de la ley. Se decide previas estas CONSIDERACIONES El acto acusado es el Acuerdo 042 de 5 de febrero de 1989 expedido por el Concejo Municipal de Fredonia. Mediante este acto se determinó que los conductores que se vincularan al Municipio lo harían en condición de empleados públicos. Son dos los ataques fundamentales que el Sindicato accionante formula contra el acto acusado. Primero que fue expedido por un órgano incompetente pues la facultad de clasificar los empleos es exclusiva del Congreso, y segundo que existe desviación de poder. Lo primero que observa la Sala es que los vicios endilgados son

contradictorios puesto que la desviación de poder se presenta cuando siendo competente quien expide el acto, usa la facultad conferida con fines distintos de aquellos previstos por la ley; y segundo que en el concepto de violación nada se dice respecto a la desviación de poder, es decir que no pasa de ser una afirmación del demandante, y el proceso carece de prueba alguna que conduzca a establecer la existencia de la mencionada causal. Así las cosas, la Sala se referirá a lo relacionado con la competencia a fin de establecer si en efecto el Concejo tenía facultades para clasificar empleos de servidores del Municipio, o si, por el contrario, ello era potestad exclusiva del Congreso, como lo afirma el demandante. Al tenor del artículo 197 de la anterior Constitución Política, era facultad de los Concejos, determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de las diferentes dependencias, atribución que se mantiene en términos iguales en la actual Carta Política, al tenor de lo previsto en el artículo 313 numeral 6. Por su parte el artículo 42 de la Ley 11 de 1986 determinó que los servidores municipales son por regla general empleados públicos y los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas trabajadores oficiales; y el D.L. 1333 de 1986 artículo 292 previó en el mismo sentido. La Corte Constitucional, como lo cita la Señora Procuradora Delegada, se pronunció acerca de la exequibilidad de las disposiciones antes mencionadas en sentencia C-493/96, y respecto a la facultad para determinar la clasificación de los empleos, dijo: “...El argumento de la autonomía territorial opera en

dirección contraria. El fortalecimiento de las entidades territoriales que conlleva este principio fundamental de la Constitución exige el robustecimiento de los organismos de gobierno en los diferentes niveles territoriales y este vigorizamiento pasa también por el debido ejercicio de las facultades de los Concejos Municipales. Entre ellas está la señalada en el artículo 313, numeral 6, en el cual se precisa que le corresponde a los Concejos "determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos...".... ...En definitiva, el principio de la autonomía territorial ofrece razones para concluir que los funcionarios de los establecimientos públicos del orden nacional y del municipal han de ser tratados en forma homogénea en lo referido a su clasificación. Dado que de lo que se trata es de fortalecer el papel de los organismos municipales, lo apropiado es que en el nivel municipal, sea su órgano de representación popular, el Concejo Municipal, el encargado de realizar, con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fija la Ley, la clasificación de los empleados de los establecimientos públicos municipales” (Resalta la Sala) De lo anterior se infiere, sin duda alguna, que a nivel territorial los Concejos Municipales están facultados para efectuar la clasificación de sus servidores con arreglo a la ley, incluso los de los establecimientos públicos pues fue ese, precisamente, el aparte declarado inxequible por la Corte. Ahora, si bien el acto fue expedido en vigencia de la Constitución anterior, resultan plenamente aplicables al caso los argumentos de la Corte en la sentencia citada pues, en esencia, la facultad

constitucional era de igual alcance que la prevista en la Carta actual, como quedó expresado anteriormente, y además las normas de carácter legal que fueron objeto de análisis en la mencionada providencia estaban vigentes al momento de expedición del acto acusado. En cuanto a la falta de iniciativa del Alcalde, que echa de menos el Ministerio Público, dirá la Sala que la norma con fundamento en la cual se conceptúa favorablemente a las pretensiones no fue citada como violada en la demanda (artículo 288 del D.L. 1333 de 1986); frente a la falta de iniciativa del Alcalde nada se dijo en el concepto de la violación expuesto en la demanda; ninguna prueba se aporta acerca de la inexistencia de tal iniciativa; y tampoco está alegado como vicio la expedición irregular del acto que sería el que se configuraría si se aceptaran las razones expuestas por la Señora Procuradora Delegada. El fallador no puede, sin desconocer la ley que regula sus actuaciones, subsanar falencias de la demanda, con perjuicio evidente de la otra parte, que vería afectada la igualdad procesal por la actividad del juez. Pero en últimas, considera la Sala que cuando la Corte expresa que la clasificación de los empleos en los Municipios debe hacerse con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fije la ley, se está refiriendo a que en manera alguna, pueden clasificarse empleos desatendiendo las características de la actividad a desempeñarse, así tratándose de construcción o mantenimiento de obras públicas, serán trabajadores oficiales, o de lo contrario se clasificarán como empleados públicos.

En resumen, la Sala no encuentra que se haya dado la violación de las normas invocadas, por las razones expuestas en la demanda, y en consecuencia revocará la providencia del Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Revócase la sentencia apelada, proferida el 6 de junio de 1996 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Primera, dentro del proceso iniciado por el Sindicato de Trabajadores al Servicio de los Municipios de Antioquia contra el Municipio de Fresno.

En su lugar se dispone: Niéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

AUSENTE

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc