CE-SEC2-EXP2000-N15451-2000

CONVOCATORIA A CONCURSOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA - No

vulneración de derechos de empleados de carrera y en provisionalidad / CARRERA ADMINISTRATIVA - Convocatorias ajustadas a la ley / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Legalidad de concursos abiertos / DERECHO A LA IGUALDAD - No desconocimiento La interpretación del artículo -141 de la Ley 106 de 1993-, no puede rebasar el alcance de la totalidad del conjunto normativo que dicha ley contiene. No es dable entonces pretender que se declare que en virtud de sus mandatos no es lícito convocar a concursos abiertos en la Contraloría porque se atenta contra los derechos de los empleados inscritos en la carrera administrativa, ya que se desconocería lo reglado en el artículo 123 de la misma ley, que ordena que todos los concursos que en esa entidad se efectúen deben ser abiertos, disposición cuya constitucionalidad, como se dijo, fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita en parte en esta providencia, en la que se precisó que tal disposición no desconoce la prelación que la misma establece a favor de los funcionarios pertenecientes a la carrera, por cuanto frente a los demás participantes en el concurso abierto, ajenos a la Contraloría o vinculados a ésta, en forma provisional, aquéllos gozan de ventajas comparativas en los respectivos procesos de selección, pues en términos del Artículo 141 citado, en su caso, deben tenerse en cuenta factores tales como la antigüedad, las calidades especiales, las calificaciones de servicios y demás condiciones que figuran en los reglamentos de carrera. Resta agregar que el reparo basado en la vulneración

del derecho a la igualdad que los actos demandados supuestamente causan a las personas vinculadas en provisionalidad a la Contraloría, en virtud de que deben competir no solo con personas ajenas a la entidad sino frente a funcionarios escalafonados en la misma, carece de sustento válido, ya que la situación de los empleados inscritos en dicha carrera, en términos de las normas comentadas, por voluntad del legislador, no es idéntica a la de aquéllos. NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de octubre de 2000, Exp. 15628, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 520 DE 1996 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil (2000).

Radicación número: 15451

Actor: ASOCIACION DE SERVIDORES PUBLICOS DE LAS CONTRALORIAS

DE COLOMBIA “ASDECCOL” Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA La Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de ColombiaASDECCOL -, por conducto de su Presidente, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A., solicitó a esta Corporación declarar la nulidad del Acuerdo N° 520 del 18 de noviembre de 1996 del Consejo Superior de la Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante el

cual se convocó a concurso abierto con el fin de proveer los cargos vacantes y que se encontraban ocupados en provisionalidad o en encargo del nivel ejecutivo Grados 14, 15, 16 y 17, así como de las Convocatorias Nos. 27, 28, 29 y 30 del 22 de noviembre de 1996, efectuadas por la Oficina de Administración de dicha Carrera, por las cuales se desarrolló el citado acuerdo y se especificaron los requisitos y exigencias para los concursos para proveer cargos del nivel ejecutivo y de los grados antes relacionados. FUNDAMENTO FACTICO DE LA DEMANDA La demandante antes de concretar los motivos de impugnación de los actos acusados, hace referencia a lo sucedido en 1995 en relación con las convocatorias a concurso para proveer los cargos del nivel ejecutivo grados 14, 15, 16 y 17. Así informa que mediante sentencias C-514/94 y C-405/95 la Corte Constitucional declaró como de carrera los empleos de dichos nivel y grados y que el Consejo de Estado por medio de la sentencia del 15 de septiembre de 1995 suspendió el Acuerdo N° 03 de ese año, del Consejo Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, así como las convocatorias a concurso que lo desarrollaron, referentes a esos empleos. A continuación precisó que los funcionarios de la Contraloría que superaron dicho concurso - para proveer los cargos del nivel ejecutivo grados 14, 15, 16 y 17-, fueron debidamente posesionados en los aludidos empleos y retirados de los mismos quienes no alcanzaron el puntaje requerido, cuyos cargos fueron provistos con personas nombradas en provisionalidad y otras mediante encargos,

por tanto y en virtud de la suspensión del acuerdo y convocatoria citados su situación se encontraba también en suspenso. Luego señala que la convocatoria a concurso efectuada por el acuerdo demandado con el fin de proveer los cargos vacantes del nivel ejecutivo grados 14, 15, 16 y 17 y las convocatorias a los mismos Nos. 27, 28, 29 y 30 de 1996, no contienen información sobre los nombres o identificación de los cargos y sobre su ubicación orgánica y jerárquica, por lo que se ignora “cuáles son los cargos realmente convocados” (fl. 30), y ésto, a pesar de que el Artículo 30 del la Ley 106 de 1993, indica la ubicación precisa de los cargos del nivel ejecutivo grados 15 y 17 (Jefe de División y Jefes de Unidad). Invoca como disposiciones transgredidas por los actos acusados las siguientes: Artículos 12 , numerales 5 y 8 del Decreto N° 256 del 28 de enero de 1994; 25 de la Resolución Orgánica interna de la Contraloría General de la República N° 3528 del 10 de marzo de 1995, en los apartes relativos al nombre del empleo y la ubicación orgánica y jerárquica del cargo convocado; 11, literal b) de la Ley 27 de 1992; 13, 25, 123, 125 y 268 numeral 10 de la Constitución Nacional; 11, 30, 41 numerales 1, 2 y 3, 46 numerales 1 y 2, 106, 117, 127, 141 inciso 2°; 142 de la Ley 106 de 1993 y sentencia C -011 del 18 de enero de 1996

de la Corte Constitucional (fl. 31). Al desarrollar el concepto de violación de estas normas, la demandante expresa que la omisión de informar en los actos enjuiciados la identificación, ubicación orgánica y jerárquica de los empleos a que se contraen esas convocatorias a concursos contraría lo dispuesto en los numerales 5 y 8 del Artículo 12 del Decreto N° 256 de 1994, que estatuyen que toda convocatoria para proveer cargos de carrera mediante concurso debe contener esa información; que como mediante el Acuerdo N° 520 de 1996 se convoca a concurso abierto para proveer cargos vacantes o los que en ese momento se encontraban ocupados por personas en provisionalidad o en encargo, se negó a los empleados escalafonados de la Contraloría “la prelación legal que ellos tienen para acceder a esos cargos mediante el concurso cerrado, derecho consagrado en el artículo 141 de la Ley 106 de 1993” (fl. 32). Y ello porque se les obligaba, si querían ascender, a participar en el concurso con personas no inscritas en la carrera, como eran las que se hallaban en provisionalidad y las designadas con nombramiento ordinario y con personas ajenas a la Contraloría, además de que se les igualó con quienes estaban en provisionalidad pues éstos podían inscribirse para participar en concursos para proveer un cargo superior al que estaban desempeñando en esa condiciónprovisionalidad-, derechos, el de los escalafonados que resultaron más lesionados porque se posibilitó a los provisionales, o aquellos nombrados en periodo de prueba cuya situación se encontraba en suspenso por la suspensión provisional

del Acuerdo N° 03 de 1995, a participar para ascender, a la vez que se les obligó a inscribirse también para participar en concurso de ascenso a un cargo superior al que ocupaban. Manifiesta así mismo que a los provisionales se les negó el derecho a la igualdad que debe prevalecer para ingresar en la carrera, porque no sólo debían competir con personas ajenas a la entidad, sino que lo debían hacer frente a los escalafonados en carrera y demás empleados de la Contraloría General de la República, cuando el concurso abierto es sólo para personal nuevo. Mediante providencia del 3 de abril de 1997 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los actos impugnados por las razones que en ella se explicitan (fls. 44 a 49); decisión confirmada en auto del 5 de junio de 1997 (fls. 82 a 87). POSICION DE LA ENTIDAD DEMANDADA Esta se opone a las pretensiones de la actora arguyendo que los actos enjuiciados no violan las normas invocadas como infringidas, porque no atentan “contra la dignidad de los funcionarios de la entidad, protegen el interés general sobre el particular, al permitir que todas las personas que consideren que llenan los requisitos aspiren a un cargo en la administración pública y establecen los mecanismos para el ascenso dentro de la Carrera Administrativa Especial de la Contraloría General de la República. Dando prelación al interés general y a la igualdad de las personas ante la ley” (fl. 106). CONCEPTO FISCAL La Procuraduría Cuarta Delegada ante lo Contencioso solicita que se denieguen las súplicas de la demanda.

Señala que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que transcribe, las objeciones contra los actos acusados en virtud de que convocan a un concurso abierto para proveer cargos en la Contraloría General de la República son infundados, toda vez que por mandato constitucional, es regla general, que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y serán provistos por concurso público, preceptiva desarrollada por la Ley 106 de 1993, que en su Artículo 123 dispone que todo concurso en esa entidad debe ser abierto. Agrega que “ninguna norma positiva, atinente a la Contraloría, autoriza la convocatoria de un concurso determinado con exclusividad a los funcionarios ya vinculados, cualquiera que sea la modalidad de tal vinculación a la institución; sin que esto conlleve el desconocimiento de la prelación conferida en el Artículo 141 de la Ley 106 de 1993 a los empleados escalafonados en carrera administrativa la cual, como ya se anotó, puede manifestarse para efectos del ascenso en otras calidades, amén del concurso”(fls. 193 y 194). Se decide, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Los actos demandados son: a) El Acuerdo N° 520 expedido por el Consejo Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República el 18 de noviembre de 1996, mediante el cual se convocó a concurso a las personas que reunieran los requisitos establecidos en la Resolución N° 3398 del 4 de febrero de 1994 y demás disposiciones internas de esa entidad, para que participaran en el

concurso abierto con el fin de proveer los cargos vacantes y aquéllos que se encontraban ocupados en provisionalidad, del nivel ejecutivo grados 14,15,16 y 17, en los cuales podían participar tanto particulares como personas vinculadas a la Contraloría y aquellas vinculadas en provisionalidad, si su deseo era continuar en la entidad, bien en el cargo que ocupaban o en otro superior, siempre y cuando reunieran los requisitos establecidos en dichas convocatorias y en la resolución mencionada y, b) Las convocatorias 27, 28, 29 y 30 de 1996, de la Oficina de Administración de la Carrera Administrativa de la Contraloría, para proveer, en su orden, 55 cargos del nivel ejecutivo grado 14 - Jefe División Seccional en las Direcciones Secciónales de Bogotá - Cundinamarca, Arauca, Antioquia, Amazonas, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Córdoba Chocó, Guainía, Guaviare y Guajira; 5 cargos del nivel ejecutivo grado 15 - Jefe de División - en la Sede Central; 19 del mismo nivel, grado 16 - Jefe Unidad Seccional -, en las Direcciones Regionales de Antioquia, Bolívar, Cauca, Chocó, Guajira, Huila, Magdalena, Meta, Putumayo, Santander, Vichada, Guaviare, Norte de Santander y Sucre y 8 cargos del citado nivel, grado 17 - Jefe Unidad - de la Sede Central. La asociación demandante censura los actos citados porque en ellos se omitió identificar los cargos para cuya provisión se convocaba a concurso y especificar su ubicación jerárquica y orgánica, circunstancia que a su juicio

contraría lo dispuesto en los numerales 5 y 8 del Artículo 12 del Decreto N° 256 del 28 de enero de 1994, conforme con los cuales toda convocatoria a concurso debe contener esa información. Por ser idénticas las razones en que se basó la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia “ASDECCOL” para impugnar el Acuerdo N° 519 de 1996 del Consejo Superior de la Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, a los planteamientos en que fundamenta el cuestionamiento del Acuerdo N° 520 de ese mismo año y de las convocatorias a concurso que lo desarrollaron, cuya legalidad se definirá en este proveído, la Sala considera pertinente transcribir los razonamientos que expuso en la sentencia del 05 de octubre de 2000, expediente N° 15.628, Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, mediante la cual avaló la legitimidad del Acuerdo primeramente citado -519-, como sustento de la denegatoria de la pretensión de nulidad del Acuerdo N° 520 de 1996. Así reflexionó la Sala en esa oportunidad: “… En estas condiciones, vale decir, si en los actos enjuiciados aparece la ubicación de los empleos que en ellos se identifican, cuya provisión se pretende a través del sistema de mérito, no solo en las dependencias que conforman el nivel central de la Contraloría, sino en las Direcciones Seccionales, las cuales coinciden con las entidades territoriales que constituyen la División Política Administrativa del país en donde funcionan dichas dependencias, la tacha que se hace a aquellos por omitir información acerca de la identificación de los cargos y de su ubicación

geográfica, no es de recibo. Por lo demás dirá la Sala que si bien en el Artículo 30 de la Ley 106 de 1993, citado como violado en la demanda, se fija la estructura interna de la Contraloría y se señalan las divisiones y unidades que componen el nivel central, ello no implica que en virtud de lo previsto en el numeral 8) del Artículo 12 del Decreto N° 256 de 1994, en el sentido de que en las convocatorias a concurso debe indicarse la ubicación orgánica y jerárquica del empleo, las mismas deban contener especificidades tales como el señalamiento del nombre de la dependencia en que el empleado ejercerá las funciones generales que, de conformidad con cada una de las convocatorias acusadas, debe desarrollar. Vale decir, no es menester que se indique el nombre de la unidad, dirección o sección a la cual pertenece el cargo. Admitir estos planteamientos de la demandante conduciría a requerir de las entidades oficiales la realización de tantas convocatorias como número de cargos por nivel y grado que en cada dependencia de su estructura interna se necesite proveer, cuando si se trata de la provisión de varios empleos de un mismo nivel y grado, basta realizar una convocatoria de carácter general con especificaciones también generales sobre requisitos, tareas y ejecuciones que les correspondería realizar a aquellos aspirantes que a la postre resulten seleccionados, así como la dependencia en donde las realizarán, luego de superar las pruebas pertinentes. Lo contrario implicaría un desgaste innecesario de tiempo y recursos que se traduciría en detrimento de la eficiencia de la gestión administrativa, así como de su

patrimonio. Las convocatorias a las cuales se contraen los actos enjuiciados se refieren a concursos abiertos. En ellas se dice que pueden participar personas ajenas a la Contraloría, así como las ya vinculadas a la misma, o aquéllas que lo estén en provisionalidad, lo que a juicio de la demandante atenta contra los derechos que ostenta el personal escalafonado en la carrera administrativa, consagrados en el Artículo 141 de la Ley 106 de 1993, conforme al cual dicho personal goza de prelación frente a otros servidores públicos y frente a las personas ajenas a la Contraloría, para ser ascendidos a los empleos vacantes de la categoría inmediatamente superior, ascenso que se determina mediante concurso, tomando en consideración respecto de ellos, la antiguedad, calidades especiales, calificaciones de servicios y demás condiciones que figuren en los respectivos reglamentos de carrera. La misma Ley l06 de 1993 en el Artículo 123 establece que en la Contraloría General de la República todo concurso será abierto. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-063 de 1997, demandante Pedro P. Puertas Pestana, Magistrado: Dr. Alejandro Martínez Caballero, en la cual dijo: “11En este orden de ideas, para la Corte es claro que, conforme a lo estudiado en los numerales anteriores de esta sentencia, el inciso acusado, según el cual todo concurso en la Contraloría será abierto, y en él podrán participar no sólo quienes pertenecen a la carrera, sino también personas ajenas a la misma, persigue finalidades legítimas e importantes, ya que

se pretende asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la función pública así como mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad. Además, se trata de una norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la carrera en la Contraloría , ya que estos servidores no sólo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, además, y como bien lo señala uno de los intervinientes, en la práctica tienen ciertas ventajas comparativas en tales procesos de selección. 12Finalmente, la Constitución no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe ser idéntica, pues admite la existencia de regímenes especiales, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 130 superior. En diversas sentencias esta Corporación ha reconocido que pueden existir carreras especiales, como la carrera diplomática y consular, las cuales tienen algunos principios y reglas particulares, debido a la naturaleza especial del servicio. Así en relación con la Contraloría, la propia Carta señala de manera expresa que la ley debe determinar un régimen especial para la selección, promoción y retiro de sus funcionarios (CP. Art. 268 ord. 10). Por ello para la Corte es claro que el punto de comparación que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de

una misma entidad estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jurídico. Es pues perfectamente legítimo que la ley establezca una modalidad de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la Contraloría que sea diferente del que fue consagrado para la Registraduría, por lo cual la Corte no considera de recibo el cargo de la Vista Fiscal”. Así las cosas, fuerza concluir que no se da la supuesta infracción del artículo 141 de la ley citada, denunciada por la demandante, por cuanto la prelación establecida en esa norma a favor de los empleados de la Contraloría inscritos en carrera, para ascender a los empleos vacantes de la categoría inmediatamente superior, no puede tomarse de una manera autónoma, categórica y absoluta, toda vez que los alcances de dicha disposición sólo es posible determinarlos dentro de una interpretación armónica, global e integral del texto normativo del que forma parte, esto es, de la ley 106 de 1993, ya que el contenido de una disposición solo alcanza su verdadera dimensión dentro del concierto normativo en el que está inserta. Significa lo anterior que la interpretación del citado artículo -141 de la Ley 106 de 1993-, no puede rebasar el alcance de la totalidad del conjunto normativo que dicha ley contiene. No es dable entonces pretender que se declare que en virtud de sus mandatos no es lícito convocar a concursos abiertos en la Contraloría porque se atenta contra los derechos de los empleados inscritos en la carrera administrativa, ya que se desconocería lo reglado en el artículo 123 de la misma ley, que ordena que todos los concursos que en esa entidad se efectúen deben ser abiertos, disposición

cuya constitucionalidad, como se dijo, fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita en parte en esta providencia, en la que se precisó que tal disposición no desconoce la prelación que la misma establece en favor de los funcionarios pertenecientes a la carrera, por cuanto frente a los demás participantes en el concurso abierto, ajenos a la Contraloría o vinculados a ésta, en forma provisional, aquéllos gozan de ventajas comparativas en los respectivos procesos de selección, pues en términos del Artículo 141 citado, en su caso, deben tenerse en cuenta factores tales como la antigüedad, las calidades especiales, las calificaciones de servicios y demás condiciones que figuran en los reglamentos de carrera. Resta agregar que el reparo basado en la vulneración del derecho a la igualdad que los actos demandados supuestamente causan a las personas vinculadas en provisionalidad a la Contraloría, en virtud de que deben competir no solo con personas ajenas a la entidad sino frente a funcionarios escalafonados en la misma, carece de sustento válido, ya que la situación de los empleados inscritos en dicha carrera, en términos de las normas comentadas, por voluntad del legislador, no es idéntica a la de aquéllos, en la medida en que éste consagró determinadas garantías en favor de los inscritos en carrera, cuando deciden participar en los concursos abiertos que la Contraloría realice, privilegios cuya consagración por el legislador no contraría el principio de igualdad, toda vez que éste opera cuando se dispensa a pares, un trato distinto y los empleados en provisionalidad tienen una categoría diferente de los inscritos en carrera,

por lo que en este caso el juicio de igualdad no tiene cabida, en virtud de que esos funcionarios no ostentan un mismo status jurídico. Tampoco se atenta contra el principio de igualdad porque a los que se hallaban en provisionalidad les tocara competir con personas ajenas a la mencionada institución, pues no existe preceptiva alguna que otorgue a éstos privilegios que los coloquen en situación prevalente, de cara a las personas vinculadas en carácter provisional. Por el contrario, éstos frente a los no vinculados a la Contraloría, tienen la ventaja de conocer cómo se desarrolla el trabajo en esa entidad, lo que les permite tener una mejor noción sobre la posible orientación o enfoque que se dé a los temas a los cuales se han de concretar las pruebas que tendrán que superar”. Conforme con lo anterior y como precedentemente se expuso, se impone denegar las súplicas de la demanda. En consecuencia, el Consejo Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A NIEGANSE las pretensiones de la demanda promovida por la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia -ASDECCOLcon el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo N° 520 del 18 de noviembre de 1996, expedido por el Consejo Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante el cual se convocó a concurso abierto en orden a proveer los cargos vacantes y los que en ese momento se encontraban ocupados en provisionalidad o en encargo del nivel ejecutivo grados 14, 15, 16 y

17, así como la de las Convocatorias Nos. 27, 28, 29 y 30 del 22 de noviembre de 1996 de la Oficina de Administración de la Contraloría General de la República, mediante las cuales se desarrolló el acuerdo citado. Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

SECRETARIA AD - HOC