CE-SEC2-EXP2000-N15628-2000

CONVOCATORIA A CONCURSOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA - No

vulneración de derechos de empleados de carrera y en provisionalidad /CARRERA ADMINISTRATIVA - Convocatorias ajustadas a la ley / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Legalidad de concursos abiertos / DERECHO A LA IGUALDAD-No desconocimiento La interpretación del artículo -141 de la Ley 106 de 1993-, no puede rebasar el alcance de la totalidad del conjunto normativo que dicha ley contiene. No es dable entonces pretender que se declare que en virtud de sus mandatos no es lícito convocar a concursos abiertos en la Contraloría porque se atenta contra los derechos de los empleados inscritos en la carrera administrativa, ya que se desconocería lo reglado en el artículo 123 de la misma ley, que ordena que todos los concursos que en esa entidad se efectúen deben ser abiertos, disposición cuya constitucionalidad, como se dijo, fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita en parte en esta providencia, en la que se precisó que tal disposición no desconoce la prelación que la misma establece a favor de los funcionarios pertenecientes a la carrera, por cuanto frente a los demás participantes en el concurso abierto, ajenos a la Contraloría o vinculados a ésta, en forma provisional, aquéllos gozan de ventajas comparativas en los respectivos procesos de selección, pues en términos del Artículo 141 citado, en su caso, deben tenerse en cuenta factores tales como la antigüedad, las calidades especiales, las calificaciones de servicios y demás condiciones que figuran en los reglamentos de carrera. Resta agregar que el reparo basado en la vulneración

del derecho a la igualdad que los actos demandados supuestamente causan a las personas vinculadas en provisionalidad a la Contraloría, en virtud de que deben competir no solo con personas ajenas a la entidad sino frente a funcionarios escalafonados en la misma, carece de sustento válido, ya que la situación de los empleados inscritos en dicha carrera, en términos de las normas comentadas, por voluntad del legislador, no es idéntica a la de aquéllos.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 519 DE 1996 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (05) de octubre de dos mil (2000) Radicación número: 15628

Actor: ASOCIACION DE SERVIDORES PUBLICOS DE LAS CONTRALORIAS

DE COLOMBIA “ASDECCOL”

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AUTORIDADES NACIONALES La Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de ColombiaASDECCOLa través de su presidente solicita a esta Corporación declarar la nulidad del Acuerdo N° 519 del 18 de noviembre de 1996 del Consejo Superior de

Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante el cual se convocó a concurso abierto con el fin de proveer los cargos vacantes y los que en ese momento se encontraban ocupados por personas designadas en provisionalidad o en encargo del nivel profesional grados 09, 10, 11, 12 y 13 y de

las convocatorias que lo desarrollan, contentivas de los requisitos, condiciones y exigencias para participar en los concursos para proveer dichos cargos en los niveles mencionados, distinguidas con los Nos. 18 (grado 09 Secciónales); 19 (grado 09 Sede Central); 20 (grado 10 Seccionales); 21 (grado 10 Sede Central); 22 (grado 11 Sede Central y Seccionales); 23 (grado 12 Seccionales); 24 ( grado 12 Sede Central); 25 (grado 13 Seccionales) y 26 (grado 13 Sede Central) expedidas el 22 de noviembre de 1996 por la Oficina de Administración de Carrera Administrativa de esa entidad. Expresa el demandante que en cumplimiento de la sentencia C-514 el 16 de noviembre de 1994 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declararon como de carrera administrativa, entre otros, los cargos de nivel profesional grados 12 y 13, por medio del Acuerdo N° 03 del 3 de marzo de 1995 el Consejo Superior de la Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República convocó a un curso-concurso, entre otros, a los funcionarios posesionados en los cargos del nivel profesional de los referidos grados; que quienes lo superaron fueron designados en período de prueba y quienes no, fueron retirados del servicio, habiendo sido provistos dichos cargos con personas nombradas en provisionalidad o por encargo y que tales acuerdo y convocatorias fueron suspendidos por el Consejo de Estado el 15 de septiembre de 1995, Expediente No. 11.690 Agrega que a raíz de lo anterior, existen en la Contraloría General de la

República funcionarios grados 12 y 13 vinculados en período de prueba, cuya situación está en suspenso y otros en provisionalidad y en encargo, en número superior a los cargos convocados a concurso mediante las convocatorias N°s. 23, 24, 25 y 26 del 22 de noviembre de 1996; que en el Acuerdo N° 519 de 1996 se omitió la información sobre los nombres o identificación de los cargos convocados y la ubicación orgánica y jerárquica de los mismos, omisión en la cual también se incurrió en las convocatorias N°s. 18 a 26 del mismo año, por lo que no se sabe realmente sobre cuáles cargos recayeron las aludidas convocatorias, sin que pueda aducirse que ello no se requería porque la planta de personal de la Contraloría es global, ya que al efectuarse el nombramiento en provisionalidad o en encargo, se individualiza y precisa la ubicación del mismo. Advierte igualmente que en el Acuerdo N° 519 de 1996 se indica que pueden participar en el concurso tanto los particulares como las personas vinculadas a la entidad demandada, señalamiento que coincide con lo preceptuado en el inciso segundo del Artículo 123 de la Ley 106 de 1993 que establece que “Todo concurso será abierto y podrán participar quienes pertenecen a la carrera, al servicio o personas ajenas a ellos”, norma cuya declaratoria de inexequibilidad solicitó ante la Corte Constitucional. Como disposiciones transgredidas cita los Artículos 12 numerales 5) y 8) del Decreto N°. 256 de 1994; 25 de la Resolución N° 3528 de 1995, en los apartes

relativos al nombre y a la ubicación orgánica y jerárquica del cargo convocado; 11 literal b) de la Ley 27 de 1992; 13, 25, 123, 125 y 268 numeral 10 de la Constitución Política; 11, 30, 41 numerales 1), 2) y 3), 46 numerales 1) y 2), 106, 117, 127, 141 inciso 2º y 142 de la Ley 106 de 1993. Insiste en que la no información sobre la identificación, ubicación orgánica y jerárquica de los empleos respecto de los cuales se convocó a concurso, constituye una violación de los numerales 5) y 8) del Artículo 12 del Decreto N° 256 de 1994 los cuales disponen que toda convocatoria para proveer cargos de carrera mediante concurso, debe contener esa información. De igual manera señala, que al llamar mediante el Acuerdo impugnado, a concurso abierto con el fin de proveer cargos vacantes o los que en ese momento se encontraban ocupados por personas en provisionalidad o en encargo del nivel profesional, se negó a los empleados escalafonados de la Contraloría General de la República la prelación que tienen para acceder a esos empleos mediante concurso cerrado, en término de lo preceptuado en el Artículo 141 de la Ley 106 de 1993. Y ello porque se les obligaba, si querían ascender, a participar en el concurso con personas no inscritas en la carrera, como eran las que se hallaban en provisionalidad, las designadas con nombramiento ordinario y con personas ajenas a la Contraloría y se les igualó con quienes estaban en provisionalidad

porque éstos podían inscribirse para participar en concurso a un cargo superior al que estaban desempeñando en esa condición -provisionalidad-, derechos, el de los escalafonados que resultaron más lesionados porque se posibilitó a los provisionales, o aquellos nombrados en periodo de prueba cuya situación se encontraba en suspenso, por la suspensión provisional del Acuerdo N° 03 de 1995, a participar para ascender, a la vez que se obligó a aquellos a inscribirse también para participar en concurso de ascenso a un cargo superior al que ocupaban. Manifiesta así mismo que a los provisionales se les negó el derecho a la igualdad que debe prevalecer para ingresar en la carrera, porque no sólo debían competir con personas ajenas a la entidad, sino que lo debían hacer frente a los escalafonados en carrera y demás empleados de la Contraloría General de la República, cuando el concurso abierto es sólo para personal nuevo. Por medio de la providencia obrante a folio 57 a 60 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los actos enjuiciados. POSICION DE LA ENTIDAD DEMANDADA El apoderado de la Contraloría General de la República asume la defensa de dichos actos arguyendo que no son violatorios de las normas que se invocan como tal y que por el contrario, con ellos se protegió el interés general sobre el particular, al permitir que todas las personas que consideraban que llenaban los requisitos, aspiraran a ocupar un cargo en la administración pública, trayendo a colación lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-063 de 1997 sobre

aplicación del Artículo 11 de la Ley 27 de 1992, aplicable sólo de manera supletoria a la Contraloría General de la República cuando existan vacíos normativos en la Ley 106 de 1993 y en las resoluciones orgánicas que la desarrollan, lo que no se presenta en el sub lite, por cuanto las convocatorias demandas se ajustan a lo dispuesto en la mencionada ley y en la Resolución Orgánica N° 3528 de 1995. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Cuarta Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, considera que deben denegarse las súplicas de la demanda, por cuanto la convocatoria a concurso a que se refieren el Acuerdo y las Convocatorias demandadas no transgreden las normas invocadas como tal en ella, ya que se expidieron de conformidad con lo previsto en la Ley 106 de 1993, cuyo Artículo 123 establece que todos los concursos en la Contraloría General de la República deben ser abiertos. CONSIDERACIONES El Acuerdo N° 519 de 1996 y las Convocatorias a concurso N° 18 a 26 de ese mismo año, mediante los cuales se convocó a sendos concursos abiertos para proveer cargos del nivel profesional de los grados 09 a 013 en la Contraloría General de la República, se impugnan esencialmente porque al ser abiertos, dichos concursos atentan contra la prelación que tienen los empleados de esa entidad inscritos en carrera administrativa frente a otros servidores públicos y a personas ajenas a ella y porque en las convocatorias no se indicó la ubicación

orgánica y jerárquica de los empleos a proveer a través del sistema de mérito. En el Acuerdo N° 519 de 1996 se identifican los cargos a proveer como del nivel profesional grados 09 a 013 (fl.1) y en las Convocatorias 18 a 26 (fls.4 a 30), mediante las cuales se desarrolla dicho acuerdo, además de la identificación nominativa de los empleos a que las mismas se referían, se indica el número de cargos a proveer, su pertenencia a la Sede Central o a las Direcciones Seccionales, señalando en este caso el nombre de la Dirección Seccional respectiva y el número de empleos del nivel y grado de que se tratara que se requería proveer en cada una de ellas. (fls.4, 7, 10, 16, 19, 22, 25 y 28) En estas condiciones, vale decir, si en los actos enjuiciados aparece la ubicación de los empleos que en ellos se identifican, cuya provisión se pretende a través del sistema de mérito, no solo en las dependencias que conforman el nivel central de la Contraloría, sino en las Direcciones Seccionales, las cuales coinciden con las entidades territoriales que constituyen la División Política Administrativa del país en donde funcionan dichas dependencias, la tacha que se hace a aquellos por omitir información acerca de la identificación de los cargos y de su ubicación geográfica, no es de recibo. Por lo demás dirá la Sala que si bien en el Artículo 30 de la Ley 106 de 1993, citado como violado en la demanda, se fija la estructura interna de la Contraloría y se señalan las divisiones y unidades que componen el nivel central, ello no implica que en virtud de lo previsto en el numeral 8) del Artículo 12

del Decreto N° 256 de 1994, en el sentido de que en las convocatorias a concurso debe indicarse la ubicación orgánica y jerárquica del empleo, las mismas deban contener especificidades tales como el señalamiento del nombre de la dependencia en que el empleado ejercerá las funciones generales que, de conformidad con cada una de las convocatorias acusadas, debe desarrollar. Vale decir, no es menester que se indique el nombre de la unidad, dirección o sección a la cual pertenece el cargo. Admitir estos planteamientos de la demandante conduciría a requerir de las entidades oficiales la realización de tantas convocatorias como número de cargos por nivel y grado que en cada dependencia de su estructura interna se necesite proveer, cuando si se trata de la provisión de varios empleos de un mismo nivel y grado, basta realizar una convocatoria de carácter general con especificaciones también generales sobre requisitos, tareas y ejecuciones que les correspondería realizar a aquellos aspirantes que a la postre resulten seleccionados, así como la dependencia en donde las realizarán, luego de superar las pruebas pertinentes. Lo contrario implicaría un desgaste innecesario de tiempo y recursos que se traduciría en detrimento de la eficiencia de la gestión administrativa, así como de su patrimonio. Las convocatorias a las cuales se contraen los actos enjuiciados se refieren a concursos abiertos. En ellas se dice que pueden participar personas ajenas a la Contraloría, así como las ya vinculadas a la misma, o aquéllas que lo estén en provisionalidad, lo que a juicio de la demandante atenta contra los derechos que ostenta el personal escalafonado en la carrera administrativa,

consagrados en el Artículo 141 de la Ley 106 de 1993, conforme al cual dicho personal goza de prelación frente a otros servidores públicos y frente a las personas ajenas a la Contraloría, para ser ascendidos a los empleos vacantes de la categoría inmediatamente superior, ascenso que se determina mediante concurso, tomando en consideración respecto de ellos, la antiguedad, calidades especiales, calificaciones de servicios y demás condiciones que figuren en los respectivos reglamentos de carrera. La misma Ley l06 de 1993 en el Artículo 123 establece que en la Contraloría General de la República todo concurso será abierto. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-063 de 1997, demandante Pedro P. Puertas Pestana, Magistrado: Dr. Alejandro Martínez Caballero, en la cual dijo: “11En este orden de ideas, para la Corte es claro que, conforme a lo estudiado en los numerales anteriores de esta sentencia, el inciso acusado, según el cual todo concurso en la Contraloría será abierto, y en él podrán participar no sólo quienes pertenecen a la carrera, sino también personas ajenas a la misma, persigue finalidades legítimas e importantes, ya que se pretende asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la función pública así como mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad. Además, se trata de una norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la carrera en la Contraloría , ya que estos servidores no sólo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, además, y como bien lo señala

uno de los intervinientes, en la práctica tienen ciertas ventajas comparativas en tales procesos de selección. 12Finalmente, la Constitución no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe ser idéntica, pues admite la existencia de regímenes especiales, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 130 superior. En diversas sentencias esta Corporación ha reconocido que pueden existir carreras especiales, como la carrera diplomática y consular, las cuales tienen algunos principios y reglas particulares, debido a la naturaleza especial del servicio. Así en relación con la Contraloría, la propia Carta señala de manera expresa que la ley debe determinar un régimen especial para la selección, promoción y retiro de sus funcionarios (CP. Art. 268 ord. 10). Por ello para la Corte es claro que el punto de comparación que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jurídico. Es pues perfectamente legítimo que la ley establezca una modalidad de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la Contraloría que sea diferente del que fue consagrado para la Registraduría, por lo cual la Corte no considera de recibo el

cargo de la Vista Fiscal”. Así las cosas, fuerza concluir que no se da la supuesta infracción del artículo 141 de la ley citada, denunciada por la demandante, por cuanto la prelación establecida en esa norma a favor de los empleados de la Contraloría inscritos en carrera, para ascender a los empleos vacantes de la categoría inmediatamente superior, no puede tomarse de una manera autónoma, categórica y absoluta, toda vez que los alcances de dicha disposición sólo es posible determinarlos dentro de una interpretación armónica, global e integral del texto normativo del que forma parte, esto es, de la ley 106 de 1993, ya que el contenido de una disposición solo alcanza su verdadera dimensión dentro del concierto normativo en el que está inserta. Significa lo anterior que la interpretación del citado artículo -141 de la Ley 106 de 1993-, no puede rebasar el alcance de la totalidad del conjunto normativo que dicha ley contiene. No es dable entonces pretender que se declare que en virtud de sus mandatos no es lícito convocar a concursos abiertos en la Contraloría porque se atenta contra los derechos de los empleados inscritos en la carrera administrativa, ya que se desconocería lo reglado en el artículo 123 de la misma ley, que ordena que todos los concursos que en esa entidad se efectúen deben ser abiertos, disposición cuya constitucionalidad, como se dijo, fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita en parte en esta providencia, en la que se precisó que tal disposición no desconoce la prelación que la misma establece en favor de los funcionarios pertenecientes a la carrera, por cuanto

frente a los demás participantes en el concurso abierto, ajenos a la Contraloría o vinculados a ésta, en forma provisional, aquéllos gozan de ventajas comparativas en los respectivos procesos de selección, pues en términos del Artículo 141 citado, en su caso, deben tenerse en cuenta factores tales como la antigüedad, las calidades especiales, las calificaciones de servicios y demás condiciones que figuran en los reglamentos de carrera. Resta agregar que el reparo basado en la vulneración del derecho a la igualdad que los actos demandados supuestamente causan a las personas vinculadas en provisionalidad a la Contraloría, en virtud de que deben competir no solo con personas ajenas a la entidad sino frente a funcionarios escalafonados en la misma, carece de sustento válido, ya que la situación de los empleados inscritos en dicha carrera, en términos de las normas comentadas, por voluntad del legislador, no es idéntica a la de aquéllos, en la medida en que éste consagró determinadas garantías en favor de los inscritos en carrera, cuando deciden participar en los concursos abiertos que la Contraloría realice, privilegios cuya consagración por el legislador no contraría el principio de igualdad, toda vez que éste opera cuando se dispensa a pares, un trato distinto y los empleados en provisionalidad tienen una categoría diferente de los inscritos en carrera, por lo que en este caso el juicio de igualdad no tiene cabida, en virtud de que esos funcionarios no ostentan un mismo status jurídico. Tampoco se atenta contra el principio de igualdad porque a los que se hallaban en provisionalidad les tocara competir con personas ajenas a la

mencionada institución, pues no existe preceptiva alguna que otorgue a éstos privilegios que los coloquen en situación prevalente, de cara a las personas vinculadas en carácter provisional. Por el contrario, éstos frente a los no vinculados a la Contraloría, tienen la ventaja de conocer cómo se desarrolla el trabajo en esa entidad, lo que les permite tener una mejor noción sobre la posible orientación o enfoque que se dé a los temas a los cuales se han de concretar las pruebas que tendrán que superar. De conformidad con lo expuesto, ha de concluirse que la fundamentación del debate planteado por el demandante carece de sustento fáctico y jurídico, lo que determina la improsperidad de sus pretensiones. En consecuencia, el Consejo Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A NIEGANSE las súplicas de la demanda promovida por la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia -ASDECCOLcon el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo N° 519 del 18 de noviembre de 1996, expedido por el Consejo Superior de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante el cual se convocó a concurso abierto en orden a proveer los cargos vacantes y los que en ese momento se encontraban ocupados en provisionalidad o en encargo del nivel profesional grados 09, 010, 011, 012 y 013, así como la de las Convocatorias Nos. 18 a 26 del 22 de

noviembre de 1996 de la Oficina de Administración de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, mediante las cuales se desarrolló el acuerdo citado. RECONOCESE al Dr. PEDRO HUERTAS PESTANA como apoderado de la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia -ASDECCOL-, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 165 Ejecutoriada la presente, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día cinco (05) de octubre de dos mil (2000).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

SECRETARIA AD - HOC