CE-SEC2-EXP2000-N15659-2000

SUSTITUCION PENSIONAL EJERCITO NACIONAL - Improcedencia por independencia económica / INDEPENDENCIA ECONOMICA - Causal de extinción de pensiones Fuerzas Militares / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Procedencia reproducción de norma declarada inexequible Sobre la presunta inconstitucionalidad del artículo 188 del decreto ley 1211 de 1990, en primer término observa la Sala, que es cierta la afirmación de las demandantes en el sentido de que el contenido de tal norma, en cuanto a la causal de extinción de pensiones, denominada independencia económica, es igual a la de los artículos 180 del decreto ley 89 de 1984 y 183 del decreto 95 de

1989. Ocurre, sin embargo, que las razones por las cuales la Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad de aquellas normas, no fueron razones de fondo, vale decir, por haberlas confrontado con alguna de la Constitución, sino porque consideró que el Presidente de la República no podía incluir en el estatuto

de carrera de las FF.MM., para lo cual se le había investido de facultades precisas, disposiciones sobre el régimen de salarios y prestaciones del mismo personal. En tales condiciones, bien podía ser reproducida la norma declarada inexequible, sin quebrantar el artículo 243 superior, como sucedió con el artículo 188 del decreto ley 1211 de 1990. Además, como en la Constitución Política no existe una norma que sea incompatible con el aludido artículo 188, que por razones elementales de justicia y equidad extinguen las pensiones de los beneficiarios por muerte del militar con asignación de retiro, en el evento de

exhibir aquellos independencia económica, es evidente que no se dan los requisitos del artículo 9º de la ley 153 de 1887, según la cual “la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente” y “ toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se desechará como insubsistente.” REVOCACION Y DEROGACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Diferencia y efectos Habiéndoseles reconocido la sustitución pensional a las actoras desde 1987, el acto acusado les extinguió ese derecho a partir del 14 de enero de 1993 a María Constanza y a partir de su ejecutoria (12 de julio de 1993) a Martha Catalina, lo cual es un argumento mas para demostrar que no se trató de una revocación directa, pues que si lo hubiera sido, por sus efectos es tunc, o sea desde su expedición, la situación habría sido diferente. Se trató, entonces, de una derogación, cuyos efectos son ex nunc, o sea hacia el futuro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Santa Fe de Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil (2000) Radicación número: 15659

Actor: MARIA CONSTANZA GALVIS MUÑOZ Y OTRA Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las demandantes María Constanza y Martha Catalina Galvis Muñoz contra la

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”, que les denegó sus pretensiones de nulidad, restablecimiento del derecho e indemnización del daño moral y patrimonial, respecto de las resoluciones 697 del 23 de abril de 1993 y 1030 del 15 de junio siguiente, expedidas por la Caja de Retiro de las FF. MM., que les extinguieron, por independencia económica, el derecho a la cuota parte de la pensión de beneficiarios del Coronel retirado del Ejército Luis Antonio Galvis Moreno.

Antecedentes: En los hechos relataron las demandantes la expedición por parte de la Caja demandada de las resoluciones por las cuales se le reconoció asignación de retiro a su padre, el coronel del ejército Luis A. Galvis Moreno, la sustitución de tal derecho, en cabeza de ellas, por causa de su fallecimiento, y la extinción del mismo, por los actos acusados, por la causal “independencia económica”.

Agregaron que el Banco Central Hipotecario les otorgó créditos hipotecarios con destino a la mejora del inmueble que recibieron por herencia y que por razón de la extinción pensional se ven avocadas a la imposibilidad de atenderlos. Como normas violadas invocaron los artículos 6, 25, 26, 29, 58 y 121 de la Constitución Política, 73 del C.C.A., 175, 188 y 234 del decreto ley 1211 de 1990 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. El concepto de violación se expuso ampliamente a folios 14 a 18 de los autos. El Tribunal, como ya se dijo, denegó las pretensiones, después de

estudiar la acusación por incompetencia de la Caja demandada para extinguir las pensiones que reconoce, la independencia económica de las demandantes y la figura de la revocación directa de los actos administrativos expedidos por aquella mediante los cuales les había sustituido la pensión. En el memorial de sustentación del recurso (f.135-136), las actoras denunciaron que el Tribunal no aplicó debiendo haberlo hecho el artículo 73 del CCA y no estudió la excepción de inconstitucionalidad del artículo 188 del decreto ley 1211 de 1990, que presentaron mediante escrito del 6 de septiembre de 1996 (f.51-52 c#2), y que hicieron consistir en que el contenido del referido artículo 188 que estableció las causales de extinción de las pensiones militares, fue una reproducción de las normas contenidas en los decretos 89 y 2246 de l984 y 95, 96 y 97 de l989 sobre el mismo punto de extinción, que fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencias de fechas 31 de agosto de 1989 y 12 y 31 de mayo y 5 de julio de 1990, las cuales generaron los efectos de cosa juzgada constitucional y la imposibilidad de que alguna autoridad pudiera reproducir el contenido de la norma extintora, por haber sido declarada inexequible, infringiéndose así el artículo 243 de la C.P. Alegaron que el mencionado artículo 188 es, además, insubsistente, según los mandatos del artículo 9º de la ley 153 de 1887 y, al efecto, lo transcribieron. Que el artículo 304 del CPC le impone al juez que en la sentencia

se decida en forma expresa y clara sobre cada una de las pretensiones y excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, pero en la sentencia apelada no se resolvió sobre la excepción propuesta. Y en el escrito de folios 142 a 145, mediante el cual también se sustentó el recurso de apelación, las actoras se refirieron al contenido de la sentencia apelada y reiteraron sus argumentos respecto de la excepción de inconstitucionalidad que propusieron, que en su opinión es la parte mas importante del proceso; que los argumentos de la sentencia apelada en relación con el artículo 180 del decreto 89 de 1984 y 188, inciso 3º, del decreto 1211 de 1990, quedan sin valor alguno, porque sus disposiciones “no son otra cosa que insubsistentes”, el primero por haber sido declarado inexequible mediante sentencia del 5 de julio de 1990 de la Corte Suprema de Justicia y el segundo por ser reproducción del anterior, contra el mandato del artículo 243 de la C.P. y finalizan su alegato refiriéndose a la sentencia T-184 de la Corte Constitucional sobre pago de pensiones.

Para resolver se considera:

1. Ambito de competencia.

Ha dicho la Sección reiteradamente (ver entre otras las sentencias del 21 de julio de 1993, expediente 5943, actor Bernardo Tovar Gómez y 30 de agosto de 1994, expediente 6656, actor Luis Avelino Cabeza Paz) que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia recurrida. En

consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegaron las demandantes en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.

2. Presunta violación del artículo 73 del CCA.

El concepto de la violación del artículo 73 del CCA que regula la revocación directa del acto administrativo creador de situación jurídica de carácter particular y concreta o que haya reconocido un derecho de igual categoría, cuya revocación solo puede darse con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, se expuso así (f.14): “El articulo 73 del C.C.A. que prohibe modificar, revocar, extinguir una relación jurídica particular y concreta, sin la anuencia expresa y escrita de su titular. Bajo este régimen, la Caja de Retiro de las FF.MM., en el caso de que se diera la extinción de la pensión, estaba obligada a someter el diferendo a los jueces contenciosos administrativos, porque el artículo 73 no exhime (sic) a la Caja de Retiro de las FF.MM., de esta obligación que no es otra cosa que la seguridad jurídica del titular de una pensión o de una relación jurídica particular y concreta para que no pueda ser sorprendido por quiene (sic) es deudor de la obligación de pago pensional de medidas extintorias como las que aquí se han señalado. Lo anterior sería suficiente para que ese Despacho, ante la plenitud hermética constitucional de que trata el artículo 4º C.N., produjera una decisión de anulación por violación del debido proceso del artículo 73 del C.C.A.” Al efecto, se transcribieron un concepto de la Sala de Consulta y

Servicio Civil y jurisprudencia de la Sección Segunda sobre los alcances del artículo 24 del decreto 2733 de 1959.

En el primero se lee: “’Si el particular se niega a dar su consentimiento expreso y escrito para la revocación directa dle (sic) acto, la Administración puede, en cualquier tiempo, ocurrir “(sic)” ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en busca de la anulación de sus propios actos que, aunque violatorios del orden legal, hayan reconocido derechos subjetivos o creado situaciones jurídicas del mismo carácter. Así está claramente previsto en el art. 72 del C.C.A., en armonía con el Capítulo VII del mismo’”. (negrilla de la Sala).

Debe la Sala advertir, que la sustitución pensional les fue reconocida a las demandantes por medio de la Resolución 0596 del 29 de mayo de 1987 de la Caja demandada, como lo afirma la demanda y el acto principal acusado (f. 13 y 2). En este proceso, ni las demandantes ni la Caja demandada han sugerido siquiera, que la mencionada resolución 0596 hubiera sido expedida contrariando el orden jurídico, de modo que se configure la primera causal de revocación directa, conforme a las previsiones del artículo 69 del CCA. Todo lo contrario, se presume que el reconocimiento pensional hecho a las actoras se acomodó a las normas a las que debía estar sometido y de ahí que sea incorrecto sostener que la Caja debía someter el diferendo a esta jurisdicción, precisamente porque no le habría asistido interés jurídico para fundar una pretensión de nulidad,

o de nulidad y restablecimiento del derecho, o de reparación directa o cualquiera otra de las demás acciones que establece aquel código. Además, habiéndoseles reconocido la sustitución pensional a las actoras desde 1987, el acto acusado les extinguió ese derecho a partir del 14 de enero de 1993 a María Constanza (f.3) y a partir de su ejecutoria (12 de julio de 1993 f.49 vuelto c#2) a Martha Catalina, lo cual es un argumento mas para demostrar que no se trató de una revocación directa, pues que si lo hubiera sido, por sus efectos es tunc, o sea desde su expedición, la situación habría sido diferente. Se trató, entonces, de una derogación, cuyos efectos son ex nunc, o sea hacia el futuro. En punto a los efectos retroactivos de la revocación directa de los actos administrativos, y de los futuros de la derogación de los mismos, esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia del 22 de agosto de 1990, expediente 285, actor, Julio Cesar Rico Urrego. En efecto, dijo entonces la Sala: “...como se infiere de la simple lectura del texto que integra el segundo de los actos, no se trata de una revocatoria directa, sino de una derogación, figura que difiere notoriamente de aquélla por sus trascendencias en el tiempo. Aunque ambas son formas o modos de extinción de los actos administrativos, sus consecuencias jurídicas en el tiempo son distintas, puesto que al paso que la derogación no es retroactiva (ex nunc), es decir deja sin fuerza o vigor el acto abrogado para en adelante, la

revocatoria directa (o revocación) se produce por un acto que deja sin efecto, en principio, otro anterior, o sea que, mediante ella, se retrotrae en el pasado como si el acto revocado no hubiera existido,..” Por consiguiente, no atina la demanda cuando sostiene que se infringió el artículo 73 del CCA.

3. La presunta inconstitucionalidad del artículo 188 del decreto ley 1211 de 1990.

En primer término observa la Sala, que es cierta la afirmación de las demandantes en el sentido de que el contenido de tal norma, en cuanto a la causal de extinción de pensiones, denominada independencia económica, es igual a la de los artículos 180 del decreto ley 89 de 1984 y 183 del decreto 95 de 1989, aplicables a los miembros de las FF.MM., y que fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia mediante las sentencias del 5 de julio de 1990 y 31 de agosto de 1989, respectivamente. En apoyo de su acusación las actoras invocan el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual los fallos de la Corte Constitucional dictados en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Ocurre, sin embargo, que las razones por las cuales la Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad de aquellas normas, no fueron razones de fondo, vale decir, por haberlas confrontado con alguna de la

Constitución, sino porque consideró que el Presidente de la República no podía incluir en el estatuto de carrera de las FF.MM., para lo cual se le había investido de facultades precisas, disposiciones sobre el régimen de salarios y prestaciones del mismo personal. En tales condiciones, bien podía ser reproducida la norma declarada inexequible, sin quebrantar el artículo 243 superior, como sucedió con el artículo 188 del decreto ley 1211 de 1990. Además, como en la Constitución Política no existe una norma que sea incompatible con el aludido artículo 188, que por razones elementales de justicia y equidad extinguen las pensiones de los beneficiarios por muerte del militar con asignación de retiro, en el evento de exhibir aquellos independencia económica, es evidente que no se dan los requisitos del artículo 9º de la ley 153 de 1887, según la cual “la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente” y “ toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se desechará como insubsistente.” (negrilla de la Sala). Estas causales de nulidad, por consiguiente, tampoco pueden prosperar, debiendo la Sala confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo dicho, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de noviembre de 1996 en el proceso promovido por María

Constanza y Martha Catalina Galvis Muñoz. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

AUSENTE

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Myriam C. Viracachá S. Secretaria Ad hoc