CE-SEC2-EXP2000-N1609-99-2000

PRIMA TECNICA EN EL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO - Procedencia / PRIMA TECNICA - Negativa por calificación de servicios Decreto 1661 de 1991 / CADUCIDAD - Improcedencia / PRIMA TECNICA - Concepto / PAGOSe condiciona a la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal / AJUSTES DE VALOR - Fórmula aplicable Se debate en el presente evento sobre la legalidad del acto por el cual la Gobernación del Quindío le denegó a la libelista el reconocimiento y pago de la prima técnica por calificación de servicios prevista en el decreto 1661 de 1991. Para el caso en cuestión mal podría buscarse un sucedáneo normativo al amparo del artículo 267 del C.C. A., de lo cual se sigue el carácter improcedente del reenvío que el Tribunal hizo en torno al artículo 90 del C. de P. C. Por lo mismo, el fenómeno de la caducidad no tuvo asiento ni configuración alguna en el caso bajo examen. Desde su establecimiento en el año de 1968 la prima técnica ha configurado una ecuación que busca conjugar la compensación económica adicional de ciertos empleados con la progresiva cualificación del servicio. En tal sentido la institución de la prima técnica ha sido materia de una regulación que en el tiempo muestra su reestructuración integral a términos del decreto 1661 de

1991. El otorgamiento de la prima técnica equivale al pago mismo, a la satisfacción económica del derecho, previo el acto administrativo de asignación.

O lo que es igual, que la realización de la prima técnica está sometida a dos actos administrativos, a saber: el primero, por el cual se asigna o reconoce; y el

segundo, por el cual se ordena su pago. Advirtiendo siempre que este último acto, el del pago u otorgamiento, sólo podrá tener lugar en los casos en que previamente obre el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. De lo anterior se puede inferir también que el acto de asignación de la prima técnica no es de estirpe discrecional, que sí de obligatoria expedición en todos los casos en que el candidato cumpla satisfactoriamente con los requisitos de ley. Igualmente, que a partir de dicha asignación la eficacia económica del derecho dependerá de la existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal. Se trata entonces de una actuación administrativa eminentemente reglada, que como muchas otras, entraña derechos, deberes y responsabilidades. Nos hallamos ante un acto que de una parte pretermitió las evaluaciones que militaban en pro de la libelista; y de otra, le negó a ésta la asignación de prima técnica bajo el pretexto de la inexistencia de disponibilidad y viabilidad presupuestales. Asimismo, de conformidad con la tesis acogida por la Sala en cuanto a la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C.C.A. (indexación) se pronunciará la sentencia en tal sentido, habida consideración de que se trata de un factor de equidad, en virtud del cual se conserva la capacidad adquisitiva de esas sumas, por manera que lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para la actora, y consecuentemente, un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-015 del 23 de enero de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santa Fe de Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil (2000) Radicación número: 1609-99

Actor: ANA DELIA CARDONA DE VASQUEZ Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 18 de marzo de 1999, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda formulada por Ana Delia Cardona de Vásquez contra el acto administrativo del 21 de octubre de 1996, expedido por la Gobernación del Departamento del Quindío.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la decisión administrativa proferida por la Gobernadora del Departamento del Quindío, mediante la cual no se accedió a la petición de reconocimiento y pago de la prima técnica por calificación de servicios prevista en el decreto 1661 de 1991. Que como consecuencia de lo anterior se condene a las entidades demandadas a la asignación, reconocimiento y pago de la prima técnica por calificación de servicios, por el período (total o parcial) que va desde el 1º de enero de 1991 hasta la fecha, el cual comporta la suma de $ 4.353.969. Que se le de cumplimiento a la sentencia con arreglo a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Como hechos que sustentan las pretensiones, se narran los siguientes: “1.- Mi mandante se viene desempeñando desde tiempo

atrás al servicio del Ministerio de Educación como empleado administrativo, en el Departamento del Quindío. “2.-Ha obtenido como resultado de las evaluaciones de desempeño, a partir de 1991 porcentajes superiores a 630 puntos; no ha sido objeto de sanción disciplinaria y cumple con los requisitos exigidos para ostentar el cargo que desempeña “3.- La petición elevada reune (sic) los requerimientos exigidos en el D.L. 1661 de 1991 y el Decreto Ley (sic) 01 de 1984 y a ella se acompañaron los documentos que acreditan el derecho reclamado. “4.- La señora Gobernadora del Departamento de Quindío, mediante decisión administrativa del 21 de octubre de 1996 no accedió a la petición de reconocimiento y pago de la Prima Técnica, contrariando mandatos constitucionales, legales y reglamentarios, argumentando que no existe disponibilidad presupuestal ni el certificado de viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “5.- La decisión administrativa contenida en el Acto (sic) atacado, es un acto administrativo en la modalidad de abstención y que además de hacer nugatorio el derecho legítimo fué expedido con violación de normas de orden superior y falsa motivación, lo que dá (sic) derecho a mi mandante, para acudir ente la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. “6.- Al Acto (sic) Administrativo (sic) acusado, fué notificado por edicto el cual se fijó en lugar visible de la Secretaría de Educación Departamental, el 31 de Octubre de 1996 y desfijado el 15 de diciembre de 1996.

“7.- La decisión administrativa cuya declaratoria de nulidad se solicita, indicó que contra ella no procede recurso alguno, agotándose la vía gubernativa, encontrándome dentro del término legal para incoar la presente acción”. NORMAS VIOLADAS Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 53, 58, 90, 122, 124, 125, 216, 218, 220 y 336 de la Constitución Nacional; ley 60 de 1991; artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 del decreto ley 1661 de 1991; artículos 1, 5, 9 y 10 del decreto 2164 de 1991; decreto 2573 de 1991; artículo 54 ordinal 5º del decreto 256 de 1994; artículo 39 ordinales 5 y 9 de la ley 200 de 1995; artículo 16 del decreto 2150 de 1995; artículos 11, 12, 13, 14, 29 y 33 del C.C.A. LA SENTENCIA El A QUO denegó las súplicas de la demanda fundándose en que operó el fenómeno de la caducidad. Al respecto afirmó que si bien la demanda fue presentada oportunamente, en virtud de la omisión pecuniaria para gastos del proceso tuvo lugar la caducidad a términos del artículo 90 del C. de P. C. En tal sentido dijo literalmente el Tribunal: “Pero, no obstante lo anterior y habiéndose ordenado a la actora, en el auto admisorio de la demanda, que se le notificó por estado del 23

de mayo de 1997, depositar dentro del término de diez días una suma de dinero para gastos del proceso, suma necesaria para proceder, entre otros, a la notificación a la parte demandada, tan sólo se hizo ese depósito el 8 de mayo de 1998, y la notificación a las entidades demandadas apenas vino a surtirse el día 13 de mayo siguiente, habiendo transcurrido más de los ciento veinte días de que habla el artículo 90 del C. de P.C., norma aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A. “Según el artículo mencionado, la presentación de la demanda impide que se produzca la caducidad, siempre que el auto admisorio de aquélla, se notifique al demandado dentro de los ciento veinte días siguientes a la notificación al demandante de tales providencias, por estado o personalmente; así las cosas y aunque la demanda se presentó oportunamente de acuerdo con lo establecido en el artículo 136 del C.C.A., en el decurso del proceso y por causa de la actora se dio la caducidad de la acción, hecho que obliga a la Sala a dictar sentencia de fondo desestimatoria de las pretensiones”. (fl. 55). EL RECURSO La parte actora apeló la anterior decisión aduciendo que el artículo 90 del C. de P. C. es inaplicable en los procesos surtidos ante la jurisdicción contenciosa, toda vez que el artículo 13 del C.C.A. regula de manera precisa todo lo relacionado con la caducidad de las acciones contencioso administrativas. Que por tanto es improcedente la aplicación de una norma que sólo de manera supletoria podría operar, amén de la violación del principio consagrado en el artículo 228 de la Constitución, esto es, la prevalencia del derecho sustantivo

sobre el procedimental. CONSIDERACIONES Se debate en el presente evento sobre la legalidad del acto por el cual la Gobernación del Quindío le denegó a la libelista el reconocimiento y pago de la prima técnica por calificación de servicios prevista en el decreto 1661 de 1991. En primer lugar la Sala examinará lo atinente al tema de la caducidad de la acción, encontrándose al efecto que de acuerdo con el artículo 136 del C.C.A. por regla general la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho precluye al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. El artículo en mención también se refiere a la caducidad relativa a los actos que reconozcan prestaciones periódicas, a la concerniente a los actos presuntos y a otras hipótesis, de suerte que a instancias de dicha norma el Estatuto Contencioso Administrativo goza de una amplia y completa regulación en materia de caducidad. Siendo así las cosas, para el caso en cuestión mal podría buscarse un sucedáneo normativo al amparo del artículo 267 del C.C. A., de lo cual se sigue el carácter improcedente del reenvío que el Tribunal hizo en torno al artículo 90 del C. de P. C. Por lo mismo, el fenómeno de la caducidad no tuvo asiento ni configuración alguna en el caso bajo examen. A partir de lo anterior el camino hacia el análisis de fondo está llamado a desplegarse sin mayores preámbulos, tal como a continuación se expresa. Desde su establecimiento en el año de 1968 la prima técnica ha configurado una ecuación que busca conjugar la compensación económica

adicional de ciertos empleados con la progresiva cualificación del servicio. En tal sentido la institución de la prima técnica ha sido materia de una regulación que en el tiempo muestra su reestructuración integral a términos del decreto 1661 de

1991. Decreto éste que para efectos del sub lite dispone en su artículo 6: “Procedimiento para la asignación de prima técnica. a) La solicitud deberá ser presentada en la oficina de personal del respectivo organismo o la documentación que acredite los requisitos que se mencionan en el artículo 2º de este decreto. b) Una vez reunida la información el jefe de personal, o quien haga sus veces, verificará si el solicitante llena los requisitos previstos en los artículos precedentes, para lo cual contará con un término de dos (2) meses. c) Si el candidato llenare los requisitos, el jefe del organismo correspondiente proferirá la resolución de asignación. “Parágrafo.- En todo caso, la prima técnica sólo podrá otorgarse previa la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal”.

Este parágrafo fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad que fue decidida por la Corte Constitucional declarando la exequibilidad del mismo a través de sentencia C-015 del 23 de enero de 1996. En dicho proveído la Corte reivindicó los principios de la legalidad del gasto público y de la disponibilidad de recursos, advirtiendo que en procura de los mismos el certificado exigido en el parágrafo acusado tiene como fundamento jurídico el aseguramiento de la existencia de recursos para el reconocimiento de la prima técnica.

Luego concluyó el alto Tribunal expresando: “Por lo tanto, al exigirse el certificado de disponibilidad presupuestal, en el caso de la prima técnica, no resultan vulneradas las normas constitucionales, ya que si bien ésta se traduce en un reconocimiento económico con el cumplimiento de los requisitos legales pertinentes, debe sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales como legales anteriormente citadas, sin que ello implique tampoco desmedro o desconocimiento del derecho de sus beneficiarios a percibirlo. “Cabe advertir finalmente, que de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 6º del decreto materia de examen constitucional, cuando el candidato cumple con los requisitos respectivos, el Jefe del organismo está en la obligación de proferir en todo caso, la correspondiente resolución de asignación de prima técnica; desde luego que el pago solamente puede hacerse efectivo en los términos del parágrafo demandado, previa la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. “Quinta. Conclusión sobre la exequibilidad del parágrafo demandado. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala Plena de la Corte Constitucional a concluir que el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1661 de 1991, al establecer como condición para el otorgamiento de la prima técnica (lo que debe entenderse como el pago de ésta), el certificado de disponibilidad presupuestal, lejos de vulnerar nuestro ordenamiento constitucional en las normas invocadas por el actor, lo desarrolla, (…)” Es decir, que para los fines del parágrafo acusado el otorgamiento

de la prima técnica equivale al pago mismo, a la satisfacción económica del derecho, previo el acto administrativo de asignación. O lo que es igual, que la realización de la prima técnica está sometida a dos actos administrativos, a saber: el primero, por el cual se asigna o reconoce; y el segundo, por el cual se ordena su pago. Advirtiendo siempre que este último acto, el del pago u otorgamiento, sólo podrá tener lugar en los casos en que previamente obre el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. De lo anterior se puede inferir también que el acto de asignación de la prima técnica no es de estirpe discrecional, que sí de obligatoria expedición en todos los casos en que el candidato cumpla satisfactoriamente con los requisitos de ley. Igualmente, que a partir de dicha asignación la eficacia económica del derecho dependerá de la existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal. Se trata entonces de una actuación administrativa eminentemente reglada, que como muchas otras, entraña derechos, deberes y responsabilidades. Bajo tales respectos la Sala observa que en los considerandos del acto combatido no se hizo alusión alguna a las evaluaciones practicadas a la actora (fls. 35-38, cuaderno 2º), las cuales muestran un destacado puntaje en su favor que acredita con creces el requisito relativo al buen desempeño. Es decir, nos hallamos ante un acto que de una parte pretermitió las evaluaciones que militaban en pro de la libelista; y de otra, le negó a ésta la asignación de prima técnica bajo el pretexto de la inexistencia de disponibilidad y viabilidad presupuestales. Ahora bien, considerando que en el expediente sólo obran las

evaluaciones correspondientes a los años 1993 y siguientes, la prosperidad de las pretensiones habrá de perfilarse a partir del 20 de julio de dicho año. Vale decir, a partir del 20 de julio de 1993 debe asignársele a la demandante la prima impetrada. Asimismo, de conformidad con la tesis acogida por la Sala en cuanto a la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C.C.A. (indexación) se pronunciará la sentencia en tal sentido, habida consideración de que se trata de un factor de equidad, en virtud del cual se conserva la capacidad adquisitiva de esas sumas, por manera que lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para la actora, y consecuentemente, un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial. Ahora bien, para liquidar dicha indexación la entidad demandada deberá aplicar la fórmula que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia de manera escalonada, es decir, que el mes más antiguo tendrá una actualización mayor a la de los subsiguientes, y el más reciente una menor, y como es lógico, ejecutando una operación aritmética similar en relación con cada aumento o reajuste salarial. O sea que para ello deberá tomar en cuenta los aumentos o reajustes reconocidos o decretados periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas mes por mes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del

Quindío el dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), en el juicio promovido por Ana Delia Cardona de Vásquez contra el acto administrativo del 21 de octubre de 1996, expedido por la Gobernación del Departamento del Quindío. En su lugar se dispone:

1. Declárase la nulidad del acto administrativo del 21 de octubre de 1996, por el cual la Gobernación del Departamento del Quindío le negó a la demandante el reconocimiento y pago de la prima técnica solicitada.

2. Como consecuencia de lo anterior, se ordena al Gobernador del Departamento del Quindío (como presidente de la Junta Departamental de Educación) asignarle a la libelista la prima técnica a que tiene derecho con arreglo al correspondiente sueldo básico y al porcentaje que objetiva y legalmente amerite, con efectos fiscales a partir del 20 de julio de 1993.

3. De igual modo se ordena la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula:

R = R.H. INDICE FINAL INDICE INICIAL En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de prima técnica desde el veinte (20) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993) hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los

aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período, como se indicó en la parte motiva de esta sentencia.

4. Ordénase a la entidad demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A.

NOTIFIQUESE, COPIESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL

EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. PUBLIQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 27 de enero del 2000.

SILVIO ESCUDERO CASTRO

JAVIER DIAZ BUENO CARLOS A ORJUELA GONGORA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria