CE-SEC2-EXP2000-N17542-2000

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 194 DE 1997 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil (2000) Radicación número: 17542

Actor: CARLOS ARTURO BERNAL GODOY Demandado: GOBIERNO NACIONAL En ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. el señor CARLOS ARTURO BERNAL GODOY pide al Consejo de Estado declarar la nulidad del Decreto No. 194 de 1997, por medio del cual se actualizaron las asignaciones mínimas y máximas mensuales para los empleados públicos del orden territorial del sector salud.

Relata el demandante que el Congreso de la República expidió la ley 4ª de 1992 fijando las normas generales que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la C.P.; que el artículo 4º de la ley 4ª de 1992 prevé que la modificación del sistema salarial debe efectuarse dentro de los 10 primeros días del mes de enero de cada año; y que el decreto acusado fue expedido el 30 de enero de 1997. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones violadas señala el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la C.N. y el artículo 4º de la ley 4ª de 1992.

Expresa que las leyes marco contemplan normas generales con sujeción a las cuales el gobierno desarrolla los respectivos temas; que si bien estas leyes son relativamente flexibles, el Gobierno Nacional no es autónomo en su reglamentación y debe respetar los lineamientos generales allí establecidos; que el decreto acusado fue expedido fuera del término previsto para ello en la ley marco. CONTESTACION DE LA DEMANDA Notificada la demanda a la Nación - Ministerios de Salud y Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, contestaron la demanda en su orden, así:. El Ministerio de Salud expresa que el decreto demandado es el resultado del ejercicio de una facultad del Gobierno Nacional con base en los criterios previstos en la ley 4ª de 1992; que la nivelación salarial solo puede producirse atendiendo la disponibilidad de recursos del situado fiscal y las demás rentas del sector; que el decreto no excedió las facultades otorgadas por las leyes 4ª de 1995 artículo 12 y 100 de 1993 artículo 193; y que el decreto 194 de 1997 surtió efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1997 sin afectar los intereses de los empleados. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que las pretensiones de la demanda deben denegarse ya que los empleados territoriales no están contemplados en los ennumerados en los literales a), b) y d) del artículo 1º de la ley 4ª de 1992 y en esas condiciones frente a ellos no se aplica limitación de tiempo para la modificación de sus asignaciones salariales.

El Departamento Administrativo de la Función Pública expresa que el término contemplado en el artículo 4º de la ley 4ª de 1994 solo es aplicable a los empleados nacionales; que en desarrollo de las facultades contenidas en el artículo 193 de la ley 100 de 1993 el gobierno nacional debía establecer un régimen salarial especial y un programa de nivelación de salarios para los empleados públicos del orden territorial en sector salud y a ello se procedió mediante los decretos 439 de 1995 y 194 de 1997; que el decreto demandado no puede circunscribirse al término alegado por el actor. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presentaron alegatos el demandante, el Ministerio de Salud y el Señor Agente del Ministerio Público. El demandante expresa que el artículo 12 de la ley 4ª de 1992 debe guardar concordancia con el artículo 4º de la misma y para que el decreto demandado tenga efectos a partir del 1º de enero de 1997 debió expedirse dentro de los 10 primeros días del mes de enero. La Nación – Ministerio de Salud afirma que al Presidente le corresponde expedir los actos que permitan la ejecución de la ley; que el decreto demandado es consecuencia de los objetivos fijados en la ley 4ª de 1993, no vulneró derechos adquiridos y se limitó a actualizar las asignaciones de los empleados de la salud en el orden territorial con efectos a partir del 1º de enero de 1997. En su concepto de fondo el Señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado opina que la demanda es inepta pues no cumple de modo estricto con las exigencias del artículo 137 del

C.C.A. al no contener una explicación del concepto de violación, limitándose a transcribir algunas sentencias de la Corte Constitucional e indicando como violadas solo una norma constitucional y una legal. Dice que, si a pesar de lo anterior, se hiciera una interpretación amplia de la demanda teniendo en cuenta que se trata de una acción de simple nulidad, la explicación no alcanza a desvirtuar la legalidad del decreto acusado. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Resolverá la Sala en primer lugar si existe demanda en forma que permita un pronunciamiento de fondo o si, por el contrario, como lo afirma el Señor Procurador ella carece del concepto de violación exigido por el artículo 137 del C.C.A. No considera la Sala que la demanda carezca del requisito relativo a las normas violadas y el concepto de la violación. Sobre el punto, debe recordarse que esta exigencia de la demanda no implica hacer una disertación de tal complejidad que desde el inicio se demuestre el derecho o la situación alegada, sino de realizar una exposición sencilla y coherente sobre las normas que se creen infringidas. A juicio de esta Sala el requisito fue plenamente satisfecho, se precisaron las normas en las cuales se funda la violación que se endilga a la norma demandada y se explicó lógicamente porque se consideraba desconocida. Tampoco es necesario citar un número considerable de normas violadas, basta que el acto, a juicio del demandante, vulnere una sola disposición a la cual crea que debió sujetarse. El concepto de violación fue claro y preciso, tanto que todas las

entidades demandadas, al contestar la demanda, coinciden en defender la legalidad del acto, precisamente, en el punto de inconformidad expresado por el demandante, es decir, la extemporaneidad en la expedición de la norma. En cuanto al fondo del asunto, se trata de establecer la legalidad del decreto 194 de 30 de enero 1997 mediante el cual el Presidente de la República actualizó las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997 en el decreto 439 de 1995, para los empleados públicos del orden territorial del sector salud. El ataque del demandante se contrae a la fecha de expedición del decreto acusado pues considera que debió expedirse dentro de los 10 primeros días del mes de enero de 1997 para que pudiera tener efectos a partir del 1º del mismo mes y año; por su parte las entidades demandadas manifiestan que por tratarse de empleados del orden territorial no se aplicaba término alguno. En sentencia C-710 del 22 de septiembre de 1999, la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, declaro inexequible la expresión "dentro de los primeros diez días del mes de enero", integrante del primer inciso del artículo 4º de la ley 4ª de 1992. Dijo la sentencia:

2. El ámbito propio de la función administrativa a cargo del Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco Esta Corporación ha venido reiterando que las materias objeto de regulación por el mecanismo constitucional de las leyes marco -particularmente aquellas previstas en el

numeral 19 del artículo 150 de la Carta Políticano pueden ser tratadas de manera exclusiva por el Gobierno o por el Congreso, de modo tal que se concentre la función en una de las ramas del poder público con exclusión de la otra, sino que respecto de ellas la Constitución impone una actividad estatal que se desenvuelve en dos fases bien diferenciadas orgánica y materialmente: la legislativa, propia e intransferible del Congreso, que implica la fijación de reglas generales, pautas, objetivos y criterios; y la ejecutiva, a cargo del Presidente de la República, que comporta la realización de los cometidos establecidos por el legislador, y la concreción, mediante decretos de índole administrativa, de las directrices trazadas en la ley cuadro. En dos recientes fallos la Corporación ha insistido en el indicado elemento de diferenciación funcional, al referirse a la fijación de los elementos integrantes de la pensión de jubilación de los congresistas (Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999) y al reivindicar la órbita propia del Congreso en la previsión de las pautas necesarias para establecer el sistema jurídico de financiación de vivienda a largo plazo (Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999). En cuanto a la tarea del Congreso, la segunda de las citadas providencias recalcó: "...la estructura misma del sistema de leyes marco exige la existencia de dos momentos en la actuación estatal, nítidamente diferenciados entre sí, que no pueden coincidir en cabeza de la misma autoridad sino que, por el contrario, deben hallarse distribuidos en el Congreso y el Ejecutivo,

cuyas decisiones -generales unas, específicas las otrasse complementen entre sí para alcanzar los fines que la Constitución señala". (...) "...no se concibe la posibilidad de una delegación legislativa, o la entrega por parte del Congreso de su potestad, propia y natural, de fijar las grandes políticas (...) para ser desarrollada por el Presidente de la República" En lo relativo a la actuación del Gobierno, con base en la ley marco, el primero de los aludidos fallos sostuvo: "Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa. (...) Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad

reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador. Si esto es así, los decretos que el Gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables ante esta Corte (artículo 241 C.P.). Se trata de actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.). Ahora bien, la existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe trazar. De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan".... ....Para la Corte, si bien no carece el Congreso de competencia para formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco, particularmente cuando el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la Constitución a la ley, existe una zona administrativa que la propia Carta ha dejado para la actuación del Presidente de la República, en la cual no puede entrar el Congreso sin grave riesgo de invadir órbitas que le son ajenas y, por tanto, de afectar la

constitucionalidad de las disposiciones legales mediante las cuales se sustituye al Gobierno. La norma demandada hace parte del conjunto normativo que establece el marco al que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, esto es, el relativo a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. Entre las pautas trazadas por el Congreso en la Ley 4 de 1992 está la referente al período dentro del cual el Ejecutivo habrá de modificar el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1, literales a), b) y d) Ibídem (los de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su sector; los del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los Miembros de la Fuerza Pública), aumentando sus remuneraciones. A juicio de la Corte, que se estipule en la ley marco, a manera de directriz y regla vinculante, que, como mínimo, cada año se producirá al menos un aumento general de salarios para los empleados en mención, es algo que encaja perfectamente dentro del cometido y papel atribuidos por la Constitución y la jurisprudencia al Congreso Nacional en estas materias. Es decir, el Congreso no vulnera la aludida distribución de competencias, sino que, por el contrario, responde a ella cabalmente, cuando señala un tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial, que debe ir en aumento, al menos año por año, con el fin de resguardar

a los trabajadores del negativo impacto que en sus ingresos laborales producen la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria. Pero, en cambio, cuando la norma legal escapa a su naturaleza propia -la de orientación generaly constriñe la autonomía administrativa del Gobierno, obligándolo a efectuar los aumentos únicamente dentro de los primeros diez días de enero, e impidiéndole establecer nuevas modificaciones del sistema salarial en épocas diferentes, como podría ocurrir que las necesidades y conveniencias lo hicieran aconsejable, el Congreso invade el campo específico de acción encomendado por la Constitución de manera exclusiva al Presidente de la República y, por tanto, viola el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y se inmiscuye, por medio de ley, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (art. 136, numeral 2, C.P.). En tal sentido, la disposición, que quita al Gobierno toda posibilidad de regular la materia en concreto según las variables económicas y las condiciones sociales, se presenta como limitante inflexible y absoluta que, por serlo, resulta inconstitucional. En efecto, lo que buscó el Constituyente al someter la materia salarial en el sector público al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijación de unas políticas básicas por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en el manejo concreto y en la toma de decisiones específicas dentro de la oportunidad y con las características que el momento exija, sin exceder los límites que la ley le haya señalado.

Se observa sin dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y llega inclusive a frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las directrices fundamentales para el ejercicio de la función administrativa, el Congreso restringe al máximo el campo del Gobierno en la selección concreta del momento en el cual, además del incremento anual de salarios, estime necesario, urgente o aconsejable efectuar otros, según las coyunturas y las circunstancias económicas y laborales del país. En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación de la Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta del año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de equilibrio en áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por diversos factores. Como dice el actor, el criterio restrictivo acogido en la norma podría acarrear consecuencias absurdas, contrarias al sentido y al fundamento constitucional de las leyes marco, como sería la de prohibir que se corrigieran vicios o errores detectados en los decretos dictados a principios de año, a la espera de que se recuperara la competencia presidencial para el efecto en los primeros diez días del año siguiente. La Corte, en este entendido, declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de

tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial. Este, como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1, literales a), b) y d), de la Ley 4 de 1992, y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el Gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara inconstitucional.” La Sala comparte los motivos que llevaron a la Corte Constitucional a declarar inexequible el término previsto en el artículo 4º de la ley 4ª de 1992, para que el Gobierno Nacional modificara el régimen salarial. Si bien la inexequibilidad antes reseñada fue posterior al momento en que se expidió el decreto demandado, lo cierto es que esa norma fue expedida luego de la vigencia de la Constitución y, en consecuencia, siempre estuvo en oposición a ella. No podría contemplarse su aplicación so pretexto de un fenómeno puramente temporal. En estas condiciones, es claro que por las razones invocadas por el demandante, no es nulo el decreto demandado. Por último, debe precisar la Sala que los motivos que llevaron a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad antes referida, son plenamente aplicables en relación con los empleados públicos del orden territorial. No es, como lo entienden las entidades demandadas, que para la

fijación del salario de los mencionados servidores no deban tenerse en cuenta los criterios y objetivos previstos en el artículo 2º de la ley 4ª de 1992; obsérvese que al tenor del artículo 12 de la ley el Gobierno Nacional debe señalar el límite máximo salarial de estos servidores. La razón por la cual esos empleados no fueron contemplados en el artículo 4º de la ley fue que la determinación de sus salarios es competencia de las órbitas que, según el caso, están facultadas para ello en el orden territorial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Niéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

SILVIO ESCUDERO CASTRO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA ALBERTO ARANGO MANTILLA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO CARLOS ORJUELA GONGORA

DIOMAR CAMACHO MONTES

Secretaria