CE-SEC2-EXP2000-N1788-00-2000

PENSION GRACIA - Reliquidación, improcedente / FER - Unica entidad competente para certificar pagos / COSA JUZGADA - Procedente / NOTIFICACION - Debidamente efectuada mediante copia del auto y conducta concluyente / PROCESOS EJECUTIVOS - No crean derechos, son el medio para cobro forzado de los mismos La parte actora pretende la nulidad de los autos mediante los cuales la Caja Nacional de Previsión Social declaró la cosa juzgada y dispuso el archivo de la solicitud de reliquidación de pensión por nuevo factor salarial presentado por la demandante. La entidad demandada para negar la anterior petición se fundamenta en el hecho de que la interesada anexa constancia del Juzgado 8 Laboral del Circuito de Bogotá, donde se ordena el pago de unos reajustes, constancia que no es válida desde el punto de vista probatorio, pues el Juzgado no es la entidad pagadora competente para certificar dichos pagos, siendo la competencia única en este caso del FER correspondiente. Señala la Caja que cuando la administración con autoridad, ya había tomado una decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto jurídico que nuevamente le somete a su consideración, el que ya había pedido, se presenta la cosa juzgada, motivo por el cual se ordena el archivo del cuaderno administrativo por no existir petición pendiente por resolver. Plantea la libelista que en el sub-lite se violó el debido proceso al no haberse notificado en forma personal el auto No. 104082 del 29 de agosto de l997 y no manifestarse los recursos que procedían en su contra. Para la Sala esta argumentación no tiene validez si se tiene en cuenta que a folio 7 del informativo obra la comunicación

enviada por la demandada al apoderado de la actora enviándole copia del auto a fin de enterarlo de la decisión de la administración. En este orden de ideas, no es viable ordenar la reliquidación solicitada, ya que el sobresueldo reclamado fue tenido en cuenta por la demandada como factor salarial, en la cuantía certificada por el FER de Cundinamarca y no en la forma descongelada como fue cancelado en los juicios ejecutivos, que la actora adelantó en los diferentes Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Sobre este aspecto comparte la Sala la argumentación dada en este punto por el a-quo para negar las pretensiones de la demanda cuando afirma: “De conformidad con lo sostenido por la Sala, los procesos ejecutivos no crean derechos, sino que es el medio para el cobro forzado de los mismos, por lo tanto, si la administración negó en un determinado momento el pago del sobresueldo del 50% a la parte demandante en forma descongelada, tal decisión debió demandarse en su oportunidad ante la jurisdicción contencioso administrativa para dilucidar su legalidad y con fundamento en dicho proceso lograr el reconocimiento de su derecho. En consecuencia no es válido solicitar la inclusión de valores pagados por orden de los juzgados laborales, pues los mismos no se originaron en un proceso declarativo de derechos laborales…”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil (2000)

Radicación número: 1788-00

Actor: CLARA INES ROMERO LEAL DE VALENZUELA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de febrero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por CLARA INES ROMERO LEAL DE VALENZUELA contra la Caja Nacional de Previsión Social.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Auto No. 104082 del 29 de agosto de 1.997, proferido por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja de Previsión Social, por medio del cual se declara cosa juzgada y ordena el archivo de la solicitud de reliquidación de la pensión por nuevo factor salarial de la actora. Así mismo, la nulidad del auto No. 105080 de 8 de octubre de 1.997, por medio del cual se declara improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto No. 104082 del 29 de agosto de 1.997. Que se de por agotada la vía gubernativa a partir del 14 de octubre de 1.997, fecha en la cual se le envía por correo, copia del auto No. 105080/97 de conformidad con el inciso final del artículo 135 del C.C.A. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la actora, por demostrar nuevos factores salariales a partir del día siguiente del retiro definitivo del servicio

docente, en cuantía del 75% del promedio de todo lo devengado directa o indirectamente en los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la fecha de su retiro definitivo. Que se ordene a la entidad demandada a aplicar los reajustes sobre el valor real de su reliquidación de pensión de jubilación por nuevo factor salarial. Que se ordene pagar a expensas de la Caja de Previsión Social, y a favor de la actora las diferencias de mesadas atrasadas de reliquidación de pensión, por demostrar nuevos factores salariales, entre la fecha del status, febrero 1º de 1.991 y la inclusión en nómina del cumplimiento de la sentencia que así lo ordene. Que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Como hechos en que se basan las anteriores pretensiones se citan los siguientes: “1º.- La señora CLARA INES ROMERO DE VALENZUELA laboró dependiente de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca como Educador hasta el 12 de Abril de 1.993, fecha esta última en la que se retiro (sic) definitivamente del servicio oficial docente. 2º. Mediante resolución No. 03377 de 1.983, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, reconoció a mi poderdante señora CLARA INES ROMERO DE VALENZUELA, Pensión Vitalicia de Jubilación - GRACIA-, en cuantía de $11.583.oo m/cte, efectiva a partir del 7 de Diciembre de 1.981.

3º. Mediante resolución No. 12148 de 1.995, la Subdirección General de prestaciones Económicas de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, reconoce a mi poderdante señora CLARA INES ROMERO DE VALENZUELA, Reliquidación de Pensión por retiro definitivo del servicio en cuantía de $90.426.73 m/cte, efectiva a partir del 1 de Febrero de 1.992, tomado congelado el reajuste del 50% sobre el sueldo básico mensual en cuantía de $3.045.oo m/cte. 4º. En esta resolución No. 12148 de 1.995, como se puede observar al momento de reliquidar la PENSION DE JUBILACION GRACIA por parte de CAJANAL no se tuvo en cuenta el sobresueldo del reajuste del 50% en forma congelada en cuantía de $3.045.oo. 5º. Teniendo en cuenta todo lo anterior se solicitó Reliquidación de Pensión en favor de la señora ROMERO DE VALENZUELA anexando para ello la documentación requerida, pretensión que es contestada en primera instancia mediante AUTO No. 104282 del 29 de Agosto de 1.997 por medio de la cual se declara cosa juzgada y se ordena el archivo de la solicitud, aduciendo “Que encontramos frente al fenómeno de la cosa juzgada, motivo por el cual se ordena el archivo del Cuaderno Administrativo por no existir petición pendiente por resolver”. 6º. Además simplemente ordena que se comunique y se cumpla, más no ordena de ninguna forma la respectiva y obligatoria notificación a que debe someterse como lo establecen los art. 44 y 45 del como Acto Administrativo

que decide una situación de fondo y poner fin a una actuación administrativa. El Auto 104082 de 1.997 tampoco menciona de ninguna forma los recursos que legalmente proceden contra las decisiones contempladas en los Actos Administrativos para que el interesado o su apoderado estén en capacidad de ejercer debidamente su derecho de defensa (art. 29 de nuestra Constitución), frente a un acto que le es desfavorable y que lesiona sus intereses, como en efecto ocurre en el presente caso que viola el debido proceso y compromete la validez del Acto Administrativo en esta actuación viciada, que no permite siquiera el ejercicio del derecho de contradicción planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones. 7º. A pesar de tal decisión arbitraria por parte de la CAJA NACIONAL DE PREVISION y con el objeto de ejercer el derecho a la defensa, una vez recibido copia de tal Acto Administrativo por simple correo, procedí en primera instancia a darme por notificado legalmente y en seguida a interponer el Recurso de Apelación, sustentándolo en forma clara y con los argumentos legales y constitucionales debidamente explicados para el presente caso. 8º. La CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL como es costumbre y aplicando un mecanismo aún más evasivo y violatorio profiere el AUTO No. 105080 del 8 de Octubre de 1.997 y comunicado por correo simple, decide declarar IMPROCEDENTE el recurso interpuesto, igualmente sin analizar ni tener en cuenta los asuntos de fondo de la pretensión, haciendo imposible continuar con la actuación administrativa. De conformidad con la parte final del último inciso del Art. 50 del C.C.A, los actos de trámite pondrían fin a una actuación cuando hagan imposible

continuarla; en concordancia con el inciso final del Art. 135 del C.C.A, está agotado el procedimiento gubernativo. 9º. La señora CLARA INES ROEMRO DE VALENZUELA me confirió poder especial, amplio y suficiente para representarlo e impetrar ante esa Honorable Corporación Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, a fin de que le sean reconocidos sus derechos”. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Nacional, artículos 13, 23, 29, 46, 48, 53 y 228; artículos 44, 45 y 50 del C.C.A; Ley 4 de 1.966; Decreto Reglamentario 1743 de 1.966; Ley 71 de 1.988, Decreto Legislativo 224 de 1.972; Ley 4 de 1.975 y Decreto 081 de 1.976. LA SENTENCIA El A quo negó las súplicas de la demanda (fls. 80-94); al respecto manifestó que si bien es cierto la actora se posesionó cuando ya había entrado en vigencia la Ley 33 de 1.985, el hecho de que su derecho pensional haya tenido origen en normas propias de la actividad docente, debió regirse por el estatuto propio, es decir la Ley 4 de 1.966 y su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, en cuanto que no obligan a determinar el valor de la pensión sobre asignaciones básicas y factores de salarios declarados para hacer descuentos de cotización, de gastos, como lo establece la ley 33 de 1.985, en su artículo 3.

Cabe mencionar que la Ley 33 de 1.985 no se aplica al personal que se haya pensionado bajo un régimen especial, y la pensión de jubilación otorgada a la demandante se reconoció por haberse desempeñado como maestra, esto es debido a la especialidad del trabajo docente el cual requiere de mucha dedicación y una meritoria e intensa labor. Así mismo, dijo el A quo que “no hay lugar a ordenar la reliquidación de la pensión gracia, toda vez, que el sobresueldo reclamado fue tenido en cuenta por el ente accionado como factor salarial, obviamente que en la cuantía certificada por el FER de Cundinamarca y no en forma descongelada como fue cancelado en los juicios ejecutivos tramitados por la justicia laboral ordinaria”. “Como el sobresueldo del 50% no le fue reconocido a la demandante en forma oportuna fue objeto de acción ejecutiva en la justicia ordinaria, en consecuencia, se allegó al expediente la condena proferida dentro del proceso ejecutivo, del Juzgado 1 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, No. 55809, instaurado por HERNANDO SALINAS HERNANDEZ y otros, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, dentro del cual se pago condena por dicho concepto a la señora CLARA INES ROMERO VALENZUELA, la cual ascendió a la suma de $433.480 por el periodo (sic) comprendido de mayo de 1.991 a enero de 1.992 (folio 5)”. El fallador de primera instancia anotó que, los procesos ejecutivos no crean

derechos, sino que es el medio para el cobro forzado de los mismos, por lo tanto, si la administración negó en un determinado momento el pago del sobresueldo del 50% a la parte demandante en forma descongelada, tal decisión debió ser demandada en su oportunidad ante la jurisdicción contencioso administrativa para dilucidar su legalidad y con fundamento en dicho proceso lograr el reconocimiento de su derecho. En consecuencia, no es válido solicitar la inclusión de valores pagados por orden de los juzgados laborales, pues los mismos no se originaron en un proceso declarativo de derechos laborales. Concluye el A quo diciendo que es cierto que la demandante por ser beneficiaria de la pensión gracia tiene derecho a que se le incluyan en la liquidación de su prestación todos los factores devengados en el último año de servicios pero de acuerdo con lo certificado por la entidad donde laboró en el último año de servicios, más no es viable tomar lo cancelado en los procesos ejecutivos, ya que éstos no son generadores de derechos, ni tienen la virtud de anular o suspender actos administrativos de las autoridades públicas que fijaron una determinada forma de pago de tales valores. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 100-105); al respecto manifestó su inconformidad de la siguiente manera: “... el sobresueldo del 25% y 50% fue descongelado a los docentes activos adscritos a la nomina (sic) del Fondo Educativo de Cundinamarca a partir del primero de enero de 1.997, por lo que por esta sola razón le asiste a mi poderdante por ser docente activa otro derecho fundamental cual es la

condición más beneficiosa establecida en el inciso final del art. 53 de la constitución (sic) Nacional que prescribe “La Ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”, pues al desconocer en su integridad el sobresueldo del 25% a que tiene derecho mi poderdante, como lo pretende en su fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca sub - sección “B”, menoscaba el derecho que tiene mi poderdante con relación a los que hoy lo disfrutan en forma descongelada, tal como lo pruebo en constancia expedida por el Tesorero del Fondo Educativo de Cundinamarca la cual me permito anexar al presente recurso. Consultando el significado de la expresión “MENOSCABAR” entre otras excepciones tiene la de “DISMINUIR” las cosas, quitándoles una parte, acortarlas, reducirlas...”. Por lo que a mi criterio, la Constitución al prohibir que mengüen, se disminuyan o reduzcan los derechos de los trabajadores, no hace otra cosa que proteger a los derechos adquiridos por los trabajadores”. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES La parte actora pretende la nulidad de los autos mediante los cuales la Caja Nacional de Previsión Social declaró la cosa juzgada y dispuso el archivo de la solicitud de reliquidación de pensión por nuevo factor salarial presentado por la demandante. En efecto, a través de la Resolución No. 104082 de 29 de agosto de l997, la

Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja de Previsión Social (fl. 8-10), resolvió negar la solicitud de reliquidación de pensión gracia de jubilación a fin de que se tuviera en cuenta entre otros factores salariales el reajuste del 50%, presentada por Clara Inés Romero Leal el 10 de abril de l997. La entidad demandada para negar la anterior petición se fundamenta en el hecho de que la nteresada anexa constancia del Juzgado 8 Laboral del Circuito de Bogotá, donde se ordena el pago de unos reajustes, constancia que no es válida desde el punto de vista probatorio, pues el Juzgado no es la entidad pagadora competente para certificar dichos pagos, siendo la competencia única en este caso del FER correspondiente. Por último, señala la Caja que cuando la administración con autoridad, ya había tomado una decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto jurídico que nuevamente le somete a su consideración, el que ya había pedido, se presenta la cosa juzgada, motivo por el cual se ordena el archivo del cuaderno administrativo por no existir petición pendiente por resolver. Contra la anterior determinación fue interpuesto el recurso de apelación, el que fue negado por improcedente a través del auto No. 105080 de 8 de octubre de l997. (fl. 12). Está probado en autos que a la demandante se le reconoció una pensión gracia de jubilación mediante resolución No. 03377 de l983 (fl. 64 cuaderno No. 2) por haber laborado en el Departamento de Cundinamarca desde el 27 de enero de l951 a enero 21 de l954 y del 1º de febrero de l954 al 5 de febrero de l971.

A través de la Resolución No. 012148 de 25 de octubre de l995 (fl. 64 anexo), la Caja Nacional de Previsión Social resolvió reliquidar la pensión gracia de jubilación reconocida a la demandante, para lo cual allega nuevos tiempos de servicios y nuevos factores salariales, así: Departamento de Cundinamarca hasta el 27 de abril de l982. Nuevos tiempos de servicios al Departamento de Cundinamarca así: 82/04/28 - 87/08/09 87/11/12 - 91/07/30 91/11/01 - 92/01/30 Para un total de 40 años 5 meses y 23 días. En consecuencia, la pensión fue reliquidada en cuantía de $90.426,73 efectiva a partir del 1º de febrero de 1992 pero con efectos fiscales a partir del 3 de mayo de l992 por prescripción trienal, teniendo como factores salariales el salario básico, la prima de alimentación, sobresueldo, prima de servicios y de navidad. Con los anteriores elementos de juicio procede la Sala al estudio de los cargos de violación que la parte actora le endilga a los actos acusados en el siguiente orden: Plantea la libelista que en el sub-lite se violó el debido proceso al no haberse notificado en forma personal el auto No. 104082 del 29 de agosto de l997 y no manifestarse los recursos que procedían en su contra. Para la Sala esta argumentación no tiene validez si se tiene en cuenta que a folio 7 del informativo obra la comunicación enviada por la demandada al apoderado de la actora enviándole copia del auto a fin de enterarlo de la decisión de la administración.

A más de lo anterior, la parte actora contra esa determinación interpuso recurso de apelación de donde se infiere que la notificación se hizo por conducta concluyente al darse por enterado de los recursos, conforme a la preceptiva de que trata el artículo 48 del C.C.A. Es evidente, que si la parte interpone los recursos legales se da tácitamente por enterada de la providencia. Ahora bien, la consecuencia jurídica de no indicar en el acto administrativo los recursos que proceden en su contra, es la de considerar debidamente agotada la vía gubernativa, y por ende tener abierta la posibilidad de incoar la acción contenciosa administrativa. En este orden de ideas, en el presente caso no se dio la violación del debido proceso aludida. En lo que tiene que ver con el sobresueldo del 50% solicitado por la actora, el criterio de Cajanal ha sido el de negar tal petición al considerar que no se probó con documento idóneo el sobresueldo devengado. Con la probanza que corre a folio 37 del cuaderno No. 2 se demostró que el Gobernador de Cundinamarca y Presidente de la Junta Administradora del FER expidió el Decreto No. 01900 de 10 de junio de l981, mediante el cual reajusta en un 50% de sobre sueldo la asignación de los docentes, allí reseñados entre los que figura la actora. Ahora bien, con la certificación que corre a folio 46 del cuaderno No. 2 suscrita por el Tesorero del Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, quedó demostrado que para los años 1991 y 1992 se canceló lo concerniente al sobresueldo del 50% ordenado por Decreto 01900 de junio de l981.

Por Decreto 12148 de 24 de octubre de l995 (fl. 64 anexo) se dispuso reliquidar la pensión gracia de jubilación por los nuevos tiempos donde se incluye el sobre sueldo del 50% . En este orden de ideas, no es viable ordenar la reliquidación solicitada, ya que el sobresueldo reclamado fue tenido en cuenta por la demandada como factor salarial, en la cuantía certificada por el FER de Cundinamarca y no en la forma descongelada como fue cancelado en los juicios ejecutivos, que la actora adelantó en los diferentes Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Sobre este aspecto comparte la Sala la argumentación dada en este punto por el a-quo para negar las pretensiones de la demanda cuando afirma: “ De conformidad con lo sostenido por la Sala, los procesos ejecutivos no crean derechos, sino que es el medio para el cobro forzado de los mismos, por lo tanto, si la administración negó en un determinado momento el pago del sobresueldo del 50% a la parte demandante en forma descongelada, tal decisión debió demandarse en su oportunidad ante la jurisdicción contencioso administrativa para dilucidar su legalidad y con fundamento en dicho proceso lograr el reconocimiento de su derecho. En consecuencia no es válido solicitar la inclusión de valores pagados por orden de los juzgados laborales, pues los mismos no se originaron en un proceso declarativo de derechos laborales…” Conforme a lo ya analizado, las pretensiones de la demanda no pueden prosperar. En consecuencia, el proveído apelado merece ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia de 4 de febrero de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por Clara Inés Romero Leal de Valenzuela. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 5 de octubre de 2.000.-

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO TARSICIO CACERES TORO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria